(Босхамджиева Н. А.) («Административное право и процесс», 2008, N 1)
РОЛЬ МИЛИЦИИ В ОБЕСПЕЧЕНИИ НАЦИОНАЛЬНОЙ БЕЗОПАСНОСТИ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
Н. А. БОСХАМДЖИЕВА
Система обеспечения национальной безопасности (СОНБ) Российской Федерации представляет собой совокупность субъектов, сил, органов и средств национальной безопасности, обеспечивающих на основе действующего законодательства и в рамках единой государственной политики Российской Федерации устойчивое развитие, реализацию и защиту национальных интересов. Особая роль в обеспечении национальной безопасности принадлежит правоохранительной системе. МВД России как правоохранительный орган наделено широкой компетенцией в борьбе с организованной преступностью во всех сферах жизни, призвано играть основную роль в обеспечении взаимодействия со всеми правоохранительными органами <1>. МВД России, являясь субъектом обеспечения национальной безопасности, обеспечивает личную безопасность граждан и общественную безопасность, охрану собственности и общественного порядка, осуществляет меры по предупреждению и пресечению преступлений и административных правонарушений, раскрытию преступлений, оказывает помощь гражданам, должностным лицам, предприятиям, учреждениям, организациям и общественным объединениям в осуществлении их законных прав и интересов. ——————————— <1> См.: Кардашова И. Б. МВД России в системе обеспечения национальной безопасности Российской Федерации. Дис. … д. ю.н. М.: ВНИИ МВД России, 2007.
В соответствии с Законом РФ «О безопасности» силы и средства обеспечения безопасности, создаваемые и развивающиеся в соответствии с действующим законодательством, краткосрочными и долгосрочными федеральными программами обеспечения безопасности, включают в себя: Вооруженные Силы; федеральные органы безопасности; органы внутренних дел, внешней разведки, обеспечения безопасности органов законодательной, исполнительной, судебной властей и их высших должностных лиц, налоговой службы; Государственную противопожарную службу; органы службы ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций; формирования гражданской обороны; внутренние войска; органы, обеспечивающие безопасное ведение работ в промышленности, энергетике, на транспорте и в сельском хозяйстве; службы обеспечения безопасности средств связи и информации, таможни; природоохранные органы, органы охраны здоровья населения и другие государственные органы обеспечения безопасности, действующие на основании законодательства. Таким образом, в обеспечении национальной безопасности МВД России использует силы, к которым можно отнести органы внутренних дел и внутренние войска. Однако при отсутствии четко сформулированного в законодательстве понятия «органы внутренних дел», под ними, как правило, понимается милиция, поскольку внутренние войска не являются органами внутренних дел. Следовательно, силами обеспечения национальной безопасности, которые использует МВД, являются милиция и внутренние войска. Милицией называется система государственных органов исполнительной власти, призванных защищать жизнь, здоровье, права и свободы граждан, собственность, интересы общества и государства от преступных и иных противоправных посягательств и наделенных правом применения мер уголовного и административного принуждения <2>. ——————————— <2> См.: Агапов А. Б. Учебник административного права. М., 1999. С. 460; Административная деятельность органов внутренних дел: Учебник / Под ред. В. П. Сальникова. Ч. 1. М.: ЦОКР МВД России, 2005. С. 95 — 132 и др.
В отечественной науке постоянно обсуждается тема муниципализации милиции, которая имеет свое рациональное зерно. Двойное наименование «милиция общественной безопасности» и «местная милиция» существовало до тех пор, пока Федеральным законом от 31 марта 1999 г. наименование «местная милиция» было исключено, чем подтверждалось, что милиция общественной безопасности в ее нынешнем виде — это структура государственной исполнительной власти. На наш взгляд, идея муниципализации милиции может быть реализована в полной мере лишь в условиях отсутствия угроз национальной безопасности в социальной и экономической сферах. В таком случае это приведет к сохранению милиции как части исполнительной государственной власти. В Российской Федерации милиция подразделяется на криминальную милицию и милицию общественной безопасности, что с точки зрения обеспечения национальной безопасности имеет большое значение. С одной стороны, задачи обеспечения надежной защиты прав и свобод граждан, обеспечения общегосударственных интересов на фоне разрастания преступности возможны лишь при усилении централизованных начал в управлении милицейскими подразделениями, которые занимаются оперативно-розыскной работой, ведут борьбу с тяжкими преступлениями и преступлениями, совершенными должностными лицами органов государственной власти. В связи с этим была учреждена криминальная милиция, которая была выведена из подчинения местных органов власти, сохранив подчинение и подконтрольность только по вертикали. С другой стороны, повышение роли и ответственности регионов в охране общественного порядка, обеспечение безопасности жизни населения возможно осуществить только на основе тесной связи милиции с населением путем включения отдельных ее подразделений в состав местной власти, подчинения их органам местного самоуправления, чтобы адекватно и своевременно учитывать в работе милиции местные условия, обеспечивать ее необходимыми ресурсами <3>. ——————————— <3> См.: Кондрашов Б. П., Соловей Ю. П., Черников В. В. Российский Закон о милиции. М.: МП «Вердикт», 1992. С. 71 — 77.
