(Кардашова И. Б.) («Российский следователь», 2006, N 1)
ОБЕСПЕЧЕНИЕ НАЦИОНАЛЬНОЙ БЕЗОПАСНОСТИ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ: СУЩНОСТЬ, ЗАДАЧИ
И. Б. КАРДАШОВА
Кардашова И. Б., докторант ВНИИ МВД России, кандидат юридических наук, доцент.
Проблема исследования обеспечения национальной безопасности заключается в многогранности ее сущности и в недостаточном изучении. Практика обеспечения национальной безопасности нуждается в разработанной теории независимо от вида национальной безопасности. Хотя некоторые авторы полагают, что проблема состоит в том, что реально обеспечиваемая безопасность представляет собой некоторый компромисс, принимаемый субъектом обеспечения безопасности, между «приемлемым ущербом» и «приемлемыми затратами на предотвращение ущерба» <*>. ——————————— <*> Выборнов С. В., Иванов А. Ю., Коршиков С. Е. Исследования по безопасности / Под ред. С. П. Никанорова. М.: Концепт, 1998. С. 86 — 88.
Отметим, что существуют две парадигмы в обеспечении безопасности: «защищенности» — «я нахожусь в безопасности потому, что своевременно обнаруживаю и предотвращаю опасности»; «самоутверждения» — «я нахожусь в безопасности не потому, что не существует угроз, а потому, что я силен настолько, что они не представляют для меня опасности» <*>. Обеспечение национальной безопасности России — это целенаправленная деятельность, государственных и негосударственных (общественных) институтов, граждан по выявлению и предупреждению угроз безопасности личности, общества и государства, а также защите национальных интересов Российской Федерации. Деятельность руководства страны по определению целей и постановке задач защиты национальных интересов государства, определению форм и методов достижения целей и решения задач отражается в политике обеспечения национальной безопасности. ——————————— <*> Рыбалкин Н. Н. Основная теория безопасности. М., 1999. С. 89 — 93.
Проблемы обеспечения национальной безопасности, представленные в отечественной литературе, заключаются в следующем: во-первых, смешивается обеспечение безопасности как социальной функции и как орудия политики, что снижает эффективность и того, и другого <*>; во-вторых, борются две противоположные точки зрения в области обеспечения национальной безопасности. Первая точка зрения стремится рассматривать конкретно возникающие вопросы, не относя их вообще к сфере обеспечения национальной безопасности. Однако прав был М. Тейлор, который считал, что «хотя большинство из нас в силу привычки склонно рассматривать национальную безопасность в основном как защиту национальных ценностей от военных угроз… нельзя продолжать придерживаться столь узколобого подхода… слишком много гражданских угроз — рост народонаселения, инфляция, спад, нехватка ресурсов…» <**>. Вторая точка зрения, наоборот, неограниченно расширяет сферу национальной безопасности путем выделения многочисленных «направлений» безопасности, которые стирают границу между государственным управлением и обеспечением национальной безопасности. «Прежняя, четкая разделяющая линия между внешней и внутренней политикой стирается, заставляя правительства решать на международной арене вопросы, которые прежде решались строго внутри страны» <***>. Это может привести к тому, что понятие национальной безопасности охватит все области деятельности личности, общества и государства, и возникнет трудность в формировании механизма функционирования системы обеспечения безопасности. ——————————— <*> Выборнов С. В., Иванов А. Ю., Коршиков С. Е. Исследования по безопасности / Под ред. С. П. Никанорова. М.: Концепт, 1998. С. 257 — 267. <**> Orbis. Winter, 1975. No. 4. P. 1011. <***> Tuchman J. Redefining Security // Foreing Affairs, Spring. 1989. P. 162.
