(Суров А. Ф.) («Журнал российского права», N 11, 2002)
ПРАВОВЫЕ АСПЕКТЫ ИСПОЛЬЗОВАНИЯ ЗЕМЕЛЬ ОРГАНАМИ ПОГРАНИЧНОЙ СЛУЖБЫ
А. Ф. СУРОВ
Суров Алексей Федорович — доцент кафедры общеправовых дисциплин Голицынского института ФПС, кандидат юридических наук.
Для реализации возложенных задач любой орган исполнительной власти, в том числе и Пограничная служба РФ, должен быть обеспечен различными видами материальных ресурсов — финансовыми, техническими, людскими. Не на последнем месте стоит и необходимость обеспечения служебно — боевой деятельности земельными ресурсами. Законодательство, регламентирующее деятельность Пограничной службы РФ, — Закон РФ «О Государственной границе Российской Федерации», Федеральные законы «О континентальном шельфе Российской Федерации», «О Пограничной службе Российской Федерации» и другие — фрагментарно регулирует земельные отношения между органами исполнительной власти Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, местного самоуправления и Пограничной службой РФ. Сложившиеся и развивающиеся в настоящее время отношения в сфере использования и охраны земель в Российской Федерации требуют четкого правового регулирования данных вопросов в интересах обеспечения наиболее эффективной служебно — боевой деятельности органов и войск Пограничной службы РФ. Анализируя порядок и условия землепользования органами и войсками Пограничной службы, можно сделать вывод, что все земли, необходимые для осуществления служебно — боевой деятельности Пограничной службы, объединены в две группы: земельные участки, выделяемые Пограничной службе в постоянное (бессрочное) пользование; земельные участки, на которых ФПС России осуществляет свою деятельность, но находящиеся во владении, пользовании и распоряжении иных лиц. Статьей 8 Закона «О Государственной границе Российской Федерации», ст. 93 Земельного кодекса РФ устанавливается, что в интересах надлежащего содержания Государственной границы органам пограничной службы и пограничным войскам Федеральной пограничной службы Российской Федерации в порядке, установленном законодательством Российской Федерации, отводится в постоянное (бессрочное) пользование земельная полоса. Развивая данные положения, Федеральный закон «О Пограничной службе Российской Федерации» (ст. 16) определяет, что земли для размещения и постоянной деятельности органов управления Пограничной службы, соединений, воинских частей и подразделений, организаций и образовательных учреждений профессионального образования Пограничной службы на БЕЗВОЗМЕЗДНОЙ ОСНОВЕ (здесь и далее выделено мною. — А. С.) предоставляются им в постоянное или во временное пользование соответствующими государственными органами и органами местного самоуправления в пределах их полномочий. Земли, леса, воды и другие природные ресурсы, предоставленные Пограничной службе РФ, находятся в федеральной собственности <*>. ——————————— <*> См.: СЗ РФ. 1996. N 23. Ст. 2750.
Нормы отвода земельных полос, размеры земельных участков, необходимых для обеспечения защиты и охраны Государственной границы Российской Федерации, порядок их предоставления и использования, включая особенности хозяйственной, промысловой и иной деятельности, определяются Правительством РФ <*>. Однако до сих пор данный нормативный правовой акт не принят и, как следствие этого, отсутствует четкий процессуальный порядок предоставления земель для нужд ФПС России. ——————————— <*> См.: СЗ РФ. 1996. N 23. Ст. 2750.
