(Кардашова И. Б.) («Административное право и процесс», 2008, N 2)
ОБ ОБЩЕСТВЕННОЙ БЕЗОПАСНОСТИ
И. Б. КАРДАШОВА
Кардашова И. Б., ведущий научный сотрудник ВНИИ МВД России, доцент, доктор юридических наук.
В 1990-х гг. концепцию общественной безопасности разрабатывали европейские ученые, ставшие свидетелями стремительного разрушения национальной и культурной идентичности своих стран, главным образом под воздействием феномена иммиграции. По их мнению, в отличие от национальной безопасности, основанной на политическом контроле ситуации, общественная безопасность означает «способность общества сохранять свою сущность неизменной в условиях постоянно изменяющихся окружающих условий и фактических или возможных угроз». То есть речь идет о сохранении — при обеспечении необходимых условий для развития — традиционных структур языка, культуры, общественного устройства, религии и национальной идентичности <1>. ——————————— <1> Осипов Г. В., Кузнецов В. Н. Социология и государственность (достижения, проблемы, решения). М.: Вече, 2005. С. 187 — 189.
Как известно, в 90-х годах учеными ВНИИ МВД России проводилась разработка проекта Доктрины общественной безопасности РФ, в которой общественная безопасность определялась как состояние защищенности жизненно важных интересов личности, общества, государства от общественно опасных деяний, стихийных бедствий, катастроф и иных чрезвычайных ситуаций. Сегодня в условиях прохождения активного процесса формирования современного подхода к обеспечению национальной безопасности России мы снова возвращаемся к этому вопросу. Основными ключевыми моментами, на которые следует обратить внимание, являются следующие. 1. Прежде всего, отсутствие единого подхода к основному понятийному аппарату в области национальной безопасности, а именно слабая проработка в российском законодательстве категорий «национальная безопасность», «виды национальной безопасности» — «общественной безопасности», «государственной безопасности» и др. Закон РФ «О безопасности» от 5 марта 1992 г., представляющий не категорию «национальная безопасность», а «безопасность» как «состояние защищенности жизненно важных интересов личности, общества и государства от внешних и внутренних угроз», сегодня не решает в полном объеме всех поставленных задач. В Законе «О безопасности» перечисляются виды безопасности: государственная, экономическая, общественная, оборонная, информационная, экологическая и др., но не представляются их определения и строгое толкование принципов классификации. В частности, в ст. 13 Закона «О безопасности» о статусе Совета Безопасности Российской Федерации говорится, что этот конституционный орган «рассматривает… проблемы общественной безопасности». 2. В настоящее время отсутствует единое мнение о том, является ли общественная безопасность видом национальной безопасности. Одни авторы отмечают, что неотъемлемой частью национальной безопасности является общественная безопасность, которую «призваны обеспечивать органы государства (прежде всего милиция, внутренние войска, службы ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций), а также органы местного самоуправления, общественные организации и движения» <2>. Другие авторы не включают понятие «общественная безопасность» в систему национальной безопасности, но обращают внимание на важность проблемы безопасности общества <3>. ——————————— <2> Возженников А. В. Национальная безопасность: теория, политика, стратегия. М., 2000. С. 69 — 70 и др. <3> См., напр.: Степашин С. В. Безопасность человека и общества (Политико-правовые вопросы): Монография. СПб., 1994.