Тем не менее возможно использовать понятие социального механизма формирования и реализации государственного управления как «совокупности и логической взаимосвязи социальных элементов, процессов и закономерностей, посредством которых субъект государственного управления «схватывает» потребности, интересы и цели общества, закрепляет их в своих управленческих воздействиях и действиях и практически проводит их в жизнь, опираясь на государственную власть» <*>. В контексте нашего исследования обеспечение национальной безопасности можем представить как социальный механизм формирования и реализации государственного управления в сфере безопасности через единую цепь взаимосвязанных и последовательно детерминированных общественных явлений: «потребности — интересы — цели — решения — действия — результаты». Результаты представляют собой некоторый возврат по принципу обратной связи к потребностям, т. е. их удовлетворение. ——————————— <*> Атаманчук Г. В. Теория государственного управления. Курс лекций. Изд. 2-е, дополн. М.: Омега-Л, 2004. С. 125.
Разумеется, рассмотрение обеспечения национальной безопасности должно основываться не на одном подходе, т. к. ни один подход к анализу, совершенствованию и проектированию такой сложной системы, как система обеспечения национальной безопасности, не способен решить все проблемы. Поэтому необходимо комплексное применение всех подходов, о многообразии которых можно судить при рассмотрении, например, видов и масштабов угроз или методов обеспечения безопасности. Важнейшей частью методологического подхода к системе обеспечения национальной безопасности России являются методологические аспекты организации ее функционирования. К основным методологическим аспектам следует отнести прежде всего определение оптимальной структуры и анализ функционирования ее составляющих, влияющих на организацию деятельности всей системы целом. Определить же оптимальную структуру системы национальной безопасности можно, только исходя из понятия национальной безопасности и положений теории национальной безопасности. Определенный подход к пониманию структуры обеспечения безопасности представил американский ученый Уолтс <*>, в соответствии с взглядами которого структуры определяются: во-первых, принципом, на котором основана система; во-вторых, спецификацией функций дифференцированных единиц; в-третьих, распределением возможностей между единицами системы. В самодостаточной системе единицы системы нацелены на выживание, и это определяет их поведение. Таким образом, система побуждает стремиться к безопасности, а увеличивающаяся мощь может лишь служить этой цели. М. А. Лесков предлагает рассматривать процесс обеспечения безопасности как явление, тождественное гомеостазису систем, т. е. как тип динамического равновесия, характерный для сложных самоорганизующихся систем и состоящий в поддержании важных для сохранения системы параметров в допустимых пределах <**>. ——————————— <*> Haftendorn H. The security puzzle: Theory-building and discipline-building in international security // Intern. studies quart. Beverly Hills, 1991. Vo. 35. N 1. P. 11. <**> Лесков М. А. Гомеостатические процессы и теория безопасности // Безопасность. 1994. N 4. С. 66.
При обеспечении национальной безопасности необходимо решить две основные проблемы: первая — создавать ли специальную систему для решения проблем национальной безопасности или можно ограничиться отдельными государственными органами и организациями, которые на законодательном уровне обязаны обеспечивать национальную безопасность; вторая — как управлять системой обеспечения национальной безопасности. Для решения первой проблемы необходимо использовать положения общей теории систем, которая выделяет признаки любой системы как «некоторого единства определенных элементов» по сравнению с простой их совокупностью. Поскольку структура системы зависит от особенностей функционирования ее составных частей, то методологические аспекты функционирования этих компонентов системы являются неотъемлемой частью методологии национальной безопасности. В данном случае применяется закон эмерджентности, который означает, что целое несводимо к его частям, не может быть описано в терминах частей и его состояние не определяется состоянием каждой отдельной части, а состояние отдельной части может не определяться непосредственным состоянием целого. Кроме закона эмерджентности можно использовать законы теории управления <*>: необходимого разнообразия управления, внешнего дополнения, обратной связи и антиэнтропийности. Закон необходимого разнообразия обосновывает необходимость многовариантного планирования и выработки оптимальных решений из множества возможных. Закон внешнего дополнения состоит в необходимости дополнения управляющих воздействий, полученных формальными методами, определенной совокупностью неформальных процедур, с целью корректировки управляющих воздействий. Закон обратной связи требует организации управления с использованием замкнутых контуров передачи информации в системе управления. Закон антиэнтропийности означает, что при организации управления необходимо предусматривать возможности воздействия на уменьшение неопределенности в знаниях о построении и поведении управляемой системы за счет повышения информационной осведомленности органа управления при принятии решения. ——————————— <*> См.: Мирошниченко В. М. Организация управления и обеспечение национальной безопасности Российской Федерации. М., 2002. С. 100 — 104.