В основу разделения милиции на криминальную и общественной безопасности положены следующие критерии: 1) круг решаемых задач; 2) объем реализуемых полномочий; 3) подчиненность и подконтрольность; 4) порядок назначения на должность и освобождения от должности руководителей; 5) источники финансирования и содержания. При этом криминальная милиция и милиция общественной безопасности дел являются частями единого милицейского аппарата, оказывающими друг другу содействие в исполнении возложенных обязанностей и отвечающими за конечные результаты деятельности милиции в целом. Единство милиции определяется общностью решаемых задач и используемых прав; подчиненностью единому руководителю — начальнику соответствующего органа внутренних дел; нахождением сотрудников в кадровом составе органов внутренних дел; общим порядком прохождения службы и т. д. Руководство криминальной милиции осуществляется на основе единоначалия, в то время как милиция общественной безопасности субъектов Федерации находится в двойном подчинении — МВД РФ и соответствующим органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации. Поэтому предусмотрен различный порядок финансирования в милиции: криминальная милиция финансируется за счет средств федерального бюджета на всех уровнях (до муниципального); милиция общественной безопасности — за счет трех источников финансирования (федерального бюджета, бюджетов субъектов Федерации, местных бюджетов). Руководство всей милицией в стране осуществляет Министр внутренних дел, а руководство милицией в субъектах Федерации осуществляют министры внутренних дел, начальники управлений (главных управлений) внутренних дел, назначаемые на должность и освобождаемые от должности Президентом РФ по представлению Министра внутренних дел. Руководство милицией в районах, городах и иных муниципальных образованиях осуществляют начальники отделов (управлений) внутренних дел, назначаемые на должность и освобождаемые от должности министрами внутренних дел, начальниками управлений (главных управлений) внутренних дел субъектов Федерации в порядке, определяемом Министром внутренних дел Российской Федерации. Руководство милицией на железнодорожном, водном и воздушном транспорте, в закрытых административно-территориальных образованиях, на особо важных и режимных объектах осуществляют начальники соответствующих органов внутренних дел, назначаемые на должность и освобождаемые от должности в порядке, определяемом Министром внутренних дел России. Организационно-правовой статус милиции можно охарактеризовать следующими основными принципами. Во-первых, подчиненностью милиции МВД РФ, т. к. она является составной частью органов внутренних дел России и полностью подконтрольна и подотчетна их руководителям в соответствии с Законом «О милиции». Функции руководства милицией определяются ст. 4, 8, 9, 17 Закона «О милиции», Федеральным законом «Об оперативно-розыскной деятельности», Положением об МВД РФ, положениями об МВД, УВД (ГУВД) субъекта Российской Федерации, об отделе (управлении) внутренних дел района, города, иного муниципального образования, рядом других законодательных и иных нормативных правовых актов. Во-вторых, милиция имеет подчиненность исполнительной власти субъектов Российской Федерации. При этом руководство милицией со стороны исполнительной власти носит ограниченный характер, т. к. в Законе «О милиции» закреплена подчиненность лишь милиции общественной безопасности с ограничением содержания руководства милицией общественной безопасности. В компетенцию органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, в частности, входит решение таких вопросов, как установление численности МОБ, финансируемой за счет средств бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов; определение по согласованию с МВД России порядка создания, реорганизации и ликвидации подразделений МОБ, финансируемых за счет региональных бюджетов; правовое регулирование деятельности милиции по вопросам, входящим в их компетенцию, и др. Ст. 37 Закона «О милиции» наделяет органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации также полномочиями по контролю за деятельностью милиции. При этом объектом контроля выступает, прежде всего, деятельность подразделений милиции, содержащихся за счет средств бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов (службы участковых уполномоченных милиции, патрульно-постовой службы милиции). Однако такой контроль не распространяется на процессуальные действия, оперативно-розыскную деятельность и производство по делам об административных правонарушениях. В ст. 10 Закона «О милиции» представлены обязанности милиции, которые отражают роль милиции в обеспечении национальной безопасности. Поскольку основной угрозой национальной безопасности является терроризм, законодательством была также определена обязанность милиции «участвовать в противодействии терроризму и обеспечении правового режима контртеррористической операции» (п. 32 ст. 10 Закона «О милиции»). Закон «О милиции» возлагает на криминальную милицию три основные задачи: 1) выявление, предупреждение, пресечение и раскрытие преступлений, по делам о которых производство предварительного следствия обязательно (борьба с преступностью); 2) организация и осуществление розыска лиц, скрывающихся от органов дознания, следствия и суда, уклоняющихся от