Теоретические и практические проблемы реализации административно-правовых средств предупреждения и пресечения коррупции в системе государственной службы в органах внутренних дел (милиции) Российской Федерации

(Куракин А. В.) («Право и политика», 2007, N 12)

ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ И ПРАКТИЧЕСКИЕ ПРОБЛЕМЫ РЕАЛИЗАЦИИ АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВЫХ СРЕДСТВ ПРЕДУПРЕЖДЕНИЯ И ПРЕСЕЧЕНИЯ КОРРУПЦИИ В СИСТЕМЕ ГОСУДАРСТВЕННОЙ СЛУЖБЫ В ОРГАНАХ ВНУТРЕННИХ ДЕЛ (МИЛИЦИИ) РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ <1>

А. В. КУРАКИН

——————————— <1> Статья выполнена при информационной поддержке компании «КонсультантПлюс».

Куракин Алексей Валентинович — кандидат юридических наук, доцент Московского университета МВД России.

Коррупция в системе государственной службы, осуществляемой в органах внутренних дел, представляет собой повышенную общественную опасность. Данное обстоятельство связано с тем, что органы внутренних дел (милиция) являются полифункциональным правоохранительным органом, такого разнообразия задач и функций больше нет ни у одного из правоохранительных органов <2>. ——————————— <2> См.: Братко А. Г. Правоохранительная система (вопросы теории). М., 1991. С. 92.

Как следует из анализа законодательства, борьба с преступностью и коррупцией в системе государственной службы Российской Федерации является приоритетным направлением деятельности органов внутренних дел (милиции). В Декларации «О полиции», принятой Парламентской ассамблеей Совета Европы (Страсбург, 8 мая 1978 г.) <3>, говорится о том, что полиция является государственной службой, созданной в соответствии с законом, в обязанности которой входит поддержание и охрана правопорядка. Сотрудники полиции должны пользоваться тем же статусом, что и работники государственной гражданской службы. ——————————— <3> См.: Сборник документов Совета Европы в области защиты прав человека и борьбы с преступностью / Сост. Т. И. Москалькова и др. М., 1998. С. 77.

В этой связи исследование административно-правовых средств предупреждения и пресечения коррупции в системе государственной службы в органах внутренних дел представляется весьма необходимым. Органы внутренних дел (милиция) являются одним из основных субъектов борьбы с преступностью. От уровня законности, дисциплины и уровня коррупции в системе государственной службы, осуществляемой в органах внутренних дел, зависит обеспечение прав личности, а также экономических интересов субъектов предпринимательской деятельности. Как отмечается в Декларации «О полиции», полицейский должен действовать честно, беспристрастно и с чувством собственного достоинства. В частности, он должен воздерживаться от всех проявлений коррупции и решительно противодействовать им. Американские исследователи на многочисленных примерах показывают взаимосвязь государственной бюрократии и полиции с коррупцией. В преступном мире США в 80-х годах XX в. культивировалась такая поговорка: «Дешевле покупать полицию, чем бороться с ней» <4>. ——————————— <4> См.: Бельсон Я. М. Коррупция и злоупотребление властью в полицейских службах буржуазных государств // Правоведение. 1986. N 6. С. 40.

Проблеме борьбы с коррупцией в органах внутренних дел (милиции) в административно-правовой литературе уделяется явно недостаточное внимание. Пожалуй, можно назвать одно учебное пособие, А. Д. Сафронова, на тему «Организационно-правовые аспекты предупреждения коррупции среди сотрудников органов внутренних дел», в котором весьма обстоятельно исследована обозначенная проблематика. П. П. Сергун в своей монографии «Государственная служба в органах внутренних дел Российской Федерации: состояние и теория развития» (Саратов, 1998) также касается данной проблематики. Проблеме борьбы с коррупцией в органах милиции (полиции) посвящены лишь отдельные научные статьи (В. М. Николайчик, В. С. Христофоров, А. Н. Варыгин) <5>. ——————————— <5> См.: Николайчик В. М. Профилактика коррупции в полиции США // США и Канада: экономика, политика, культура. 1999. N 10. С. 93; Христофоров В. С. Меры обеспечения собственной безопасности в полицейских подразделениях США // Вестник МВД России. 2000. N 4-5. С. 165; Варыгин А. Н. Коррупция в органах внутренних дел // Коррупция и борьба с ней. М., 2000. С. 32; Шурыгин П. А., Московкин А. Е. Вопросы борьбы с коррупцией в органах внутренних дел // Вестник МВД России. 2005. N 4. С. 26; Овчинников Н. А. Концептуальные основы борьбы с организованной преступностью и коррупцией // Вестник МВД России. 2006. N 1. С. 59; Ляхов Н. А. Проблемы борьбы с коррупцией в системе правоохранительных органов // Материалы международной научно-практической конференции. М., 1997. С. 16; Куракин А. В. Предупреждение и пресечение коррупции в системе государственной службы в органах внутренних дел // Государственная служба в органах внутренних дел Российской Федерации. М., 2005. С. 192.