Для решения второй проблемы необходимо использовать положения теории принятия решений, т. к. основной процедурой управления системой обеспечения национальной безопасности является принятие решения, некоторый формализованный или неформализованный выбор, позволяющий достичь фиксированной цели или продвинуться в ее направлении <*>. Теория принятия решений исследует: действующих лиц процесса (организации, граждан или физических лиц), их ценности и восприятие; ситуации; организационную систему (функции и отношения основных институтов, участвующих в принятии решений); процесс принятия решения; органы, принимающие решения. ——————————— <*> См., напр.: Уемов А. И. Системный подход и общая теория систем. М.: Мысль, 1978. С. 103 — 104; Губанов В. А. и др. Введение в системный анализ: Уч. пособие. Л., 1988. С. 6 и др.
Обеспечение национальной безопасности зависит от выработки и реализации управленческих решений государства, органов, организаций и средств обеспечения национальной безопасности. Под управленческим решением в контексте исследования понимается программа действий, выраженная в форме предписания, содержащая постановку целей, определяющая трудовые и материальные ресурсы, пути и средства достижения этих целей, а также формы организующей деятельности субъектов обеспечения безопасности в реализации решения. При обеспечении национальной безопасности можно использовать основные положения теории бюрократии М. Вебера (организации государственных органов) <*>, который использовал достижения промышленной революции в организации государственных органов, т. к. видел в бюрократии средство институциирования рациональности <**>. Система обеспечения национальной безопасности осуществляет противодействие опасностям и угрозам в различных сферах общественной жизни. Поэтому в соответствии с теорией организации: 1) государство воспринимает угрозу национальным интересам на основе анализа внешней и внутренней ситуации; 2) разрабатывается политика и программы, предназначенные для нейтрализации угроз; 3) формируются структуры для обеспечения национальной безопасности, взаимодействующие друг с другом; 4) структуры наделяются определенными правами, перед ними ставятся конкретные задачи, т. е. определяется их компетенция; 5) структурам выделяются силы и средства, необходимые для реализации поставленных задач, регулируется их функционирование, а также устанавливается над ними контроль. ——————————— <*> См.: Манилов В. Л. Угрозы национальной безопасности России // Военная мысль. 1996. N 1. <**> Veber M. The Theory of Economic Organization. trans A. M. Henderson and Talcott. Glencoe Jil. Free Press. P. 337.
Структуры, специально созданные государством для обеспечения национальной безопасности, в процессе своего функционирования приобретают значение факторов, воздействующих на безопасную жизнедеятельность системы «личность — общество — государство». Вся совокупность этих факторов в зависимости от направленности их деятельности, может быть условно разделена на две группы: факторы внутренней безопасности и факторы внешней безопасности. Интересующие нас факторы внутренней безопасности представляют собой приведенные в действие материальные и духовные возможности общества, оказывающие воздействие на предотвращение возникающих угроз и вероятных опасностей для безопасности государства и его граждан, обеспечение их законных прав и интересов <*>. Одним из факторов, оказывающим существенное влияние на обеспечение внутренней безопасности, является деятельность правоохранительных органов (в том числе МВД России) по предотвращению потенциальных и реальных угроз в пределах установленной компетенции. ——————————— <*> Барсегян С. Г. Внутренняя безопасность общества и правоохранительные органы: Монография. М.: Московский университет МВД России; Щит-М, 2003. С. 69.
Теория бюрократии предлагает характеристику сущности организации, под которой понимается точка зрения самой организации, выражаемой доминирующей в ней группой, на то, какими должны быть задачи и возможности организации <*>. ——————————— <*> Halperin М. Bureaucratic Politics and Foreigh Policy Washington. DC, 1974. P. 26 — 62.