исполнения уголовного наказания, без вести пропавших и иных лиц в случаях, предусмотренных российским законодательством (розыск лиц); 3) оказание содействия милиции общественной безопасности в исполнении возложенных на нее обязанностей. При этом в ее компетенцию также входит: принятие мер безопасности в случаях и порядке, которые предусмотрены федеральным законом, в отношении судей, должностных лиц контролирующих и правоохранительных органов, участников уголовного судопроизводства; оказание помощи гражданам, пострадавшим от преступлений; участие в проводимых контртеррористических операциях по борьбе с терроризмом; осуществление контроля за оборотом наркотических средств; проведение экспертиз по уголовным делам и выполнение ряда других обязанностей милиции. В состав криминальной милиции входят: 1) подразделения уголовного розыска; по борьбе с экономическими преступлениями; по налоговым преступлениям; по борьбе с организованной преступностью; оперативно-поисковые; специальных технических мероприятий; собственной безопасности; отряды милиции специального назначения; оперативно-розыскной информации; 2) национальное центральное бюро Интерпола и его территориальные подразделения. Милиция общественной безопасности (МОБ) осуществляет: 1) обеспечение безопасности личности; 2) обеспечение общественной безопасности; 3) охрану собственности; 4) охрану общественного порядка; 5) выявление, предупреждение и пресечение административных правонарушений; 6) предупреждение, пресечение и раскрытие преступлений; 7) розыск отдельных категорий лиц; 8) содействие криминальной милиции. Разумеется, перечисленные задачи не исчерпывают всей компетенции МОБ, поскольку сотрудники МОБ выполняют контрольные функции за соблюдением установленных правил регистрационного учета, въезда и пребывания на территории Российской Федерации иностранных граждан и лиц без гражданства, оказывают содействие органам государственной власти, их должностным лицам в выполнении возложенных на них задач, когда им оказывается противодействие или угрожает опасность, конвоируют задержанных и лиц, заключенных под стражу, и др. В обеспечении национальной безопасности важное значение имеет оптимальная организация взаимодействия МОБ с криминальной милицией, аппаратами по борьбе с организованной преступностью, следственными подразделениями и другими подразделениями органов внутренних дел. На современном этапе такое взаимодействие находит свое выражение: во-первых, в организации совместной деятельности следственно-оперативных групп; во-вторых, в обмене информацией, представляющей оперативный интерес (о лицах, подозреваемых в совершении преступлений, о похищенных предметах, о событиях и фактах криминального характера, о местах концентрации криминогенных лиц и т. п.); в-третьих, в разработке и осуществлении совместных целевых оперативных мероприятий (операций). Указанные операции проводятся как по региону в целом, так и по отдельным территориям. Для взаимодействия в долгосрочных операциях создаются поисковые группы, в которых задействуются сотрудники уголовного розыска, подразделений по борьбе с организованной преступностью, патрульно-постовой службы, а также дорожно-патрульной службы ГИБДД. Несмотря на существующую точку зрения о невозможности полного раскрытия преступности, предполагающего нереальную задачу выявления всех латентных преступлений <4>, подчеркнем, что для обеспечения национальной безопасности необходимо воздействовать на обусловливающие преступность факторы, тем самым сдерживая ее на объективном допустимом уровне. Для этого необходимо, прежде всего, осуществить четкое взаимодействие всех субъектов, сил, органов и средств национальной безопасности, особенно правоохранительных органов (МВД, ФСБ, СВР, ФСО и т. д.). Обстоятельством, объективно предопределяющим необходимость такого тесного сотрудничества, является принадлежность к единой СОНБ Российской Федерации и наличие общей цели — обеспечения национальной безопасности. Как правило, на взаимодействие служб негативно влияют субъективные факторы (например, ведомственная разобщенность, неоднозначные взаимоотношения руководителей и сотрудников различных субъектов обеспечения национальной безопасности и несовершенство показателей эффективности их работы). Поэтому взаимодействие необходимо осуществлять с учетом целей, задач, время и основания взаимодействия, пределов компетенции, отношения к нему задействованных сторон, правового положения, сложившихся связей, условий, возможностей и других факторов. Взаимодействие важно также осуществлять на основе строгого соблюдения принципов взаимодействия: научности, планомерности, маневренности, непрерывности взаимодействия, соблюдения законности, использования «координирующего звена» и резерва в совместной работе, нахождения общих интересов, максимальности и оптимальности реализации возможностей взаимодействующих сторон, взаимной ответственности за результаты. ——————————— <4> См., напр.: Томин В. Т. Острые углы уголовного судопроизводства. М., 1991. С. 46; Кондрашов Б. П., Соловей Ю. П., Черников В. В. Российский Закон о милиции. М.: МП «Вердикт», 1992. С. 48.
Таким образом, милиция является основной силой обеспечения национальной безопасности Российской Федерации, которую использует МВД России во взаимодействии с другими субъектами обеспечения национальной безопасности.
