(Чамаров В. Б.) («Административное право и процесс», 2013, N 2)
О ПОВЫШЕНИИ ЭФФЕКТИВНОСТИ ПОГРАНИЧНОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ
В. Б. ЧАМАРОВ
Чамаров Вячеслав Борисович, начальник Пограничного научно-исследовательского центра ФСБ России, кандидат юридических наук.
В статье анализируются отдельные правовые вопросы совершенствования нормативно-правового и методического обеспечения пограничной деятельности как составной части административно-правового регулирования сферы пограничной безопасности России. В интересах совершенствования пограничной деятельности органов федеральной службы безопасности вносятся и обосновываются предложения о введении механизма апробации ряда принципиально важных правовых актов, особенно принимаемых впервые либо содержащих значительное количество новелл.
On improvement of efficiency of boundary activities V. B. Chamarov
The article analyses the certain legal issues of improvement of normative-law and methods ensuring of boundary activities as an element of administrative-law regulation of the sphere of boundary security of Russia. In the interest of improvement of boundary activities of the agencies of the Federal Security Service the author introduces and substantiates proposals with regard to introduction of the mechanism of approbation of a number of principally important legal acts, in particular the ones adopted for the first time or containing a material number of novellas.
В современных условиях одним из важных направлений повышения эффективности пограничной деятельности является совершенствование ее нормативно-правового и методического обеспечения. Изменения, происходящие в социально-экономической сфере страны, новые международно-правовые реалии, связанные прежде всего с началом функционирования Таможенного союза и Единого экономического пространства, в значительной степени изменили, усложнили и сделали более динамичными процессы в пограничной сфере. Не вызывает сомнений утверждение, что осуществление пограничной деятельности (т. е. обеспечение надежной защиты и охраны государственной границы, морского пограничного пространства, экономических и иных законных интересов России в пограничной сфере) невозможно без эффективной нормативно-правовой и методической базы. При этом необходимо учитывать, что нормативно-правовое и методическое обеспечение тесно связаны между собой и находятся в ряду основных функций любого федерального органа исполнительной власти и каждого из его структурных подразделений по направлениям их деятельности. Методическое обеспечение по своей сути является одним из способов толкования норм, причем именно толкования аутентического <1>. ——————————— <1> См.: Смирнов А. В., Манукян А. Г. Толкование норм права: Учеб.-практ. пособие. М.: Проспект, 2008.
За последние годы законодательство о пограничной деятельности существенно обновилось. Вступили в силу правовые акты, направленные на совершенствование государственного контроля в пунктах пропуска через государственную границу, в сфере охраны водных биоресурсов, а также регулирования правоотношений по защите государственной границы, выявлению, предупреждению и пресечению правонарушений в пограничной сфере. Активная правотворческая деятельность позволила расширить рамки регулирования общественных отношений в пограничной сфере, отразить в правовых актах новые направления развития страны, создать благоприятные условия для эффективной деятельности всех органов государственной власти, осуществляющих полномочия в сфере пограничной деятельности, а также ликвидировать пробелы в действующем законодательстве, очистить его от устаревших норм и предписаний. Несмотря на существующие проблемные вопросы, состояние федерального законодательства, ведомственной правовой базы и методического обеспечения в целом обеспечивает реализацию задач пограничной деятельности. Однако темпы развития государства требуют принятия мер по дальнейшему совершенствованию правовой базы, которая позволит обеспечить защиту жизненно важных интересов личности, общества, государства в пограничном пространстве Российской Федерации и придать государственной границе облик, соответствующий велениям времени. Уровень социально-экономического развития отдельных приграничных регионов, угрозы безопасности России, а также существующий международный опыт диктуют необходимость создания новых, более эффективных моделей пограничной деятельности, таких, как институт «пограничных участковых», «пограничных егерей». Это, в свою очередь, потребует более глубокого изучения происходящих на приграничной территории процессов, проведения экспериментов и как следствие — разработки соответствующих нормативных правовых актов. Необходимо также отметить, что отдельные правовые проблемы в пограничной деятельности зачастую затрагивают интересы значительного круга лиц и вызывают большой общественный резонанс. К примеру, решение вопроса о возможности выезда из России несовершеннолетних детей при несогласии одного из родителей. При этом необходимо помнить, что подготавливаемые изменения в нормативно-правовую базу должны, с одной стороны, снимать излишние административные барьеры, а с другой — обеспечить безопасность России в