(Гунич С. В.) («Конституционное и муниципальное право», 2013, N 6)
КОНСТИТУЦИОННО-ПРАВОВЫЕ АСПЕКТЫ ОПРЕДЕЛЕНИЯ СИЛ ОБЕСПЕЧЕНИЯ НАЦИОНАЛЬНОЙ БЕЗОПАСНОСТИ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ <*>
С. В. ГУНИЧ
——————————— <*> Gunich S. V. Constitutional-law aspects of determination of forces of ensuring national security of the Russian Federation.
Гунич Сергей Владимирович, старший преподаватель кафедры государственно-правовых дисциплин Дальневосточного юридического института МВД России.
В статье рассмотрены конституционно-правовые аспекты регламентации структурных элементов системы безопасности России. На основе анализа норм права выявлено несоответствие определяемого круга субъектов обеспечения национальной безопасности смыслу и целям Стратегии национальной безопасности. Автором обосновывается необходимость приведения законодательства и иных нормативных правовых актов, регламентирующих состав, формы и методы деятельности сил обеспечения национальной безопасности, в соответствие требованиям Конституции Российской Федерации, а также их внутренней согласованности.
Ключевые слова: национальная безопасность; силы обеспечения национальной безопасности; государственная безопасность; безопасность личности; безопасность общества.
The constitutional legal aspects of structural elements of the safety system in Russia are analyzed in the article. The rules of law analysis revealed the discrepancy between the defined subjects of national security support and the Strategy of national security sense and purpose. The author justifies the necessity of bringing legislation and other normative legal acts regulating the structure, forms and methods of the force of national security support into accord with Constitution of the Russian Federation and its internal coordination.
Key words: national security; force of national security support; state security; personal security; social security.
Национальная безопасность является настолько широкой и значительной по охвату сфер общественной жизни категорией, что ее обеспечению и защите служат практически все функции Российского государства. Отдельными учеными даже высказываются точки зрения о необходимости включения в Конституцию РФ специальной главы, определяющей место национальной безопасности в системе конституционного строя и методы ее обеспечения <1>. ——————————— <1> См., например: Мамонов В. В. Понятие и место национальной безопасности в системе конституционного строя России // Журнал российского права. 2003. N 6. С. 18 — 21.
В научной литературе не утихает дискуссия о допустимости в условиях национально-территориального способа образования Российской Федерации понимания безопасности как национальной. Тем не менее характер и уровень угроз, разрабатываемых в теории национальной безопасности, позволяют говорить о нации как о совокупности всех граждан, народов (этносов), других этнических и территориальных общностей, населяющих Российское государство <2>. Таким образом, термин «нация» следует рассматривать либо как общность народонаселения целого государства, либо как само государство, выступающее в качестве совокупности одного этноса. Однако здесь не следует уходить в крайность другого рода и проводить тождество между национальной безопасностью и государственной безопасностью. Такое толкование будет неверным, поскольку национальная безопасность подразумевает триединую составляющую, каждый компонент которой одинаково значим — безопасность личности, безопасность общества и безопасность государства <3>. ——————————— <2> Подробнее см.: Конституция Российской Федерации: Науч.-практ. коммент. / Под ред. Б. Н. Топорнина. М., 1997. С. 89. <3> Общая теория национальной безопасности: Учеб. / Под общ. ред. А. А. Прохожева. Изд. 2-е. М.: Изд-во РАГС, 2005. С. 17.
Таким образом, под национальной безопасностью следует понимать состояние защищенности трех названных субъектов от внутренних и внешних угроз, которое позволяет обеспечить конституционные права, свободы, достойные качество и уровень жизни граждан, суверенитет, территориальную целостность и устойчивое развитие Российской Федерации, оборону и безопасность страны. Следует отметить, что данное определение имеет и нормативно-правовое закрепление в Стратегии национальной безопасности Российской Федерации до 2020 года <4>, представляющей собой официально признанную систему стратегических приоритетов, целей и мер в области внутренней и внешней политики, определяющих состояние национальной безопасности и уровень устойчивого развития государства на долгосрочную перспективу. ——————————— <4> Указ Президента РФ от 12 мая 2009 г. N 537 «О Стратегии национальной безопасности Российской Федерации до 2020 года» // СЗ РФ. 2009. N 20. Ст. 2444.