По мнению экспертов Фонда ИНДЕМ, недостаточная теоретическая разработанность данного вопроса отчасти приводит к такой ситуации, когда кампания по борьбе с коррупцией в органах милиции зачастую заканчивается арестом нескольких «оборотней в погонах». Предупреждение и пресечение коррупции в органах милиции превращается в «смелое разоблачение коррупции», и тем самым подкрепляется миф о «самоочищении» правоохранительных институтов <6>. ——————————— <6> См.: Антикоррупционная политика. М., 2004. С. 217.

Необходимо сказать, что коррупция в органах милиции (полиции) всегда вызывала обеспокоенность со стороны государства. Подтверждение этому мы можем найти, проанализировав целый ряд документов: Об учреждении полиции в городах (1733), Устав благочиния или полицейский (1782), Наказ чинам и служителям земской полиции (1832) и др. Кроме этих документов в отдельных регионах издавались местные акты, направленные на борьбу с коррупцией в органах полиции. Как отмечает А. Д. Сафронов, в 1866 г. был издан приказ обер-полицмейстера Санкт-Петербурга, в котором содержался доклад императору о необходимости и способах преобразования столичной полиции: «Чины полиции, получая скудное содержание, по необходимости существуют приношениями от частных лиц, известными под именем праздничных денег. При этом выражено мною, что такой порядок вознаграждения служащих роняет достоинство полиции в общественном мнении, стесняет ее чинов в преследовании нарушений закона, поставляя их в зависимости от частных лиц положение, словом, составляет неизбежную причину нравственного растления полиции и источник глубокого зла. Император, признав этот взгляд на праздные деньги вполне основательным, Высочайше соизволил на увеличение содержания чинов полиции в такой мере, что скромное безбедное существование по службе сделалось для них возможным и, по тому самому, безукоризненное исполнение долга, безусловно, обязательным. Таким образом, не одно вымогательство, но и принятие ими добровольных от частных лиц приношений становится уже в настоящее время преступлением и будет преследоваться со всею строгостью» <7>. ——————————— <7> См.: Лохвицкий А. Курс русского уголовного права. СПб., 1871. С. 424; Сафронов А. Д. Организационно-правовые аспекты предупреждения коррупции среди сотрудников органов внутренних дел. М., 1993. С. 23.

Букварь городового содержал инструкцию для сотрудников полиции, которая разъясняла положение о том, что «взявший взятку служащий всецело закабаливается во власть давшему ее, от последнего зависит донести об этом, и виновник будет исключен из службы. Прием угощений за услуги понижает достоинство чести, унижая служащего (1915)» <8>. ——————————— <8> См.: Из опыта работы русской полиции // Специальный выпуск ГИЦ МВД СССР. 1991. N 6. С. 8; Куракин А. В. Предупреждение и пресечение коррупции в органах внутренних дел Российской Федерации // Современное право. 2002. N 9. С. 2; Сафронов А. Д. Организационно-правовые аспекты предупреждения коррупции среди сотрудников органов внутренних дел. М., 1993. С. 18; Мулукаев Р. С., Малыгин А. Я., Епифанов А. Е. История отечественных органов внутренних дел. М., 2005. С. 23.

Как отмечает А. Д. Сафронов, Инструкция милиционеров Московской городской милиции (1917) содержала положение о том, что «милиционер должен быть для граждан примером трезвости, честности, правдивости, бескорыстия, храбрости и самоотвержения. Служебное положение милиционера не дает ему никаких преимуществ по сравнению с другими гражданами, как-то: получение продуктов вне очереди, бесплатное посещение зрелищ и т. п.» <9>. Эти и ряд других положений, закрепленных в вышеприведенных нормативных правовых актах, являются актуальными и в настоящее время, поскольку коррумпированность полиции — широко распространенное во всем мире явление <10>. ——————————— <9> См.: Из опыта работы милиции // Специальный выпуск ГИЦ МВД СССР. 1991. N 1. С. 5; Сафронов А. Д. Организационно-правовые аспекты предупреждения коррупции среди сотрудников органов внутренних дел. М., 1993. С. 23. <10> См.: Хромов И. Л. Коррупция — явление социальное // Правовое регулирование мер борьбы с коррупцией. М., 2002. С. 69.

Таким образом, можно отметить, что коррупция в органах внутренних дел (милиции) — одно из проявлений коррупции в обществе и в системе государственной службы Российской Федерации. Данное явление порождается различными социальными факторами и условиями, поэтому, чтобы сбить уровень коррупции, необходимо снизить факторы и условия, порождающие ее. Как показывает исследование, это долговременная задача, ее невозможно осуществить разом в рамках одной или нескольких кампаний. Одной из важнейших мер по решению проблемы коррупции является совершенствование системы контроля за деятельностью органов внутренних дел (милиции). В этом аспекте интересен опыт США. Американцы придают большое значение борьбе с коррупцией в органах полиции, они даже сформулировали определение коррупции в данной сфере: «Коррупция — это любой вид запрещенных отношений, в которые вступает полицейский чиновник, занимая официальное положение, получающий незаконное материальное вознаграждение или выгоды либо ждущий их получения» <11>. ——————————— <11> См.: Кернер Х. Ю. Криминология / Под ред. А. И. Долговой. М., 1998. С. 105.