Недостаточно урегулированы и нормы отвода земельных участков в нормативных актах как Российской Федерации, так и ее субъектов. В качестве примера можно привести нормы Постановления главы Администрации Калининградской области от 6 мая 1999 года, рекомендующего главам муниципальных образований отвести Пограничным войскам в бессрочное пользование полосу земли шириной в десять метров непосредственно вдоль линии Государственной границы. Нормы этого Постановления повторяют положения п. 4 Постановления главы Администрации Калининградской области, принятого еще 24 сентября 1993 года, и до настоящего времени не реализованы. Хотя в большинстве случаев нормативные правовые акты не содержат прямого указания на размеры предоставляемых для нужд ФПС России земельных участков, данные размеры обосновываются в ходе установки систем охраны Государственной границы, строительства и эксплуатации инфраструктуры пограничного отряда, пограничной заставы. Ввиду того, что размеры необходимых земельных участков существенно зависят от особенностей осуществления служебно — боевой деятельности конкретного подразделения, целесообразно закрепить данные нормы ведомственными актами, например в Уставе Пограничной службы РФ. В некоторых договорах о режиме границы, заключаемых между Российской Федерацией и зарубежными странами, есть прямое указание на размеры отдельных земельных участков. Так, в Договоре между Правительством СССР и Правительством Финляндской Республики о режиме советско — финляндской государственной границы и о порядке урегулирования пограничных инцидентов (Хельсинки, 23 июня 1960 года) установлено, что для обеспечения сохранности линии границы по обе ее стороны должны оставляться полосы шириной в 20 метров, в которых отдельные работы запрещаются и допускаются только в исключительных случаях. Аналогичные нормы содержатся и в Договоре между Правительством СССР и Королевским норвежским правительством о режиме советско — норвежской границы. Как уже отмечалось, земельные участки для нужд Пограничной службы РФ предоставляются, как правило, из государственной и муниципальной собственности. Если предоставление данных земель в основном особой трудности не представляет, то в отношении земель, находящихся в частной собственности (физических или юридических лиц), возникают некоторые вопросы. Во-первых, хотя законодательство предусматривает в этих случаях возможность изъятия таких участков путем выкупа <*>, решение об изъятии земельного участка должен принимать специально уполномоченный государственный орган (орган местного самоуправления) и уведомлять об этом собственника не менее чем за год до предстоящего изъятия земельного участка. При несогласии собственника с решением об изъятии земельного участка данный вопрос может быть решен только судом. Это значительно затягивает решение данного вопроса, а соответственно — и вопросов охраны Государственной границы. Кроме того, возникает вопрос, кто должен выступать истцом в суде — орган исполнительной власти, принимающий решение об изъятии земельного участка, или Пограничная служба. ——————————— <*> См.: Статья 49 Земельного кодекса РФ.
Во-вторых, собственнику земельного участка должны быть возмещены все его потери (рыночная стоимость земельного участка, стоимость дома, посадок, средств, вложенных в улучшение земель). Однако статья 16 Федерального закона «О Пограничной службе Российской Федерации» предусматривает безвозмездное предоставление земель для нужд Пограничной службы. Возникает вопрос: кто должен возмещать потери собственнику земли? Подавляющее большинство пограничных отрядов, иных частей Пограничных войск имеет в настоящее время государственные акты на пользование землей, выданные еще исполнительными комитетами Советов народных депутатов. В соответствии с действующим законодательством эти акты подлежат перерегистрации. Однако на местах во многих субъектах Российской Федерации ее не спешат проводить. Это обусловлено двумя причинами. Во-первых, власть в регионах заинтересована в уменьшении находящихся на ее территории земель, имеющих статус федеральной собственности и соответственно не приносящих дохода в ее бюджет. В качестве примера можно привести норму, содержащуюся в законодательстве Москвы, где Постановлением Правительства города от 25 января 1994 года N 58 «О формировании реестра собственности на территории Москвы» <*> к федеральной собственности отнесены только земли, занятые высшими органами законодательной, исполнительной и судебной власти Российской Федерации, Генеральной прокуратурой Российской Федерации, Центральным банком и Пенсионным фондом. Все же остальные земли, занятые федеральными объектами, в том числе объектами ФПС России, признаются собственностью Москвы. ——————————— <*> См.: Вестник мэрии Москвы. 1994. N 1.
Во-вторых, должностные лица органов и войск ФПС сами не всегда стремятся к подобной перерегистрации, так как она требует достаточно больших затрат времени, сил и материальных средств на уточнение границ земельных участков, составление новых планов и их утверждение, присвоение кадастровых номеров и т. д. Пунктом 2 ст. 214 ГК РФ определен особый режим земли, который заключается в том, что государственной собственностью признается вся та земля и все те другие природные ресурсы, которые прямо не переданы в частную либо муниципальную собственность. Таким образом, устанавливается своеобразная презумпция государственной собственности на землю. Однако в соответствии с Федеральным законом «О разграничении государственной собственности на землю» <*> право собственности на земельные участки у Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований возникает с момента государственной регистрации права собственности на земельные участки в соответствии с законодательством Российской Федерации. ——————————— <*> См.: СЗ РФ. 2001. N 30. Ст. 3060.