Из сказанного можно заключить, что национальная безопасность неразрывно связана с деятельностью государства. Только оно может, опираясь на свой аппарат, властные органы, деятельность которых поставлена в жесткие рамки и подкрепляется соответствующими правовыми актами, обеспечить достижение отмеченной цели, создать благоприятные условия для жизни и деятельности трех выделенных субъектов. Никакие другие социальные институты не смогут полноценно выполнить этой задачи. Следовательно, система обеспечения национальной безопасности должна включать в себя предусматриваемые государством силы и средства ее обеспечения, содержание которых и раскрывается в уже отмеченной Стратегии. Однако хотелось бы подвергнуть критическому анализу перечень сил, приводимых в данном программном документе, которые могут привлекаться к выполнению задач по формированию и поддержанию внутренних и внешних условий, благоприятных для реализации стратегических национальных приоритетов. Следует согласиться с Ю. А. Крохиной, которая отмечает, что в отечественном законодательстве и научной литературе пока не выработан единый понятийный аппарат в сфере обеспечения безопасности Российской Федерации. Это обстоятельство нередко приводит к неоднозначному пониманию содержания различных дефиниций в теории и создает проблемы в правоприменительной практике <5>. Так, определяя силы обеспечения национальной безопасности, Стратегия национальной безопасности выделяет следующий круг привлекаемых к ее обеспечению субъектов. ——————————— <5> Крохина Ю. А. Контроль реализации Стратегии национальной безопасности Российской Федерации до 2020 года // Законодательство. 2012. N 3. С. 18.
Во-первых, это Вооруженные Силы Российской Федерации, другие войска, воинские формирования и органы, в которых федеральным законодательством предусмотрена военная и (или) правоохранительная служба. Очевидно, что для определения конкретного перечня данных субъектов и характера выполняемых ими задач в сфере обеспечения национальной безопасности необходимо обратиться к анализу федерального законодательства. Применительно к военной службе основополагающим нормативным правовым актом, регламентирующим порядок ее прохождения, является Федеральный закон от 28 марта 1998 г. N 53-ФЗ «О воинской обязанности и военной службе» <6>. Из его положений вытекает, что военная служба осуществляется в целях реализации гражданами Российской Федерации конституционного долга и обязанности по защите Отечества. В другом нормативном правовом акте при определении понятия «военная служба» законодатель также исходит из понимания того, что это вид профессиональной служебной деятельности в рамках осуществления функции по обеспечению обороны и безопасности государства <7>. Тем самым можно заключить, что данный круг сил выполняет функцию обеспечения безопасности лишь одного субъекта в сфере национальной безопасности — государства. ——————————— <6> СЗ РФ. 1998. N 13. Ст. 1475. <7> Статья 6 Федерального закона от 27 мая 2003 г. N 58-ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации» // СЗ РФ. 2003. N 22. Ст. 2063.
Круг же органов, в которых законодательством предусмотрена правоохранительная служба, определить вообще невозможно, поскольку до сих пор еще не принят самостоятельный федеральный закон, обсуждение которого ведется с 2004 г., хотя из анализа понятия «правоохранительная служба», раскрываемого Федеральным законом от 27 мая 2003 г. N 58-ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации», вытекает, что именно данная система органов призвана обеспечивать безопасность и осуществлять защиту личности и общества, их прав и свобод. Во-вторых, в качестве сил обеспечения национальной безопасности Президент РФ в своем указе выделяет федеральные органы государственной власти. Здесь представляется странным наличие оговорки, согласно которой в качестве данных органов рассматриваются лишь те из них, которые принимают участие в обеспечении национальной безопасности только государства. В очередной раз становится очевидным склонение вектора данного вида деятельности в сторону государственной безопасности. Более того, исходя из буквальной формулировки данного круга обязанных субъектов, конкретный состав его участников также остается за гранью понимания. Ведь прямая обязанность по охране суверенитета Российской Федерации, ее независимости и государственной целостности закрепляется Конституцией РФ лишь за Президентом России. Если же исходить из понимания данного круга субъектов в том же объеме, в котором его определяет Федеральный закон от 28 декабря 2010 г. N 390-ФЗ «О безопасности» <8>, становится непонятным наличие данного ограничительного критерия. Также здесь наблюдается и прямое противоречие высшему по юридической силе правовому акту, поскольку указанным Федеральным законом определяются полномочия и функции в области безопасности не только федеральных органов государственной власти, но и органов государственной власти субъектов Российской Федерации, а также органов местного самоуправления. ——————————— <8> СЗ РФ. 2011. N 1. Ст. 2.
