Козлов В. Ф., сотрудник центра правовых исследований обеспечения национальной безопасности.
В настоящее время одним из приоритетных направлений совершенствования российского законодательства является повышение эффективности регулирования миграционных потоков. Миграция влияет на все сферы жизни и деятельности государства и неоднозначно оценивается специалистами. С одной стороны, миграция является положительным явлением, так как компенсирует существующие потери в демографической сфере <1>, с другой — оказывает большое воздействие на уровень преступности. А. Н. Шкилев приводит данные о том, что в 2005 году органами внутренних дел установлено свыше 65 тысяч иностранных граждан и лиц без гражданства, совершивших свыше 50 тысяч преступлений на территории Российской Федерации <2>. В 2006 году иностранными гражданами совершено уже 53 тыс. преступлений <3>. Повсеместно в России наблюдается рост количества насильственных преступлений, совершаемых иностранными гражданами и лицами без гражданства. ——————————— <1> Заместитель начальника Управления внешней трудовой миграции ФМС России С. И. Болдырев приводит прогноз, согласно которому уменьшение численности трудоспособных россиян в ближайшие годы составит в среднем 0,8 — 1,0 млн. человек в год: Болдырев С. И. Квота для гастарбайтера. Порядок квотирования трудовых мигрантов будет совершенствоваться // URL: http://www. fms. gov. ru/press/publications/news_detail. php? ID=2448&phrase;_id=929456 (страница официального сайта ФМС России) (дата запроса страницы — 06.11.2008). <2> См.: Шкилев А. Н. Миграция: уголовно-правовые и криминологические аспекты. Дис. … канд. юрид наук. Нижний Новгород, 2006. С. 97. <3> См.: Число преступлений, совершенных отдельными категориями лиц // URL: http://www. gks. ru/bgd/regl/b07_13/IssWWW. exe/Stg/d03/10-03.htm (страница официального сайта Федеральной службы государственной статистики) (дата запроса страницы — 06.11.2008).
По официальным данным, в настоящее время в России находятся порядка 10 — 15 млн. нелегальных мигрантов <4>. При этом удельный вес преступлений, совершенных нелегалами, около 70 процентов от всех преступлений, совершенных иностранными гражданами <5>. Очевидно, что такая разновидность миграции, как незаконная (нелегальная), создает реальную угрозу национальной безопасности. ——————————— <4> См.: интервью директора ФМС России Ромодановского К. О. // Журнал «Профиль». 04.02.2008. N 4(560). <5> См.: Материалы Департамента уголовного розыска МВД России // Миграционное право. 2007. N 4. С. 47.
Правовой анализ нормативных правовых актов показал, что за последние десять лет государство активно старается взять под свой контроль миграционные потоки. При этом налицо ужесточение санкций за нарушение миграционного законодательства с одновременным упрощением процедуры оформления законного пребывания иностранных граждан и лиц без гражданства на территории страны. К примеру, с 2005 года действует правовая норма, которая предусматривает уголовную ответственность за организацию незаконной миграции <6>. Существенно увеличены суммы административных штрафов за административные правонарушения в сфере обеспечения режима пребывания иностранных граждан или лиц без гражданства на территории Российской Федерации <7>. В то же время ряд принятых нормативных правовых актов упрощает миграционный учет иностранных граждан и лиц без гражданства на территории Российской Федерации <8>, что, несомненно, подталкивает мигрантов к соблюдению законного порядка оформления своего пребывания на территории России. ——————————— <6> См.: Федеральный закон от 28 декабря 2004 г. N 187-ФЗ «О внесении изменений в Уголовный кодекс Российской Федерации, Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации и Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях» // Собрание законодательства Российской Федерации. 2005. N 1 (часть I). Ст. 13. <7> См.: Там же. <8> См.: Федеральный закон от 18 июля 2006 г. N 109-ФЗ «О миграционном учете иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации» // Собрание законодательства Российской Федерации. 2006. N 30. Ст. 3285; Постановление Правительства РФ от 15 января 2007 г. N 9 «О порядке осуществления миграционного учета иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации» // Собрание законодательства Российской Федерации. 2007. N 5. Ст. 653; и др.