Основанием государственной регистрации права собственности на земельные участки являются акты Правительства Российской Федерации об утверждении перечней земельных участков, на которые соответственно у Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований возникает право собственности. К сожалению, законодательство не учитывает особенностей регистрации прав на земельные участки, предназначенные для обеспечения охраны государственных границ. Вместе с тем в постоянное (бессрочное) пользование могут быть предоставлены лишь те земельные участки, право собственности (федеральной) на которые уже зарегистрировано в установленном порядке в соответствии с законом. Таким образом, право собственности на земельные участки, предоставляемые для нужд Пограничной службы РФ, вначале должно быть зарегистрировано на федеральном уровне, а затем зарегистрировано право постоянного (бессрочного) пользования Пограничной службой РФ. Наряду с земельными участками, которые непосредственно предоставлены для нужд ФПС России, важное место занимают и те земли, на которых осуществляется повседневная деятельность органов и войск. Здесь особое значение согласно законодательству имеет ПОГРАНИЧНАЯ ЗОНА. В пограничную зону, в соответствии со ст. 16 Закона «О Государственной границе Российской Федерации», включаются зона местности шириной до пяти километров вдоль Государственной границы на суше, морского побережья Российской Федерации, российских берегов пограничных рек, озер и иных водоемов и острова на указанных водоемах. На въездах в пограничную зону устанавливаются предупреждающие знаки. Режим пограничных зон, в соответствии с Конституцией РФ, — предмет совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ. Наряду с понятием «пограничная зона» законодательство вводит в обиход и другие понятия: «пограничная полоса», «приграничная территория», «пограничный (приграничный) регион», «пограничное пространство» <*>. Определение правового значения данных понятий, их соотношение между собой имеет принципиальное значение для осуществления пограничной политики РФ, служебно — боевой деятельности Пограничных войск РФ, регулирования земельных отношений на данных территориях. ——————————— <*> См.: Основы пограничной политики Российской Федерации (утв. Президентом РФ 5 октября 1996 года) // Российская газета. 1996. 6 нояб.
Первоначально принятый Закон о Государственной границе вместо понятия «пограничная зона» ввел понятие «пограничная полоса» <*>, что повлекло определенную путаницу в данных понятиях на уровне субъектов Российской Федерации. ——————————— <*> Изменения были внесены Федеральным законом от 10 августа 1994 года N 23-ФЗ.
Так, в Постановлении главы Администрации Калининградской области от 24 сентября 1993 года N 206 «Об установлении на территории Калининградской области пограничной полосы и режима в пунктах пропуска через Государственную границу» применялось исключительно понятие «пограничная зона». В других случаях понятия «пограничная зона» и «пограничная полоса» в нормативных актах субъектов Российской Федерации смешиваются. В частности, в Правилах пограничного режима в пограничной зоне на территориях Гдовского, Псковского, Печерского, Палкинского, Пыталовского, Красногородского и Себежского районов Псковской области <*> определено, что граждане — жители территорий соответствующих муниципальных образований, по которым проходит пограничная полоса, — могут въезжать, выезжать и находиться в пограничной зоне при наличии соответствующих документов. В данном случае неясно, где должны проживать граждане — в «пограничной полосе» или в «пограничной зоне». ——————————— <*> Утверждены Постановлением Администрации Псковской области от 5 августа 1993 года N 48.
Смешение (точнее, отождествление) понятий «пограничная зона» и «пограничная полоса» проявляется и в литературе <*>. ——————————— <*> См.: Комментарий к Земельному кодексу РФ / Под ред. С. А. Боголюбова. М., 2001. С. 400 — 401. —————————————————————— КонсультантПлюс: примечание. Комментарий к Земельному кодексу Российской федерации (под ред. С. А. Боголюбова, Е. Л. Мининой) включен в информационный банк согласно публикации. — М.: Юридический Дом «Юстицинформ», 2002. ——————————————————————
Под пограничной полосой в настоящее время, исходя из норм Закона о Государственной границе, можно понимать полосу местности, передаваемую для нужд Пограничной службы в постоянное (бессрочное) пользование (ст. 8 Закона о Государственной границе). Следующее понятие, которое необходимо рассмотреть, — «приграничная территория». Европейская рамочная конвенция о приграничном сотрудничестве территориальных сообществ и властей (СЕД N 106; Мадрид, 21 мая 1980 года) <*> определяет, что региональные власти или, при необходимости, центральные правительственные власти определяют территорию, которая рассматривается как «приграничная территория». Определение понятия «приграничная территория» не устанавливается. ——————————— <*> Нашей страной в настоящее время не ратифицирована.