Для предупреждения и пресечения коррупции в полиции США созданы такие формы контроля, которые позволили эффективно пресекать полицейскую коррупцию. Одновременно в 80-х годов XX в. были значительно увеличены должностные оклады сотрудников полиции, которые позволяют отнести их к так называемому среднему классу американского общества. Еще в 80-м году в США был подготовлен доклад для ООН, в котором был раздел «Преступления в полиции». В данном разделе отмечалось следующее: «Тогда, когда властью облечен человек, всегда появляется возможность злоупотребления ею. Если же лица, злоупотребляющие своей властью, составляют систему правоохранительных органов и если эти злоупотребления не искореняются, то возникают острые социальные проблемы. В таких условиях становится неизбежным, что бесправные жертвы полицейского произвола рассматривают его как санкционированное властью беззаконие. Вследствие чего общество оказывается перед лицом правонарушений и правонарушителей, находящихся вне досягаемости закона» <12>. ——————————— <12> См.: Police Crime in the United States. Wash., 1980. P. 5 — 6.

Необходимо напомнить, что 17 декабря 1979 г. Генеральная Ассамблея ООН утвердила документ под названием «Кодекс поведения должностных лиц по поддержанию правопорядка». В ст. 7 данного документа говорится о том, что «должностные лица по поддержанию правопорядка не совершают какие-либо акты коррупции. Они также всемерно препятствуют любым актам и борются с ними». Для борьбы с коррупцией в полиции США был сформирован специальный правовой режим, в частности введены дополнительные социальные льготы: медицинская страховка, бесплатное высшее образование, льготное кредитование, высокое пенсионное обеспечение и т. д. Это сделало службу в полиции крайне привлекательной и породило здоровую конкуренцию на этапе отбора кандидатов на службу. Одновременно были учреждены специальные отделы внутренних расследований, которые достаточно эффективно пресекают попытки злоупотребления служебным положением и выявляют факты полицейской коррупции <13>. ——————————— <13> См.: Шалягин Д. Д. Полицейская коррупция в США // Предупреждение коррупции в полиции (милиции). М., 2002. С. 61.

Следует сказать, что в нашей стране аналогичные подразделения в системе МВД России были созданы в 1995 г. Необходимо отметить, что службы собственной безопасности органов внутренних дел имеют определенную историю. Первые службы собственной безопасности были созданы в первой трети XX в. В 1917 г. создана финансовая и контрольно-ревизионная служба при НКВД РСФСР, в 1920 г. при Главном управлении милиции создана инспекция, которая собирала и обобщала статистические данные о преступлениях и личном составе милиции, проведении ревизий, контроле и организации деятельности милиции в регионах. 11 декабря 1922 г. Постановлением ЦК ВКП(б) было утверждено Положение «О чистке милиции»; Приказ ОГПУ от 28 февраля 1924 г. «О реформировании юридических отделов ОГПУ и утверждении при Коллегии должности особого уполномоченного» ввел должность особого уполномоченного. Приказом НКВД СССР от 10 января 1939 г. было утверждено Положение об аппарате особого уполномоченного при НКВД СССР, в обязанности которого были введены проверка жалоб, рапортов и расследование дел о правонарушениях сотрудников НКВД <14>. Впоследствии эти функции были переданы инспекциям по личному составу, которые непосредственно и единолично выполняли их вплоть до начала 90-х годов XX в. ——————————— <14> См.: Мулукаев Р. С., Малыгин А. Я., Епифанов А. Е. История отечественных органов внутренних дел. М., 2005. С. 23.

Анализ зарегистрированных коррупционных правонарушений, совершаемых сотрудниками органов внутренних дел нашей страны, свидетельствует о неблагоприятных тенденциях. Так, если количество сотрудников, привлеченных за преступления против личности и собственности, с 1989 по 1996 г. возросло вдвое, то число привлеченных за преступления против интересов государственной службы увеличилось в 8 раз, в том числе за взяточничество — в 6,5 раза. В течение ряда лет практически каждое третье преступление против интересов государственной службы, совершенное сотрудниками органов внутренних дел, связано со взяточничеством. Анализ статистических данных показывает, что в 1994 г. к ответственности за преступления против интересов государственной службы привлечены 1237 человек, в том числе за взяточничество — 389 человек, в 1995 г. — соответственно 1474 и 488 человек, в 1996 г. — 1619 и 437. За период с 1992 по 1996 г. количество сотрудников органов внутренних дел, привлеченных к ответственности за взяточничество, возросло практически во всех отраслевых службах. Общая динамика выглядит следующим образом: руководители органов внутренних дел — с четырех до восьми, сотрудники службы охраны общественного порядка — с 56 до 120, в том числе участковые уполномоченные милиции — с 13 до 49, сотрудники Государственной инспекции безопасности дорожного движения — с 53 до 86, в том числе сотрудники дорожно-патрульной службы — с 35 до 44, сотрудники уголовного розыска — с 19 до 29, подразделений по борьбе с экономическими преступлениями — с трех до 28, следствия — с 15 до 57 <15>. ——————————— <15> См.: Ларькин Ф. Г. Взяточничество среди сотрудников органов внутренних дел // Вестник МВД России. 1996. N 4. С. 34.

