(Левитан О. И.) («Конституционное и муниципальное право», 2010, N 9)
АКТУАЛЬНЫЕ ПРОБЛЕМЫ УЧАСТИЯ МЕСТНОГО НАСЕЛЕНИЯ В ОБЕСПЕЧЕНИИ ПОГРАНИЧНОЙ БЕЗОПАСНОСТИ И ВОЗМОЖНЫЕ ПУТИ ИХ РЕШЕНИЯ <*>
О. И. ЛЕВИТАН
——————————— <*> Levitan O. I. Topical problems of participation of local population in securing frontier security and possible ways of solution thereof.
Левитан О. И., заместитель начальника кафедры государственно-правовых дисциплин Калининградского пограничного института ФСБ России.
В статье рассматриваются проблемы участия местного населения в обеспечении пограничной безопасности и обосновываются предложения по совершенствованию правового механизма взаимодействия пограничных органов с органами местного самоуправления с целью более эффективного привлечения местного населения к обеспечению системы пограничной безопасности.
Ключевые слова: государственная граница, система пограничной безопасности, пограничные органы, органы местного самоуправления.
The article considers the problems of participation of local population in securing frontier security and substantiates the proposals related improvement of legal mechanism of interaction of frontier agencies with the agencies of local self-government for the purpose of more efficient attraction of local population to securing the system of frontier security.
Key words: state boundary, system of frontier security, frontier agencies, agencies of local self-government.
Современный этап обеспечения пограничной безопасности Российской Федерации характеризуется следующими условиями: во-первых, созданием и совершенствованием нормативно-правовой базы, определяющей полномочия и регламентирующей деятельность государства, общества, человека и гражданина в пограничном пространстве страны, а также устанавливающей их ответственность за нанесение ущерба ее национальным интересам; во-вторых, приоритетной разработкой и реализацией государственных целевых комплексных программ, укрепляющих пограничную безопасность страны; в-третьих, прогнозированием развития обстановки, выработкой и реализацией мер по оптимизации механизма координации деятельности и взаимодействия государственных органов и органов местного самоуправления в пограничном пространстве страны, активизацией работы по вовлечению местного населения в эту деятельность <1>. ——————————— <1> См.: Теоретико-методологические проблемы становления пограничного права Российской Федерации: Монография / Под общ. ред. В. И. Земцова. М.: Академия ФПС России, 2003.
В связи с этим особый интерес на современном этапе представляет исследование и обоснование предложений по совершенствованию правового механизма взаимодействия пограничных органов с органами местного самоуправления с целью более эффективного привлечения местного населения к обеспечению системы пограничной безопасности. Директор Федеральной службы безопасности Российской Федерации при постановке задач по совершенствованию деятельности пограничных органов отметил, что серьезной задачей является вовлечение населения приграничных районов в деятельность по защите интересов государства в пограничной сфере <2>. ——————————— <2> Патрушев Н. П. Москва. 1 декабря 2004 г. ИНТЕРФАКС (дата обращения 17.07.2010). URL: www. fsb. ru.
Участие населения в защите Государственной границы Российской Федерации (далее — Государственная граница) не может быть стихийным процессом. Оно является результатом повседневной работы пограничных органов и органов местного самоуправления по привлечению жителей приграничных населенных пунктов к защите Государственной границы. Результаты исследований свидетельствуют, что взаимодействие пограничных органов с органами местного самоуправления реализуется в следующих формах: участие органов местного самоуправления в осуществлении контроля за соблюдением правил режима Государственной границы, пограничного режима и режима в пунктах пропуска через Государственную границу; участие совместно с пограничными органами в консультативных советах, сборах, консультациях, совещаниях по вопросам совершенствования системы защиты Государственной границы; в выделении органами местного самоуправления необходимой земли для нужд защиты Государственной границы; информирование об обстановке в регионе, стране, на сопредельной стороне за границей; привлечении населения, проживающего на приграничной территории, к защите Государственной границы; регламентирование деятельности местных жителей по обеспечению пограничной безопасности; осуществление материально-технической помощи пограничным органам. Кроме того, осуществляются иные меры различного характера, которые напрямую или косвенно содействуют пограничным органам в защите Государственной границы <3>. Перечисленные формы взаимодействия осуществляются на основании: планов взаимодействия пограничных органов с органами местного самоуправления в сфере пограничной безопасности; постановлений органов исполнительной власти; решений межведомственных комиссий и др. ——————————— <3> См., например: Моисеев Д. В. Правовые основы взаимодействия Пограничной службы Российской Федерации с органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления: Дис. … канд. юрид. наук. М., 2003.