Интересным, на наш взгляд, является подход к рассмотрению обеспечения национальной безопасности, предложенный группой ученых <*>. По их мнению, понятие «безопасность» — это название желаемого состояния, а «обеспечение безопасности» — название действия, приводящего к желаемому результату. Далее предлагается использовать термин «отношение безопасности», т. к. «отношение» предполагает стороны, их действия, условия и структуру. Такой подход позволяет определить сложную систему отношений между элементами этой системы (субъектами), являющуюся отношением безопасности. Тогда определение «отношения безопасности» выражается в виде простейшей схемы: C(c)—» (А(а) В(b)); ——————————— <*> Выборнов С. В., Иванов А. Ю., Коршиков С. Е. Исследования по безопасности / Под ред. С. П. Никанорова. М.: Концепт, 1998. С. 99 — 160.
— где субъект С — «угрожающий субъект», объект c — «угрожающий объект; — субъект В — «угрожаемый субъект», объект b — «угрожаемый объект»; — субъект А — «защищающий субъект», объект а — «защищающий объект». Иначе говоря, субъект «А» с помощью объекта «а» защищает объект «b», принадлежащий субъекту «В», от угрозы со стороны субъекта «С», использующего объект «с». При введенном определении термины «угроза», «ущерб», «защита» приобретают следующие значения: «угроза» — «С, с»; «ущерб» — «В, в»; «защита» — «А, а». При этом под безопасностью субъекта «В» подразумеваются два состояния отношения безопасности, в которое он входит: 1) нет угрозы («естественная безопасность»): нет ни угрожающего субъекта, ни угрожающего объекта, нет угрожающего объекта, есть только угрожающий субъект («бессильный» враг); 2) есть угроза, но есть и защита («искусственная безопасность»). Подобный системный подход можно рассматривать, не забывая, что обеспечение национальной безопасности по своей природе является сложной и глубоко субъективной социальной проблемой, характеризующей состояние общества, в котором обеспечивается эта безопасность. Как известно, цель представляет собой идеальный образ (логическую модель) желаемого состояния субъекта, сформулированный на основе познания и учета объективных закономерностей и организационных форм, потребностей и интересов <*>. «Цель — предмет стремления, то, что надо желательно осуществить» <**>. Выдвижение целей является трудным интеллектуальным процессом, в котором основным системообразующим моментом является выделение так называемого древа целей в соответствии с их иерархией. Центральными, определяющими («стволом древа» целей) являются стратегические цели, связанные с качеством общества, его сохранением или преобразованием. Стратегической целью обеспечения национальной безопасности Российской Федерации является создание и поддержание необходимого уровня защищенности жизненно важных интересов личности, общества и государства для создания им благоприятных условий развития. Следует заметить, что в настоящее время рассматривается вопрос о разработке новой редакции Концепции национальной безопасности, которую предлагается назвать «Стратегия национальной безопасности РФ». В этом документе будут отражены стратегические цели обеспечения национальной безопасности Российской Федерации. Стратегические цели развертываются в оперативные, фиксирующие крупные блоки по достижению первых, а оперативные — в тактические, определяющие каждодневные и конкретные действия по достижению первых и вторых целей. Конкретизированные тактические и оперативные цели принято также называть задачами обеспечения национальной безопасности. ——————————— <*> Атаманчук Г. В. Теория государственного управления. Курс лекций. Изд. 2-е, дополн. М.: Омега-Л, 2004. С. 164 — 167. <**> Ожегов С. И. Словарь русского языка: 70000 слов / Под ред. Н. Ю. Шведовой. 22-е изд., стер. М.: Рус. яз., 1990. С. 870.