Анализ преступлений данного вида показывает, что они совершаются чаще всего на одних и тех же стадиях. Так, например, сотрудниками органов следствия и дознания взятки вымогаются за освобождение лиц, привлекаемых к уголовной ответственности, из-под стражи, изменение меры пресечения, прекращение расследования уголовных дел. Сотрудники дорожно-патрульной службы Госавтоинспекции нередко занимаются вымогательством взяток при регистрации и учете автотранспортных средств, выявлении водителей, нарушивших Правила дорожного движения, некоторые сотрудники дорожно-патрульной службы составляют протокол об административном правонарушении, только убедившись, что правонарушитель не предлагает им взятку <16>. ——————————— <16> См.: Ларькин Ф. Г. Указ. раб. С. 34 — 36; Куракин А. В., Арутюнов К. Г., Бережной В. В. Правовые основы борьбы с коррупцией в органах внутренних дел // Следователь. 2004. N 7. С. 59.

По данным МВД России, в 2002 г. за нарушения законности и преступления привлечено к ответственности почти 10 тыс. сотрудников, из них более 1700 чел. к уголовной ответственности за злоупотребление должностными полномочиями, должностной подлог и другие преступления, которые имеют коррупционную направленность. Только за получение взяток задержаны с поличным 300 милиционеров. Подразделения собственной безопасности МВД России нередко выявляют случаи круговой поруки, пособничества правонарушителям и попыток внедрения в органы внутренних дел представителей криминальных структур. В 2001 г. пресечено более 500 подобных попыток <17>. ——————————— <17> См.: Васильев В. А. Вступительное слово на Международном научно-практическом семинаре // Предупреждение коррупции в полиции (милиции). М., 2002. С. 5.

В 2005 г. общее количество правонарушений, совершенных сотрудниками органов внутренних дел, возросло по сравнению с 2004 г. на 46,8% и составило 44735. К уголовной и дисциплинарной ответственности привлечены 28592 сотрудника органов внутренних дел, осуждены 1733 сотрудника, из них 1306 сотрудников — за совершение должностных преступлений <18>. По данным пресс-службы ГУВД г. Москвы, в 2006 г. привлечены к дисциплинарной ответственности 2 тыс. руководителей, на уровне начальников территориальных органов внутренних дел сменилось 25% руководителей. ——————————— <18> См.: Баранов И. А. Состояние законности в органах внутренних дел и деятельность подразделений собственной безопасности // Вестник МВД России. 2006. N 3. С. 47.

Основная нагрузка по противодействию коррупции в органах внутренних дел в настоящее время возлагается на подразделение собственной безопасности МВД России. Департамент собственной безопасности является самостоятельным структурным подразделением центрального аппарата МВД России, в структуру подразделений собственной безопасности органов внутренних дел входят Главные управления собственной безопасности МВД России по федеральным округам, управления, отделы, отделения и группы собственной безопасности МВД, ГУВД, УВД субъектов Российской Федерации. Анализ практической деятельности по противодействию коррупции в системе МВД России показывает, что 60% преступлений коррупционной направленности выявляется самим Министерством, которое проводит жесткую политику в отношении выявления и пресечения коррупции в органах внутренних дел. Как отметил Е. Б. Соловьев, в МВД создана целостная система предупреждения, выявления и пресечения фактов коррупции и предательства интересов службы, функционирование которой осуществляется в тесном взаимодействии с органами прокуратуры и ФСБ. Ее основу составляют подразделения собственной безопасности, контрольно-ревизионная службы, оргинспекторские и кадровые подразделения <19>. ——————————— <19> См.: Соловьев Е. На страже законности и порядка // Информационный бюллетень: Президентский контроль. 2002. N 3. С. 30; Шурыгин П. А., Московкин А. Е. Участие подразделений собственной безопасности в совершенствовании кадрового обеспечения органов внутренних дел // Вестник МВД России. 2006. N 5. С. 56.

Директивными указаниями МВД РФ борьба с коррупцией отнесена к приоритетным направлениям деятельности Министерства, в связи с чем на базе Департамента по борьбе с организованной преступностью и терроризмом создана координационная группа по борьбе с коррупцией, аналогичные структуры созданы и в МВД, ГУВД, УВД субъектов Федерации. Данные организационные мероприятия дали неплохие результаты; так, в 2005 г. в ходе операции по декриминализации объектов топливно-энергетического комплекса было выявлено 1583 тыс. должностных преступлений коррупционной направленности <20>. ——————————— <20> См.: Российская газета. 2005. 18 августа.