На наш взгляд, национальная безопасность является общим родовым понятием, объединяющим в себе совокупность видов национальной безопасности, не зависящих от отраслевых признаков. То есть общественная безопасность является видом национальной безопасности. 3. Категория «общественная безопасность» неоднократно упоминается в российском законодательстве. Анализ действующего законодательства выявил более 2500 вхождений в него понятия «общественная безопасность» без ее определения: в нескольких десятках международных правовых актов; сотнях федеральных законов; сотнях нормативных актов субъектов Российской Федерации, местных органов власти и ведомственных правовых актов. Так, в п. «б» ч. 1 ст. 72 Конституции РФ говорится, что вопросы обеспечения общественной безопасности определяются как находящиеся в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов. Уголовное законодательство понятие «общественная безопасность» использует в качестве родового объекта преступлений, предусмотренных разделом IX УК РФ «Преступления против общественной безопасности и общественного порядка». Административное законодательство устанавливает в главе 20 КоАП РФ административную ответственность за совершение правонарушений, посягающих на общественный порядок и общественную безопасность и т. д. В ст. 9 Закона РФ от 18 апреля 1991 г. N 1026-1 «О милиции» и Указе Президента РФ от 12 февраля 1993 г. N 209 «О милиции общественной безопасности (местной милиции) в Российской Федерации» среди основных задач милиции определено обеспечение общественной безопасности. Определение общественной безопасности было найдено лишь в Приказе МВД РФ от 15 марта 2002 г. N 240 «Концепция развития службы общественной безопасности МВД РФ» — «состояние защищенности жизненно важных интересов личности, общества и государства от общественно опасных деяний и негативного воздействия чрезвычайных обстоятельств, вызванных криминогенной ситуацией в Российской Федерации, а также чрезвычайных ситуаций, вызванных стихийными бедствиями, катастрофами, авариями, пожарами, эпидемиями и иными чрезвычайными событиями». 4. В юридической литературе существуют различные определения общественной безопасности. Это приводит, в частности, «к ненужному совмещению, а точнее, параллелизму функций российских силовых структур в сфере борьбы с преступностью» <4>. ——————————— <4> См., напр.: Калачев Б. Ф., Кобец П. Н. Проблемы борьбы с преступностью в системе обеспечения внутренней безопасности Российской Федерации. М.: ВНИИ МВД России, 2006. С. 33.
В Юридическом энциклопедическом словаре говорится, что «общественная безопасность (в праве) — система общественных отношений и юридических норм, регулирующих эти отношения в целях обеспечения общественного спокойствия, неприкосновенности жизни и здоровья населения, нормального труда и отдыха граждан, нормальной деятельности государственных и общественных организаций, учреждений и предприятий» <5>. ——————————— <5> Юридический энциклопедический словарь / Гл. ред. А. Я. Сухарев. М., 1984. С. 204.
Проведенное исследование позволило выявить два основных подхода к определению общественной безопасности. Первый подход основан на широком понимании общественной безопасности и характеризует ее, как правило, нормальным режимом функционирования общественной жизни. Так, А. А. Кармолицкий представляет общественную безопасность как «систему отношений, которые складываются в процессе предупреждения и устранения угрозы жизни, здоровья граждан и их имущества» <6>; А. А. Николаев — как «состояние, при котором сохраняются общественное спокойствие, неприкосновенность личности, целостность собственности, т. е. нормально функционируют все общественные институты» <7>; П. Г. Городецкий — как «установленный законом режим общественной жизни, обеспечивающий нормальное функционирование государственных и муниципальных органов, организаций, независимо от форм собственности, формирования гражданского общества, отдельных граждан и их объединений». ——————————— <6> Алехин А. П., Кармолицкий А. А., Козлов Ю. М. Административное право РФ. М., 1996. С. 559. <7> Комментарий в КоАП / Под общ. ред. А. А. Николаева. Т. 1. М., 2003. С. 1023.