В пределах ПРИГРАНИЧНОЙ ТЕРРИТОРИИ, в соответствии с российским законодательством, Пограничная служба РФ: 1) осуществляет охрану и защиту Государственной границы Российской Федерации; 2) применяет специальные средства при защите Государственной границы Российской Федерации; 3) осуществляет приграничное сотрудничество; 4) предоставляет информацию о фактах возникновения трансграничных чрезвычайных ситуаций, стихийных бедствий в приграничной территории Российской Федерации; 5) участвует в обеспечении безопасности объектов государственной охраны на Государственной границе; 6) принимает участие в выполнении задач, связанных с обеспечением режима чрезвычайного положения, ликвидацией незаконных вооруженных формирований и ликвидацией последствий чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера. Понятие «приграничная территория» дается в Законе РФ «О Государственной границе Российской Федерации» (ст. 3), Постановлении Правительства РФ от 24 июня 1998 года N 634 «Об утверждении перечня специальных средств, состоящих на вооружении органов и войск Федеральной пограничной службы Российской Федерации, и Правил применения специальных средств при защите Государственной границы Российской Федерации в пределах приграничной территории и обеспечении собственной безопасности системы Федеральной пограничной службы Российской Федерации» и других правовых актах. В соответствии с Указом Президента РФ от 21 апреля 2000 года N 706 «Об утверждении Военной доктрины Российской Федерации» <*> охрана и защита Государственной границы Российской Федерации в пределах приграничной территории входят в основное содержание обеспечения военной безопасности Российской Федерации. ——————————— <*> См.: СЗ РФ. 2000. N 17. Ст. 1852.
В целом приграничная территория Российской Федерации включает в себя пограничную зону, российскую часть вод пограничных рек, озер и иных водоемов, внутренних морских вод и территориального моря Российской Федерации, где установлены пограничный режим, пункты пропуска через Государственную границу Российской Федерации, а также территории административных районов и городов, санаторно — курортных зон, особо охраняемых природных территорий, объектов и других территорий, прилегающих к Государственной границе Российской Федерации, пограничной зоне, берегам пограничных рек, озер и иных водоемов, побережью моря или пунктам пропуска. В соответствии со ст. 15 Земельного кодекса РФ перечень приграничных территорий устанавливается Президентом Российской Федерации в соответствии с федеральным законодательством о Государственной границе Российской Федерации. Однако в настоящее время данный перечень не определен. Согласно законодательству между российскими лицами, имеющими постоянное место нахождения (место жительства) на приграничной территории Российской Федерации, и иностранными лицами, имеющими постоянное место нахождения (место жительства) на соответствующей приграничной территории, может осуществляться приграничная торговля <*>. Далее Закон «О государственном регулировании внешнеторговой деятельности» определяет, что порядок осуществления приграничной торговли и соответствующие приграничные территории определяются Правительством Российской Федерации в соответствии с федеральными законами и международными договорами Российской Федерации с сопредельными государствами. ——————————— <*> См.: Статья 22 Федерального закона от 13 октября 1995 года N 157-ФЗ «О государственном регулировании внешнеторговой деятельности» // СЗ РФ. 1995. N 42. Ст. 3923.
Получается, что приграничные территории определяются (устанавливаются) в одних случаях Президентом РФ, в других — Правительством РФ. Необходимо отметить, что и во Временном уставе Пограничных войск Российской Федерации понятие «приграничная территория» не применяется и не получает раскрытия. Не лучше положение и с понятием «приграничный регион». Статья 10 Конституции Республики Алтай устанавливает, что Республика Алтай, в соответствии с федеральным законом <*>, имеет статус приграничной территории Российской Федерации, то есть понятия «приграничная территория» и «приграничный регион» отождествляются. В свою очередь, Устав Еврейской автономной области определяет, что область приобретает статус приграничной с момента принятия соответствующего федерального закона. Устав Белгородской области гласит, что область имеет границу с сопредельным государством (Украиной) и статус приграничной. В этом случае понятия «приграничная территория» и «приграничный регион (область)» различаются. Однако в том и другом случае в соответствующих уставах идет ссылка на принятие федерального закона, который должен разграничить данные понятия. Такой закон в настоящее время не принят. ——————————— <*> Здесь не совсем ясно, на какой закон ссылается Конституция Республики Алтай.
Нельзя не отметить и положения ст. 19 Соглашения между Правительством РФ и Правительством КНР о режиме российско — китайской государственной границы, определяющие, что вопросы перехода границы в упрощенном порядке гражданами, проживающими в приграничных районах, будут регулироваться отдельным соглашением. Здесь вновь возникает вопрос: что понимать под приграничным районом — поселок, сельский округ, район, субъект РФ? Разграничение понятий «приграничная территория» и «приграничный регион» важно и для привлечения к охране Государственной границы казачьих обществ. Так, в Постановлении Правительства РФ от 21 июля 1999 года N 839 «О Федеральной целевой программе государственной поддержки казачьих обществ на 1999 — 2001 годы» <*> установлено, что в первую очередь предусматривается разработка технико — экономических обоснований и проектов создания и строительства базовых казачьих поселений (станиц) на приграничной территории в приграничных районах Астраханской и Оренбургской областей и проведение специальных проектно — изыскательских работ. Важность урегулирования данных отношений рассматривалась еще в Постановлении Правительства РФ от 6 марта 1996 года N 266 «О некоторых мерах по реализации Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», в котором указывалось на необходимость принятия в мае 1996 года Федерального закона «Об особенностях организации местного самоуправления в приграничных территориях». Однако данная норма так и не была реализована. ——————————— <*> См.: СЗ РФ. 1999. N 30. Ст. 3788.