Изучение юридической литературы показывает, что основными причинами коррупции в органах внутренних дел являются: низкий уровень заработной платы, отсутствие должного контроля со стороны органов, надзирающих за деятельностью милиции и органов собственной безопасности, отсутствие должного уровня правового сознания у значительной части граждан, низкий уровень материально-технического обеспечения органов внутренних дел, влияние преступной среды, представители которой постоянно пытаются перетянуть на свою сторону сотрудников с целью получения от них упреждающей информации, и др. <21>. ——————————— <21> См.: Куманеев В. В. Правонарушения сотрудников органов внутренних дел современной России: проблемы теории и практики: Автореф. дис. … канд. юрид. наук. Н. Новгород, 2000; Коррупция в милиции Татарстана: причины, масштаб, схемы. Казань, 2003. С. 40; Алтухов С. А. Преступления сотрудников милиции. СПб., 2001. С. 67.

Рассматривая проблему предупреждения и пресечения коррупции в органах внутренних дел (милиции), необходимо отметить, что она имеет различные специфические формы проявления, в связи с чем опасность коррупции в органах внутренних дел (милиции) проявляется в различных аспектах: социально-экономическом, политическом и организационно-правовом. Изучение практики предупреждения и пресечения коррупции в органах внутренних дел (милиции), а также научной литературы (А. Д. Сафронов, Р. В. Руденко) позволяет выделить формы коррупции в рассматриваемой сфере государственной службы. 1. Системные коррупционные отношения. Данная форма проявляется при систематическом участии сотрудников органов внутренних дел (милиции) в перераспределении доходов субъектов предпринимательской деятельности. Отчисляемые денежные суммы дают возможность противодействовать правоохранительной деятельности как со стороны органов внутренних дел, так и других правоохранительных, а также контрольно-надзорных органов. 2. Точечные коррупционные отношения. Систематическое получение денежных средств сотрудниками милиции. В ответ на это сотрудники милиции не препятствуют противоправной деятельности отдельных лиц или групп, например, торговле в неустановленных местах, организации азартных игр и др. <22>. ——————————— <22> См.: Сафронов А. Д. Организационно-правовые аспекты предупреждения коррупции среди сотрудников органов внутренних дел. М., 1993. С. 23.

Имеются и более опасные формы коррупции сотрудников милиции, которые проявляются в общественных местах, в частности непринятие соответствующих мер к сбытчикам наркотических средств и психотропных веществ, поборы с нищих и бродяг, проституток и др. Коррупционная связь обязывает сотрудников милиции оберегать правонарушителей. По данным А. С. Куликова, 30% сотрудников милиции обеспечивают оперативное прикрытие коммерческих структур (так называемая крыша) <23>. ——————————— <23> См.: Куликов А. С. Коррупция в правоохранительных органах и проблемы борьбы с ней (из доклада на Втором всемирном форуме по борьбе с коррупцией. Гаага, 28 — 31 мая 2001 года) // Борьба с коррупцией: актуальные проблемы законодательного обеспечения. М., 2002. С. 27 — 30.

3. Вымогательство денег с лиц, которые привлекаются к уголовной или административной ответственности. В этом случае сотрудники органов внутренних дел (милиции), получая от граждан незаконное вознаграждение, выносят необоснованные постановления о прекращении или об отказе в возбуждении уголовного дела, дела об административном правонарушении, уничтожают вещественные доказательства, фальсифицируют доказательства, свидетельские показания и др. 4. Незаконное сотрудничество сотрудников милиции с частно-детективными и охранными структурами (незаконный обмен информацией, а также нелегальное предоставление организационно-технических ресурсов органов внутренних дел и др.) <24>. ——————————— <24> См.: Сафронов А. Д. Указ. раб. С. 23.

5. Получение незаконного вознаграждения от потерпевшего за выполнение своих служебных обязанностей, в частности розыск угнанного автотранспорта или иного имущества, сбор информации и др. 6. Получение незаконного вознаграждения от подчиненных сотрудников за прием на службу, направление на учебу, устройство в образовательные учреждения, оказание содействия в защите диссертации, присвоение очередных и досрочных специальных званий, продвижение по службе, выделение жилья, путевок и др. 7. Сбор информации о конкурентах по бизнесу в процессе проведения оперативно-розыскной деятельности в интересах отдельных физических и юридических лиц и др. <25>. ——————————— <25> См.: Сафронов А. Д. Указ. раб. С. 23; Коррупция в милиции Татарстана: причины, масштаб, схемы. Казань, 2003. С. 14; Руденко Р. В. Предупреждение и пресечение коррупции сотрудников милиции // Административно-правовые аспекты совершенствования правоохранительной деятельности в Российской Федерации. М., 2005. С. 118.