Интересен опыт мирового сообщества, в соответствии с которым существует пять фундаментальных задач любого государства: утверждение основ законности; поддержание сбалансированной политической обстановки, включая обеспечение макроэкономической стабильности; инвестиции в основу социального обеспечения и в инфраструктуру; поддержка незащищенных групп населения; защита окружающей среды <*>. При решении задач обеспечения национальной безопасности необходимо учитывать как мировой опыт, так и другие подходы. Следует также помнить, что: во-первых, задача — это сложный вопрос, проблема, которые требуют исследования и разрешения <**>; во-вторых, абсолютная безопасность в реальном мире не существует, поэтому принципиально недостижима; в-третьих, система обеспечения национальной безопасности должна стремиться не только сохранить себя в данном качестве, но и повысить уровень этого качества, эффективность своего взаимодействия с другими системами <***>; в-четвертых, существует возможность перерастания опасностей в угрозы (особенно связанные с сепаратизмом, терроризмом, организованной преступностью и коррупцией). Поэтому следует правильно определять пределы безопасности, устанавливать соответствующие приоритеты, действуя по принципу необходимой и разумной достаточности при формировании действующих структур, выделяемых на них сил и средств. ——————————— <*> Отчет о мировом развитии 1997. Государство в меняющемся мире. М.: Прайм ТАСС, 1997. С. 4. <**> Ожегов С. И. Словарь русского языка: 70000 слов / Под ред. Н. Ю. Шведовой. 22-е изд., стер. М.: Рус. яз., 1990. С. 206. <***> Зеленков М. Ю. Правовые основы общей теории безопасности Российского государства в ХХI веке. Юрид. инст. МИИТ, 2002. С. 61 — 62.
Фундаментальное значение для теории и практики обеспечения национальной безопасности имеет системный подход к ее обеспечению. Многообразие объектов безопасности и задач по обеспечению защиты их интересов требует, с одной стороны, дифференциации систем безопасности, максимального учета специфики объектов и применяемых средств; с другой стороны, интеграции всех видов обеспечения безопасности, концентрации сил и средств для решения масштабных задач. Причем при определении сил и средств обеспечения национальной безопасности следует учитывать приоритет несиловых способов (экономических, политико-дипломатических, научно-технических, информационных и др.) по отношению к силовым воздействиям, применение которых возможно только в крайних случаях. Говоря о задачах обеспечения национальной безопасности, заметим, что существуют две концепции обеспечения безопасности: «натуралистическая» и «деятельностная». Первая концепция рассматривает источники опасности в виде опасных процессов, объективно присущих существующему миру и зарождающиеся в нем. «Деятельностная» концепция все негативные явления, угрожающие основным ценностям, представляет в системе жизни и деятельности человека, т. е. соотносит опасность с дефицитом собственных средств и методов работы <*>. Представляется, что основные задачи обеспечения национальной безопасности следует рассматривать с позиций «деятельностной» концепции. Учитывая, что любую деятельность можно представить либо как познавательную, направленную на получение знаний об окружающем мире, либо как преобразовательную, направленную на изменение окружающего мира, обеспечение национальной безопасности можно отнести к преобразовательной деятельности по своевременному обнаружению и устранению опасностей и угроз национальной безопасности. Познавательный процесс заключается в наиболее полном изучении реально существующей угрозы и прогнозировании ее развития. Следовательно, основными задачами обеспечения национальной безопасности являются: 1) выявление опасностей и угроз национальной безопасности; 2) противодействие угрозам национальной безопасности. ——————————— <*> Рац М. В., Слепцов Б. Г., Копылов Г. Г. Концепция обеспечения безопасности. М., 1995; Авдеев Ю. И., Аленкин С. В., Алешин В. В. и др. Правовая основа обеспечения национальной безопасности Российской Федерации: Монография / Под ред. А. В. Опалева. М.: ЮНИТИ-ДАНА, 2004.