При таком подходе существует опасность трактовки общественной безопасности слишком широко, поскольку термин «общественный» охватывает своим содержанием всю совокупность социальных явлений. С точки зрения этимологии такое понимание верно, но при этом происходит отождествление общественной безопасности с национальной безопасностью, т. е. смешивается видовое и родовое значение. Поэтому учеными предлагается ограничить содержание общественной безопасности лишь сферой защищенности от преступных посягательств на права граждан и их объединений, а также от угроз техногенного и природного характера. Второй подход основан на узком понимании системы общественных отношений, связанных с источниками повышенной опасности. Этот подход имеет место, как правило, в административно-правовой литературе <8>, где к сфере общественной безопасности относят те общественные отношения, которые связаны с проявлением негативных свойств источников повышенной опасности при неправильном пользовании ими. Так, Л. Л. Попов трактует общественную безопасность как «систему общественных отношений, складывающихся в соответствии с правовыми, техническими, строительными и другими нормами при использовании объектов и предметов, представляющих повышенную опасность для людей и общества в целом, или при наступлении особых условий в связи со стихийными бедствиями либо по другим чрезвычайным обстоятельствам социального или техногенного характера» <9>. Г. А. Туманов и В. И. Фризко определяют общественную безопасность «совокупностью опосредованных источниками повышенной опасности отношений, регулируемых юридическими, и техническими, и организационными нормами с целью предотвращения и устранения угрозы жизни и здоровью людей, материальным ценностям и окружающей среде» <10>. ——————————— <8> См., напр.: Административная деятельность органов внутренних дел: Учебник. М., 1996. С. 32. <9> Административное право: Учебник / Под общ. ред. Ю. М. Козлова, Л. Л. Попова. М., 2001. С. 689. <10> Туманов Г. А., Фризко В. И. Общественная безопасность и ее обеспечение в экстремальных условиях // Советское государство и право. 1989. N 8. С. 21.
Некоторые авторы под общественной безопасностью понимают «систему отношений, связанных с предотвращением или ликвидацией тяжких последствий в отношении жизни и здоровья человека, вызываемых как опасными для окружающих деятельностью или поведением людей, так и действием стихийных сил природы или эпидемиями» <11>; «систему связей и отношений, складывающихся при соблюдении технико-юридических норм, направленных на предотвращение и устранение опасных ситуаций и угрозы жизни и здоровью людей, а также имуществу от действия стихийных сил природы или деятельности, представляющей повышенную опасность для окружающих» <12>. ——————————— <11> Здир Я. А. По поводу прочитанного // Советское государство и право. 1967. N 2. С. 137. <12> Безденежных В. М., Емелин А. С., Кардашова И. Б., Кудин В. А., Попов В. И., Постольник В. А., Черепанов Е. А. Учебное пособие. Общая часть. М., 2004. 384 с.
При этом ученые дифференцируют источники повышенной опасности на определенные категории: 1) машины, механизмы, приборы, технологические процессы, энергетические и иные установки, другие технические средства, создаваемые людьми для удовлетворения своих материальных и духовных потребностей; 2) стихийные силы природы — пожары, землетрясения, ураганы и иные явления, возникающие независимо от воли и сознания людей; 3) вещества и предметы, подпадающие под так называемую разрешительную систему, — оружие, боеприпасы, ядовитые, взрывчатые и радиоактивные вещества; 4) действия и бездействие физических лиц, которые создают реальную угрозу жизни и здоровью людей, материальным и духовным ценностям, например применение оружия и эксплуатация неисправных транспортных средств <13>. В ст. 1079 ГК РФ имеется характеристика деятельности юридических лиц и граждан, связанной с повышенной опасностью для окружающих: «Использование транспортных средств, механизмов, электрической энергии высокого напряжения, атомной энергии, взрывчатых веществ, сильнодействующих ядов и т. п.; осуществление строительной и иной, связанной с ней деятельности и др.». ——————————— <13> Туманов Г. А., Фризко В. И. Указ. соч. С. 21.