Пресечение указанных деяний со стороны сотрудников органов внутренних дел (милиции) является приоритетным направлением в деятельности подразделений собственной безопасности органов внутренних дел. По имеющимся статистическим данным 60% коррупционных правонарушений сотрудников органов внутренних дел (милиции) пресекается службой собственной безопасности органов внутренних дел <26>. Как отмечают специалисты по обеспечению собственной безопасности правоохранительных органов, «в современных условиях для правоохранительных органов крайне важно обеспечить собственную безопасность, так как преступные организации пытаются получить упреждающую информацию, стремятся устроить на работу в правоохранительные органы своих осведомителей, вовлечь в правоохранительную деятельность кадровых сотрудников» <27>. ——————————— <26> См.: Куракин А. В. Административно-правовые средства предупреждения и пресечения коррупции в системе государственной службы (история и современность) // Государство и право. 2002. N 9. С. 44. <27> См.: Христофоров В. С. Меры обеспечения собственной безопасности в полицейских подразделениях США // Вестник МВД России. 2000. N 4 — 5. С. 165.

В этом аспекте интересен опыт борьбы с коррупцией в полиции США. Коррупция полиции США (как ее определяют распространенные в полицейских управлениях так называемые Модельные правила профилактики коррупции <28>) — это совершение сотрудником полиции действий, включающих в себя злоупотребления властью и направленных на извлечение личной выгоды для себя или иных лиц. При этом личная выгода не сводится к получению только денежных средств, она может быть выражена в виде оказываемых полицейскому услуг, утверждения его престижа или политического влияния, продвижения по службе и др. ——————————— <28> См.: Modern Corruption Prevention Policy. International Association of Chiefs of Police. Bureau of Justice Assistance. Arlington (Va.), 1990.

Как отмечает В. М. Николайчик, «из всего широчайшего комплекса проблем, существующих в сфере полицейской охраны общественного порядка, ни одна не приносит столько вреда, сколько коррупция» <29>. ——————————— <29> См.: Николайчик В. М. Профилактика коррупции в полиции США // США и Канада: экономика, политика, культура. 1999. N 10. С. 94; Меркурьев В. В., Григорьев А. В. Опыт противодействия коррупции в полицейских департаментах США // Коррупция и борьба с ней. М., 2000. С. 328.

В этой связи неслучайно в полиции США большое внимание уделяется предупреждению и пресечению коррупции. Модельные правила профилактики коррупции в полиции США включают в себя: введение и соблюдение профессиональных стандартов (каждый сотрудник обязан соблюдать кодекс профессиональной этики, каждый новый сотрудник обязан знакомиться с данным кодексом и поставить на одном из экземпляров свою подпись в знак согласия с его предписаниями). Для предупреждения коррупции в органах полиции США выделяются специальные сотрудники, а также создаются соответствующие структуры. Приоритетным направлением в предупреждении и пресечении коррупции в органах полиции является работа с жалобами граждан и внутриведомственными жалобами на служебные злоупотребления с целью получения личной выгоды. Исследование показывает, что перераспределение обязанностей среди сотрудников полиции, информирование общественности о ходе расследований о выявленных фактах коррупции также способствует укреплению законности в полиции и борьбе с коррупцией <30>. Руководство полиции несет персональную ответственность за случаи коррупции среди подчиненных. В случае выдвижения обвинения в коррупции против сотрудника полиции работа руководства подлежит обязательной проверке, кроме этого проверяется работа подчиненных сотрудника, в отношении которого выдвинуто обвинение в коррупции <31>. ——————————— <30> См.: Николайчик В. М. Указ. раб. С. 95 <31> См.: Николайчик В. М. Указ. раб. С. 95.

Большое значение в полиции США придается внутренним расследованиям. Смысл внутренних расследований состоит в том, что ни один дисциплинарный проступок, а также иное противоправное действие не должны оставаться без внимания руководства. Задачами службы собственной безопасности полиции США являются: — расследование преступной деятельности сотрудников полиции; — расследование административных правонарушений, совершенных сотрудниками полиции (из общего числа расследований, проводимых службой собственной безопасности, только 5 — 6% составляет уголовные преступления, остальными противоправными деяниями являются административные правонарушения); — работа с жалобами граждан, в которых содержится информация о противоправной деятельности сотрудников полиции (в службу собственной безопасности полиции США в год поступает около 9 тыс. жалоб, более 70% из них остается неподтвержденными); — работа с кадрами; — подготовка рекомендаций по принятию мер административного воздействия. Учитывая опыт борьбы с коррупцией в органах полиции США, необходимо совершенствовать механизм работы с обращениями граждан, содержащими в себе сообщения о фактах коррупции в органах внутренних дел (милиции). В настоящее время нормативная база, регламентирующая порядок работы с обращениями, практически сформирована, принят Федеральный закон от 2 мая 2006 г. «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» <32>, кроме того, данный вопрос урегулирован и на ведомственном уровне: Приказ МВД России от 1 декабря 2005 г. N 985 «Об утверждении Инструкции о порядке приема, регистрации и разрешения в органах внутренних дел Российской Фе дерации заявлений, сообщений и иной информации о происшествиях» <33> и др. ——————————— <32> См.: Собрание законодательства РФ. 2006. N 19. Ст. 2060. <33> См.: Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 2005. N 52.