Однако и этот законодательный акт не отличается уровнем нормативно-правовой согласованности. Так, согласно Конституции РФ, человек, его права и свободы являются высшей ценностью, а их признание, соблюдение и защита являются прямой и первоочередной конституционно-правовой обязанностью государства. Тем не менее при определении предмета правового регулирования Федеральный закон «О безопасности» на первое место ставит безопасность государства, затем общественную безопасность и даже экологическую безопасность, а лишь потом безопасность личности. Исходя из сказанного, можно сделать ряд выводов. Прежде всего, несмотря на нормативное закрепление сравнительно нового для российской юридической науки термина «национальная безопасность», механизм ее обеспечения направлен на создание и поддержание состояния защищенности лишь одной ее составляющей — государства. Как видно из проведенного анализа, именно обязанность обеспечения его суверенитета, территориальной целостности, устойчивого развития и обороны приоритетно возлагается на силы обеспечения национальной безопасности. Все это позволяет говорить не о национальной безопасности в подлинном ее смысле, а лишь о безопасности государства, что, по всей видимости, пока еще в большей степени присуще российскому менталитету, сформированному в советский период развития нашей государственности. Также следует отметить значительно зауженный круг субъектов, рассматриваемых в качестве сил обеспечения национальной безопасности. Так, в данный круг не включаются, например, органы внутренних дел, предназначение которых усматривается законодателем в защите жизни, здоровья, прав и свобод личности, охране общественного порядка, обеспечении общественной безопасности <9>. Тем не менее в федеральном законодательстве нет указания на то, что в данных органах предусмотрена правоохранительная служба, а значит, следуя буквальному смыслу Стратегии национальной безопасности, они не могут быть включены в расчет сил обеспечения национальной безопасности. Как было рассмотрено выше, из данного круга исключается масса иных органов, не относящихся к федеральным органам государственной власти, а из последних исключаются те, которые не принимают участия в обеспечении национальной безопасности государства в силу прямого указания на то в законодательстве Российской Федерации. А ведь их правозащитный потенциал в отношении личности, общества, да и самого государства представляется весьма значительным. ——————————— <9> Федеральный закон от 7 февр. 2011 г. N 3-ФЗ «О полиции» // СЗ РФ. 2011. N 7. Ст. 900.
Из указанного перечня исключается даже Совет Безопасности Российской Федерации, поскольку, согласно Конституции РФ, данный конституционный совещательный орган не входит в число органов государственной власти России. Тем не менее законодатель возлагает на него полномочия по подготовке решений Президента РФ по вопросам, связанным с защитой конституционного строя, суверенитета, независимости и территориальной целостности России, по вопросам международного сотрудничества в области обеспечения безопасности. К сожалению, и в деятельности данного, специально создаваемого, органа обязанность обеспечения состояния защищенности личности и общества не находит законодательного закрепления. Необходимо указать и на существующее в настоящее время недостаточное формальное закрепление и рассогласованность системы нормативно-правового регулирования в сфере обеспечения национальной безопасности. Здесь в первую очередь очевидной представляется необходимость принятия Федерального закона «О правоохранительной службе», который на законодательной основе позволит требовать от правоохранительных органов участия в обеспечении национальной безопасности присущими им средствами и методами. Существующие же акты должны быть приведены в единую осмысленную систему во главе с Конституцией Российской Федерации, нормы которой провозглашают человека, его права и свободы высшей ценностью, а обязанность по их защите вменяют всему государству в лице его аппарата, а не только федеральным органам государственной власти. Представляется целесообразным законодательно расширить возможности участия институтов гражданского общества в рассматриваемой сфере деятельности, их взаимодействия с силами обеспечения национальной безопасности. Нормы действующего законодательства, закрепляя данное взаимодействие в качестве базового принципа обеспечения безопасности, тем не менее не устанавливают форм и методов такого участия. Правовой статус общественных формирований применительно к сфере национальной безопасности вообще не определен, и практический механизм их участия, а также участия граждан в реализации рассматриваемого направления государственной политики также отсутствует. Таким образом, комплексно-правовое совершенствование системы обеспечения национальной безопасности будет способствовать более конструктивной реализации национальных интересов и стратегических национальных приоритетов Российской Федерации. Практическое воплощение предлагаемых мер обеспечит не только достижение целей Стратегии национальной безопасности, но и развитие конституционно-правового механизма государственной защиты прав и свобод человека и гражданина в рамках приоритетной обязанности государства.