Отметим, что в Соглашении о приграничном сотрудничестве в области изучения, освоения и охраны недр (Минск, 31 мая 2001 года) дается понятие приграничного района, под которым понимается прилегающая к Государственной границе территория, находящаяся под административным руководством местного компетентного органа <*>. ——————————— <*> См.: Использование и охрана природных ресурсов в России. 2001. N 6. С. 98.
При неурегулированности данных отношений на законодательном уровне отдельные органы исполнительной власти пытаются урегулировать их в договорном порядке. В Приказе МВД РФ от 2 октября 1997 года N 640 «Об объявлении решения совместного заседания коллегий МВД Беларуси и МВД России от 30 сентября 1997 года N 6 км/6 км» определено, что под органами внутренних дел приграничных регионов в Российской Федерации понимаются управления внутренних дел Брянской, Псковской и Смоленской областей; Московское управление внутренних дел на железнодорожном транспорте, Северо — Западное управление внутренних дел на транспорте; управления по организованной преступности при управлениях внутренних дел Брянской, Псковской и Смоленской областей. Закон «О Государственной границе Российской Федерации» в п. 2 ст. 30, определяя полномочия Пограничной службы, закрепил право военнослужащих находиться на любых участках местности и передвигаться по ним при исполнении служебных обязанностей, требовать от владельцев, пользователей земельных участков в пограничной зоне выделения мест для передвижения пограничных нарядов, оборудования и содержания в надлежащем состоянии проходов через ограждения, переходов через другие препятствия. Однако в Земельном и Гражданском кодексах данное право подпадает под понятие земельный сервитут. Поэтому порядок реализации данной нормы должен опираться на положения гражданского и земельного законодательства. В соответствии со ст. 23 Земельного кодекса РФ в данном случае возможно установление публичного сервитута. Он устанавливается законом или иным нормативным правовым актом Российской Федерации, нормативным правовым актом субъекта Российской Федерации, нормативным правовым актом органа местного самоуправления в случаях, если это необходимо для обеспечения интересов государства, без изъятия земельных участков. В случаях если установление публичного сервитута приводит к существенным затруднениям в использовании земельного участка, его собственник вправе требовать от органа государственной власти или органа местного самоуправления, установивших публичный сервитут, соразмерную плату (в нашем случае — от Пограничной службы РФ). Важно отметить, что в пределах пограничной зоны должны быть установлены предупреждающие знаки. Их установка осуществляется на основании решений органов исполнительной власти субъектов РФ по представлениям старших должностных лиц органов и войск Федеральной пограничной службы на территориях субъектов РФ. Часто между линией Государственной границы и линией инженерных заграждений (сооружений) могут находиться земли различных собственников. Поэтому руководители предприятий, учреждений, организаций, независимо от форм собственности и подчиненности, обязаны заблаговременно ставить в известность подразделения региональных управлений ФПС России о времени, месте и характере сельскохозяйственных и иных работ на данной территории и обеспечивать соблюдение работающими гражданами пограничного режима. Завершая рассмотрение данной проблемы, подведем итог сказанному: 1. Сложившиеся в настоящее время земельно — правовые отношения требуют дальнейшего развития с учетом нужд Пограничной службы РФ. Важную роль в развитии и совершенствовании правовой базы, регулирующей земельные отношения с участием Пограничной службы, должна сыграть сама Пограничная служба Российской Федерации. 2. Необходимо четко разграничить и закрепить в нормативных правовых актах (как федерального уровня, так и в ведомственных) базовые понятия: «пограничная зона», «пограничная полоса», «приграничная территория» и «приграничный регион». 3. Вопросы порядка получения, использования и охраны земель, нормы предоставления земель должны быть отражены в специальном постановлении Правительства РФ. Вместе с тем в Уставе Пограничных войск РФ (например, в разделе «Тыловое обеспечение»), в зависимости от применения конкретных средств охраны Государственной границы, размеры данных земельных участков должны конкретизироваться. Особую актуальность вопрос предоставления земель приобретает в связи с введением и развитием множества форм собственности на землю (прежде всего — частной собственности).