Жалобы на факты коррупции сотрудников органов внутренних дел (милиции) могут касаться отдельных событий, сотрудников, а также структурных подразделений органов внутренних дел. Должностные лица, рассматривающие обращения граждан, в которых содержится информация о фактах коррупции сотрудников органов внутренних дел (милиции), обязаны детально разобраться в существе обращения, а также принять предусмотренные законом меры по пресечению коррупции в органах внутренних дел (милиции) или ином органе публичного управления. Подтверждение этому мы находим в информации ДСБ МВД России. Так, в ДСБ МВД России в 2005 г. поступило 30985 жалоб на противоправные действия сотрудников милиции, что на 3,5% больше, чем в 2004 г. По результатам проверок жалоб граждан возбуждено 1829 уголовных дел, к уголовной ответственности за коррупционные преступления привлечены 1345 сотрудников, к дисциплинарной ответственности привлечены 11353 сотрудника, уволены из органов внутренних дел 1718 сотрудников. Как отмечают сотрудники ДСБ, проведение служебных проверок по жалобам граждан является эффективным средством предупреждения коррупции в органах внутренних дел <34>. ——————————— <34> См.: Шурыгин П. А., Московкин А. Е. Участие подразделений собственной безопасности в совершенствовании кадрового обеспечения органов внутренних дел // Вестник МВД России. 2006. N 5. С. 56.

Коррупция в органах внутренних дел имеет свою специфику, особые формы проявления, обусловленные задачами, которые возложены на милицию. В этой связи, кроме общих административно-правовых средств предупреждения и пресечения коррупции в системе службы в органах внутренних дел, необходимо выделить и специальные средства. Для создания адекватных административно-правовых средств предупреждения и пресечения коррупции в системе службы в органах внутренних дел необходимо учитывать зарубежный опыт противодействия коррупции в органах полиции зарубежных государств, и в частности США. Проблема предупреждения и пресечения коррупции в полиции США, как нам кажется, может представлять для нас интерес, в этой связи имеет смысл рассмотреть данную проблему более подробно <35>. ——————————— <35> См.: Обзорная информация ГИЦ МВД России: Зарубежный опыт. Вып. 11. Работа полицейских по совместительству. М., 2000; Обзорная информация ГИЦ МВД России: Зарубежный опыт. Вып. 3. Профилактика коррупции в полиции. М., 1999 и др.

Обратим внимание на некоторые из причин, по которым проблема предупреждения и пресечения коррупции в полиции США привлекает внимание к себе. Несмотря на то что в США полицейские и так получают достаточно высокую заработную плату, по сравнению с оплатой труда среднестатистического американца, в США четко соблюдается положение Декларации «О полиции» (Страсбург, 8 мая 1979 г.), согласно которой полицейский имеет право на повышенную заработную плату с учетом особых факторов несения службы, таких, как повышенный риск и ненормированный рабочий график. Как отмечает Л. М. Колодкин, «традиционно денежное содержание служащего полиции примерно на 1/3 превышает средний доход рабочих и служащих. Труд полицейского является престижным занятием» <36>. Несмотря на достойную по национальным меркам зарплату, полицейские США стремятся к работе по совместительству. ——————————— <36> См.: Колодкин Л. М. Использование зарубежного опыта профессиональной подготовки полицейских // Проблемы повышения качества профессиональной подготовки слушателей МВШМ МВД РФ. М., 1992. С. 17.

Как все мы знаем, денежное содержание сотрудников милиции пока еще не так высоко, как хотелось бы этого. В связи с этим, как нам кажется, целесообразно рассмотреть ряд вопросов, связанных с работой сотрудников милиции по совместительству. Как мы знаем, согласно Закону РФ от 18 апреля 1991 г. «О милиции» <37>, а также Положению о службе в органах внутренних дел (ст. 10), сотрудникам милиции запрещается заниматься любыми видами предпринимательской деятельности, работать по совместительству в организациях, но данный запрет не распространяется на творческую, научную и преподавательскую деятельность. ——————————— <37> Ведомости СНД и ВС РСФСР. 1991. N 16. Ст. 203.

Данный запрет направлен на предупреждение и пресечение коррупции в органах милиции, однако, как показало исследование, он достаточно часто не работает, поскольку незначительное количество сотрудников органов внутренних дел имеют способности заниматься творческой, научной и преподавательской деятельностью. В этом смысле рассмотрим, как обстоит дело с этой проблемой за рубежом. Режим совместительства полицейских США достаточно разнообразен. Так, в шт. Миссури существует три категории сотрудников полиции, работающих по совместительству в свободное от служебной деятельности время: — полицейские, осуществляющие по совместительству работы, непосредственно связанные с деятельностью полиции (во время работы по совместительству они носят униформу, оплата их деятельности производится из местного бюджета); — полицейские, выполняющие работу по обеспечению безопасности, в частности по охране магазинов и т. п.; — полицейские, занимающиеся трудовой деятельностью, не связанной со службой в полиции, например, осуществляют техническое обслуживание автомобилей, делают ремонт квартир и др. <38>. ——————————— <38> См.: Обзорная информация ГИЦ МВД России: Зарубежный опыт. Вып. 11. Работа полицейских по совместительству. М., 2000. С. 4.