Однако такое определение сферы общественной безопасности необоснованно сужает ее. Нельзя все общественные отношения, складывающиеся в сфере безопасности, сводить к тем, которые возникают в связи с обеспечением безопасности при стихийных бедствиях, эпидемиях и эпизоотиях, а также в связи с пользованием предметами и материалами, являющимися источниками повышенной опасности. Сфера общественной безопасности обладает более широким кругом общественных отношений, поскольку зависит от многих социальных факторов, в частности от состояния правопорядка, благоустройства населенных мест, оборудования объектов, предназначенных для массового посещения людьми (стадионов, зданий и других сооружений) и т. п. Например, в Приказе МВД РФ N 240 2002 г. говорится, что наряду с криминализацией важных сфер жизнедеятельности отмечается возрастание таких угроз общественной безопасности, как недостаточная эффективность деятельности правоохранительных органов в силу их разобщенности, нерешенности проблем правового, материально-технического, финансового, кадрового и социального обеспечения; снижение уровня доверия населения к государственным и муниципальным органам, разрушение привычных для Российской Федерации стереотипов поведения, норм морали и нравственности, возросшее безразличие общества к антиобщественным явлениям, прогрессирующий износ средств производства, технологического оборудования, транспортных средств, снижение уровня контроля за состоянием систем безопасности. 5. В большинстве определений общественной безопасности используется норма Закона «О безопасности» — «состояние защищенности жизненно важных интересов личности, общества и государства от внешних и внутренних угроз». Например, Б. Ф. Калачев, П. Н. Кобец понимают общественную безопасность как «отсутствие недопустимого риска, связанного с возможностью нанесения ущерба жизненно важным интересам личности, общества и государства от опасных деяний и негативного воздействия чрезвычайных ситуаций, вызванных социальными конфликтами, неконтролируемой миграцией, стихийными бедствиями, катастрофами, авариями, пожарами, эпидемиями и иными особыми обстоятельствами» <14>. А. М. Воронов предлагает рассматривать общественную безопасность в общеюридическом смысле как «правовое состояние защищенности личности и общества от факторов, создающих потенциальную и реальную опасность жизненно важным интересам личности, общества и государства, выраженных, в частности, в общественно опасных действиях (бездействии) и охраняемых системой норм административного, информационного, уголовного, экологического и др. отраслей права»; в управленческом, административно-правовом и информационно-правовом смыслах как «состояние защищенности нормами административного и информационного права определенной совокупности общественных отношений, складывающихся в области жизнедеятельности личности и общества, безопасного функционирования государственных органов, общественных организаций (объединений) и граждан, реализации их прав, свобод и законных интересов» <15> и т. д. ——————————— <14> Калачев Б. Ф., Кобец П. Н. Указ. соч. С. 37 — 52. <15> Воронов А. М. Общественная безопасность: административные и информационно-правовые проблемы обеспечения и организации управления. М., 2004. С. 35.
На наш взгляд, применение нормы Закона «О безопасности» при определении общественной безопасности вполне логично. Кстати, и в Федеральном законе от 9 февраля 2007 г. «О транспортной безопасности» транспортная безопасность представлена как «состояние защищенности объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств от актов незаконного вмешательства» <16>. Однако следует отметить, что понятия «защита», «защищенность» представляют безопасность в статике, а не в динамике, т. е. ограничивают ее в развитии, принижают ее свойство предупреждать опасности и угрозы. Безопасность следует рассматривать в тесной связи со всеми сторонами жизни общества, коренной задачей которого является его развитие <17>. ——————————— <16> СЗ РФ. 2007. N 7. Ст. 837. <17> См.: Философский энциклопедический словарь. М., 1983. С. 516.
Недопустимо также характеризовать общественную безопасность как стабильность. Стабильность и общественная безопасность являются условиями развития государства, т. к. обеспечение стабильной внешней и внутренней среды для государства неотделимо от уровня обеспечения общественной безопасности. Вместе с тем государство может ощущать себя в безопасности и в период нестабильности или активных перемен. Общественную безопасность следует рассматривать как ее системное свойство, позволяющее развиваться и процветать в условиях опасностей и угроз. В заключение хотелось бы еще раз обозначить основные предложения: — во-первых, целесообразно разработать новый Федеральный закон «О национальной безопасности Российской Федерации» как «систему всеобуча безопасности в России» <18>. Национальную безопасность рассматривать как состояние устойчивого развития личности, общества и государства, гарантированной реализации и защиты национальных интересов Российской Федерации <19>; ——————————— <18> Шершнев Л. И. Указ. соч. С. 37. <19> См. подр.: Кардашова И. Б. МВД России в системе обеспечения национальной безопасности Российской Федерации. Дис. … д. ю.н. М., 2007.
— во-вторых, четко определить в этом Законе виды национальной безопасности, в том числе общественную безопасность; — в-третьих, разработать пакет нормативных правовых актов (в виде концепций, доктрин) по каждому виду национальной безопасности.