пограничной сфере. Значительный темп подготовки и принятия принципиально новых правовых актов таит в себе ряд опасностей правового свойства, обусловленных в первую очередь затруднениями с прогнозированием последствий принятия правового акта, анализом «совместимости» его отдельных положений с защищаемыми интересами в соответствующей сфере правового регулирования. В этой связи представляется уместным обсуждение вопроса о введении механизма апробации ряда принципиально важных правовых актов, особенно принимаемых впервые либо содержащих значительное количество новелл. В этом отношении возможно принятие решений об апробировании того или иного правового акта, например: — на ограниченном пространстве (территории не всех, а только ряда субъектов Российской Федерации, муниципальных образований, прилежащих к государственной границе либо соответствующей акватории); — только по отдельным направлениям того или иного вида деятельности. Такой подход позволит опытным путем выявить пороки соответствующего правового акта и избежать в этой связи значительных негативных правовых последствий, потенциально грозящих перерасти в правовые угрозы пограничной безопасности страны. Принятие данного предложения способно обеспечить надлежащее взаимодействие научного, методического и нормативного обеспечения, значительно повысив при этом качество и степень правовой проработанности издаваемых правовых актов. Безусловно, ни одна сколько-нибудь значимая проблема при обеспечении надежной защиты и охраны государственной границы, морского пограничного пространства, экономических и иных законных интересов России в пограничной сфере не имеет серьезных шансов на успешное разрешение без адекватного методического обеспечения. Не вызывает сомнений и то, что методические материалы <2> должны разрабатываться в следующих случаях: ——————————— <2> В настоящей статье под методическими материалами понимаются методические, учебные и иные непериодические издания, содержащие систематизированную информацию о порядке подготовки и осуществления сотрудниками пограничных органов конкретных направлений (видов, мероприятий, действий) пограничной деятельности, а также обучения или самостоятельного изучения учебной дисциплины, тематику и методику различных практических форм закрепления знаний.
— в процессе подготовки нормативных правовых актов, когда выяснилось, что их отдельные положения требуют конкретизации, дополнительного подробного разъяснения и уточнения (при этом указанные положения нормативно урегулировать не представляется возможным); — по результатам практического применения нормативных правовых актов, когда установлено, что они не в полной мере охватывают область регулируемой деятельности; — при отсутствии единого подхода к правовому регулированию сложных (неоднозначных, новых и т. п.) аспектов пограничной деятельности и целесообразности апробации и научной проработки подготовленных документов до издания соответствующих правовых актов; — при отсутствии учебной литературы для проведения учебных занятий по изучению новых направлений (видов), форм, способов и средств пограничной деятельности и в других случаях. Методические материалы не должны дублировать нормативные правовые акты. При необходимости для полноты изложения вопроса в методических материалах могут воспроизводиться отдельные положения нормативных правовых актов, которые должны иметь ссылки на эти акты и на официальный источник их опубликования. Необходимо отметить, что работа по методическому обеспечению должна быть тесно взаимоувязана с работой по нормативно-правовому обеспечению и находиться в неразрывном единстве. В первую очередь необходимо взаимоувязать перечни нормативных правовых актов и перечни методических материалов. Суть этой взаимоувязки состоит в следующем. При составлении перечня нормативных правовых актов и методических материалов: 1) детализируются задачи (функции) соответствующих субъектов; 2) под каждую из задач (функций) представляется перечень нормативных правовых актов, регламентирующих ее выполнение, а также анализируются полнота, содержание, возможность и качество исполнения этих актов в рамках выбранной задачи (функции); 3) по результатам анализа возможности качественного решения выбранной задачи (функции) на основе имеющихся в наличии нормативных правовых актов определяется потребность в ее разъяснении путем подготовки методических материалов. Нормативные правовые акты и методические материалы при этом распределяются по трем категориям: 1) имеющиеся и актуальные по содержанию; 2) имеющиеся в настоящее время, но нуждающиеся в корректировке (переработке); 3) новые, которые необходимо разработать. Все три указанные группы в своей совокупности составляют перечень требуемых нормативных правовых актов и методических материалов, а вторая и третья — необходимых для разработки (переработки). Нормативно-правовое и методическое обеспечение пограничной деятельности играет все более важную роль в повышении эффективности этой деятельности. Обозначенные в настоящей статье взаимосвязи между задачами (функциями) пограничных органов, правовыми актами и методическими материалами необходимо однозначно определять, отслеживать и реализовывать на практике.