Несмотря на либеральное отношение законодательства США к регламентации совместительства сотрудников полиции, правовое регулирование данных отношений в отдельных штатах имеет свою специфику. Например, в некоторых штатах сотрудники полиции не имеют права осуществлять совместительство за пределами своего города, работать водителями такси, заниматься охранной деятельностью, торговать спиртными напитками. В других штатах, в частности в шт. Нью-Мексико, полицейским разрешается работать охранниками в коммерческих организациях, существует даже специальная программа «Дополнительная работа для полицейских». Для сотрудников криминальной полиции действуют ограничения, запрещающие работать им в кредитно-финансовых учреждениях, а также заниматься предпринимательской деятельностью. Необходимо сказать, что запреты на занятие дополнительной работой весьма дифференцированы и зависят от подразделения, в котором полицейский проходит службу, занимаемой должности, стажа службы, квалификации и др. Во всех случаях работы полицейского по совместительству в свободное от основной службы время на него распространяются требования быть постоянно готовым к выполнению своих основных служебных обязанностей. Кроме того, выполнять работу по совместительству полицейский должен так же добросовестно, как и свою основную работу. Недобросовестная работа полицейского по совместительству может рассматриваться как дисциплинарный проступок. Несмотря на то что регулирование работы по совместительству полицейских США децентрализовано во всех штатах, к поведению полицейского предъявляются единые требования: — дополнительная работа полицейского не должна противоречить основным задачам и направлениям деятельности полиции, а также подрывать авторитет полиции и государства; — дополнительная работа не должна оказывать негативного воздействия на эффективное выполнение основных должностных обязанностей; — полицейский, выполняющий работу по совместительству, постоянно должен находиться на связи со своим основным подразделением <39>. ——————————— <39> См.: Обзорная информация ГИЦ МВД России: Зарубежный опыт. Вып. 11. Работа полицейских по совместительству. М., 2000. С. 6.

Несоблюдение названных требований может повлечь применение к полицейскому мер дисциплинарного воздействия: запрет осуществлять совместительство или увольнение из органов полиции. Необходимо сказать, что время, предоставленное для совместительства, а также оплата по совместительству весьма дифференцированны. Так, оплата труда полицейского по совместительству может колебаться от 20 до 50 дол. в час. Говоря об отечественном опыте регламентации совместительства в системе МВД России, режим которого в настоящее время определен Постановлением Правительства РФ от 23 июля 1993 г. «О порядке и условиях службы (работы) по совместительству в системе Министерства внутренних дел Российской Федерации» <40>, необходимо сказать, что действующих норм, регулирующих отношения, связанные с совместительством в системе МВД, явно не хватает. ——————————— <40> Собрание актов Президента и Правительства РФ. 1993. N 31. Ст. 2856.

В настоящее время режим совместительства сотрудников органов внутренних дел (милиции) необходимо определить на законодательном уровне, более гибко и дифференцированно подойти к данной проблеме. Так, было бы вполне целесообразно использовать в данном вопросе опыт США и других стран и официально разрешить совместительство сотрудникам органов внутренних дел (милиции) в коммерческих организациях, если такое совместительство не будет создавать ситуацию, которую принято называть конфликтом интересов на государственной службе. При этом необходимо предусмотреть ряд обязанностей для сотрудников, осуществляющих совместительство: — совместительство сотрудников органов внутренних дел (милиции) вне системы МВД России может осуществляться только с письменного согласия руководства органа внутренних дел; — сотрудники органов внутренних дел (милиции), осуществляя трудовые функции в коммерческих организациях, не могут использовать ресурсы органов внутренних дел в интересах своего совместительства; — совместительство не должно препятствовать выполнению своих должностных обязанностей соответствующему сотруднику органа внутренних дел (милиции); — осуществляя совместительство, сотрудник обязуется добросовестно исполнять свои должностные обязанности, в противном случае совместительство может быть запрещено на весь оставшийся период службы в органах внутренних дел; — сотрудник, осуществляя совместительство, обязан информировать руководство своего органа внутренних дел о ситуации, которая привела или может привести к конфликту интересов, невыполнение данной обязанности должно повлечь увольнение из органов внутренних дел или запрет совместительства на весь оставшийся период службы в органах внутренних дел. Кроме этого, необходимо обдуманно подойти к вопросу, где сотрудники органов внутренних дел (милиции) могут осуществлять совместительство, определить количество времени, которое необходимо для совместительства, механизмы контроля за совместительством, предусмотреть сферы экономики, где совместительство невозможно вообще. Дифференцированный подход к вопросам совместительства в системе МВД России должен учитывать возраст сотрудника, срок его службы, уровень образования, стаж службы в занимаемой должности, личностные характеристики и др. Усовершенствовав механизм работы по совместительству в системе органов внутренних дел России, сделав его более либеральным и прозрачным, нам удастся предупредить многие коррупционные проявления в системе обеспечения правопорядка в нашей стране.

——————————————————————