Однако предпринятый нами анализ особенностей взаимодействия пограничных органов с органами местного самоуправления в приграничных муниципальных образованиях Калининградской и Псковской областей показал, что план взаимодействия пограничных органов с органами местного самоуправления в сфере пограничной безопасности существует лишь в 35,2% муниципальных образований, решение межведомственной комиссии — в 21,7%, постановление органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации — в 26,1%. Данные результаты свидетельствуют, во-первых, о несовершенной правовой основе и отсутствии достаточного правового механизма осуществления взаимодействия пограничных органов с органами местного самоуправления в приграничных муниципальных образованиях; во-вторых, о формализме и недостаточной компетентности представителей пограничных органов и органов местного самоуправления; в-третьих, об отсутствии необходимого материального и морального стимулирования помощи местного населения в защите Государственной границы. Следует также обратить внимание на то, что большинство муниципальных служащих невысоко оценивает готовность населения участвовать как в принятии решений по управлению муниципальным образованием, так и в оказании помощи пограничным органам. Большинство опрошенных нами граждан (51,4%) негативно оценивают деятельность органов местного самоуправления по решению вопросов охраны Государственной границы, а 22,4% не знакомы вообще с такой деятельностью. Таким образом, проблема взаимодействия (взаимоотношения) населения и органов местного самоуправления выглядит двояко: население воспринимает себя отторгнутым от местных структур, а органы местного самоуправления испытывают трудности как в диалоге с населением, так и в выяснении его точных потребностей, что в конечном счете ведет к отсутствию влияния населения на эффективность и качество работы муниципалитета. Для более тесного контакта с населением в 20,1% муниципальных образований введены должностные лица местного самоуправления по пограничным вопросам, которые координируют вопросы взаимодействия пограничных органов и органов местного самоуправления, проводят организационную работу в муниципальном образовании, направленную на оказание помощи пограничным органам в защите Государственной границы. Практика защиты Государственной границы пограничными органами выработала разнообразные организационные формы привлечения местного населения к защите Государственной границы. Граждане участвуют на добровольных началах в защите Государственной границы в пределах приграничной территории в следующих формах: а) сотрудничество с пограничными органами на гласной основе (в составе общественных объединений, добровольных народных дружин, в качестве внештатных сотрудников пограничных органов и в иных формах); б) негласное сотрудничество с оперативными подразделениями пограничных органов. Население приграничной территории в составе общественных объединений, ДНД осуществляют следующие действия: контролируют выполнение правил пограничного режима в пограничной зоне путем проверки документов у лиц, прибывающих в пограничную зону, определенные направления, рубежи, подступы к населенным пунктам и другим местам, где могут появиться или укрываться нарушители Государственной границы или разыскиваемые лица; ведут предупредительно-профилактическую и разъяснительную работу с местным населением по вопросам соблюдения установленных правил режима Государственной границы и пограничного режима, а также мер, принимаемых пограничными органами по укреплению правопорядка на Государственной границе; докладывают в ближайшее подразделение пограничных органов о появлении вблизи Государственной границы неизвестных и подозрительных лиц; участвуют в охране Государственной границы в составе нарядов, высылаемых от ДНД, или совместно с пограничными органами. Полученные нами в ходе исследования данные говорят о том, что добровольные народные дружины (далее — ДНД) созданы в 75,5% приграничных муниципальных образований Калининградской и Псковской областей. На сегодняшний день на участке ответственности ПУ ФСБ России по Псковской области создано 52 ДНД по охране Государственной границы общей численностью 601 человек и 5 районных штабов по руководству ДНД. В 2008 г. при непосредственном участии членов ДНД и в ходе реализации поступившей от них информации было задержано 8 нарушителей Государственной границы и 92 нарушителя пограничного режима. Анализ деятельности добровольных помощников показал, что в 11% случаев с их помощью были задержаны нарушители режима Государственной границы, пограничного режима и режима в пунктах пропуска через Государственную границу, в 23,3% случаев с их помощью было предотвращено нарушение режима Государственной границы, пограничного режима и режима в пунктах пропуска через Государственную границу. Также добровольные помощники в 32% случаях осуществляют разъяснительную работу с гражданами. Однако в 15,8% случаев в соответствии с результатами исследования добровольные помощники пограничным органам помощь не оказывают вообще. Следует также обратить внимание и на то, что местное население по различным мотивам не желает оказывать помощь пограничникам в области информирования последних о появлении в пограничной зоне неизвестных и подозрительных лиц, не активно вступают в ДНД, формально участвуют в защите Государственной границы в пределах приграничной территории в составе общественных объединений. Существует проблема сочетания взаимных интересов пограничных органов, органов местного самоуправления и населения муниципального образования. Несмотря на многообразие форм взаимодействия, следует отметить, что большинство из них не закреплены в действующем законодательстве Российской Федерации, а следовательно, их применение на конкретном участке Государственной границы зависит от личностных качеств представителей пограничных органов и органов местного самоуправления, а точнее — от того, смогут ли представители обозначенных органов найти компромисс, пойти на уступки друг другу и принять решения, устраивающие каждую из сторон. Если взять во внимание возрастающую роль органов местного самоуправления на приграничных территориях, то улучшение качества взаимодействия с пограничными органами путем увеличения полномочий органов местного самоуправления в вопросах защиты Государственной границы благоприятно влияло бы на обеспечение пограничной безопасности.