Процесс выявления угроз и опасностей должен осуществляться на основе научного и практического познания. Научное познание заключается в изучении сущности основных объектов безопасности, механизма формирования и реализации угроз национальной безопасности. Практическое познание состоит в получении и анализе первичной информации для разработки вариантов процесса формирования и реализации угрозы. Процесс противодействия угрозе можно представить в виде последовательности управленческих стадий: оценка сложившейся обстановки; установление источника и способа реализации угрозы; разработка вариантов противодействия угрозе; выбор оптимального варианта (принятие решения) по противодействию угрозе; подбор и расстановка сил и средств обеспечения безопасности для реализации решения; проведение конкретных действий, направленных на реализацию принятого решения; контроль в процессе реализации решения и коррегирование. В Концепции национальной безопасности представлены основные задачи обеспечения национальной безопасности: своевременное прогнозирование и выявление внешних и внутренних угроз национальной безопасности Российской Федерации; реализация оперативных и долгосрочных мер по предупреждению и нейтрализации внутренних и внешних угроз; обеспечение суверенитета и территориальной целостности РФ, безопасности ее пограничного пространства; подъем экономики страны, проведение независимого и социально ориентированного экономического курса; преодоление научно-технической и технологической зависимости Российской Федерации от внешних источников; обеспечение на территории России личной безопасности человека и гражданина, его конституционных прав и свобод; совершенствование системы государственной власти РФ, федеративных отношений, местного самоуправления и законодательства РФ, формирование гармоничных межнациональных отношений, укрепление правопорядка и сохранение социально-политической стабильности общества; обеспечение неукоснительного соблюдения законодательства РФ всеми гражданами, должностными лицами, государственными органами, политическими партиями, общественными и религиозными организациями; обеспечение равноправного и взаимовыгодного сотрудничества России прежде всего с ведущими государствами мира; подъем и поддержание на достаточно высоком уровне военного потенциала государства; укрепление режима нераспространения оружия массового уничтожения и средств его доставки; принятие эффективных мер по выявлению, предупреждению и пресечению разведывательной и подрывной деятельности иностранных государств, направленной против Российской Федерации; коренное улучшение экологической ситуации в стране <*>. На наш взгляд, перечисленные законодателем задачи не имеют четкой и логичной классификации, т. к. происходит смешение общих и частных задач, что создает определенные методологические трудности. ——————————— <*> Концепция национальной безопасности РФ. Разд. 4.
В связи с тем что особое значение имеет «консолидация усилий, направленных на борьбу с преступностью и коррупцией», т. к. «Россия крайне заинтересована в искоренении экономической и социально-политической основы этих общественно опасных явлений, выработке комплексной системы мер для эффективной защиты личности, общества и государства от преступных посягательств» <*>, определены задачи в области борьбы с преступностью. К ним относятся: выявление, устранение и предупреждение причин и условий, порождающих преступность; усиление роли государства как гаранта безопасности личности и общества, создание необходимой для этого правовой базы и механизма ее применения; укрепление системы правоохранительных органов, прежде всего структур, противодействующих организованной преступности и терроризму, создание условий для их эффективной деятельности; привлечение государственных органов в пределах их компетенции к деятельности по предупреждению противоправных деяний; расширение взаимовыгодного международного сотрудничества в правоохранительной сфере, в первую очередь с государствами — участниками СНГ. Основываясь на международных соглашениях, необходимо эффективно сотрудничать с иностранными государствами, их правоохранительными органами и специальными службами, а также международными организациями, в задачу которых входит борьба с терроризмом. Необходимо также шире использовать международный опыт борьбы с этим явлением, создать скоординированный механизм противодействия международному терроризму, надежно перекрыть все возможные каналы незаконного оборота оружия и взрывчатых веществ внутри страны, а также их поступления из-за рубежа. Решения и меры, принимаемые органами государственной власти в области борьбы с преступностью, должны быть открытыми, конкретными и понятными каждому гражданину, носить упреждающий характер, обеспечивать равенство всех перед законом и неотвратимость ответственности, опираться на поддержку общества. ——————————— <*> Концепция национальной безопасности РФ. Разд. 4.
МВД Российской Федерации участвует в обеспечении национальной безопасности как «федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере внутренних дел, в том числе в сфере миграции» <*>. Основными задачами МВД России являются: разработка общей стратегии государственной политики в установленной сфере деятельности; совершенствование нормативно-правового регулирования; обеспечение защиты прав и свобод человека и гражданина; организация предупреждения, выявления, пресечения, раскрытия и расследования преступлений, а также предупреждения и пресечения административных правонарушений; обеспечение охраны общественного порядка; обеспечение безопасности дорожного движения; организация и осуществление государственного контроля над оборотом оружия; организация в соответствии российским законодательством охраны имущества и организаций; управление органами внутренних дел и внутренними войсками МВД России, организация их деятельности. ——————————— <*> Указ Президента РФ от 19 июля 2004 г. N 927 «Положение о Министерстве внутренних дел Российской Федерации».