Однако, как это зачастую бывает, принятие закона, решая одни проблемы, в то же время порождает новые. Так, сравнительно недавно принятый Федеральный закон от 18 июля 2006 г. N 109-ФЗ «О миграционном учете иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации» (далее — Закон о миграционном учете) установил уведомительный характер миграционного учета <9>. Правила осуществления миграционного учета определены Постановлением Правительства Российской Федерации от 15 января 2007 г. N 9 «О порядке осуществления миграционного учета иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации» <10> (далее — Правила миграционного учета). Согласно указанному Постановлению основанием для постановки на учет по месту пребывания иностранного гражданина является получение территориальным органом Федеральной миграционной службы России (далее — территориальный орган ФМС России) уведомления о прибытии иностранного гражданина или лица без гражданства к месту пребывания (п. 21 Правил миграционного учета). Указанное уведомление принимающая сторона представляет в территориальный орган ФМС России лично либо направляет его почтовым отправлением (п. 22 Правил миграционного учета), кроме того, предусмотрена возможность подачи такого уведомления и иностранным гражданином (п. п. 29, 30 Правил миграционного учета). ——————————— <9> См.: Федеральный закон от 18 июля 2006 г. N 109-ФЗ «О миграционном учете иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации» (Часть 2 ст. 4) // Собрание законодательства Российской Федерации. 2006. N 30. Ст. 3285. <10> См.: Собрание законодательства Российской Федерации. 2007. N 5. Ст. 653.
Данные положения упростили процедуру регистрации иностранного гражданина на территории России. Результаты правоприменительной практики ФМС России в 2007 году показывают, что такое упрощение принесло позитивный эффект <11>. В то же время в ч. 2 ст. 5 Закона о миграционном учете законодатель установил территории, где порядок регистрации по месту жительства и учета по месту пребывания иностранных граждан и лиц без гражданства может носить разрешительный характер. К таким территориям отнесены: ——————————— <11> См. подр.: выступление директора ФМС России К. О. Ромодановского «Актуальные вопросы правового регулирования миграционных процессов в Российской Федерации» на «круглом столе» «Актуальные проблемы правового обеспечения противодействия незаконной миграции» (Миграционное право. 2008. N 1. С. 7).
1) пограничная зона; 2) закрытые административно-территориальные образования; 3) закрытые военные городки; 4) территории, в организациях или на объектах, для въезда на которые в соответствии с федеральным законом иностранным гражданам требуется специальное разрешение; 5) территории, на которых в соответствии с указом Президента Российской Федерации введено чрезвычайное или военное положение; 6) зоны экологического бедствия; 7) отдельные территории и населенные пункты, где в связи с опасностью распространения инфекционных и массовых неинфекционных заболеваний, отравления людей введены особые условия и режимы проживания населения и хозяйственной деятельности; 8) зоны проведения контртеррористической операции; 9) территории, на которых проводится мобилизация, и др. <12>. ——————————— <12> См.: Федеральный закон от 18 июля 2006 г. N 109-ФЗ «О миграционном учете иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации» // Собрание законодательства Российской Федерации. 2006. N 30. Ст. 3285.
Данный перечень практически полностью дублирует Перечень территорий, организаций и объектов, для въезда на которые иностранным гражданам требуется специальное разрешение <13>, из чего можно сделать вывод, что законодатель тем самым установил прямую правовую связь между регистрацией иностранного гражданина на определенной территории и возможностью посещения им ее. ——————————— <13> См.: Постановление Правительства РФ от 11 октября 2002 г. N 754 «Об утверждении Перечня территорий, организаций и объектов, для въезда на которые иностранным гражданам требуется специальное разрешение» // Собрание законодательства Российской Федерации. 2002. N 41. Ст. 3995.
Таким образом, имеются законодательно установленные положения, которые определяют, что для регистрации в местностях, где установлен специальный режим, иностранному гражданину либо лицу без гражданства необходимо получить специальное разрешение. Установлением таких положений законодатель берет под особый контроль посещение указанной категорией лиц режимных территорий. Очевидно, что закрепление перечня таких территорий продиктовано, прежде всего, соображениями национальной безопасности. В то же время, при всей позитивности указанных положений, у них имеется и обратная, негативная, сторона. Как уже было отмечено выше, разрешительный порядок регистрации иностранных граждан и лиц без гражданства может устанавливаться в пограничной зоне. Под пограничной зоной понимают полосу местности, непосредственно прилегающую к Государственной границе Российской Федерации, ее морскому побережью, берегам пограничных рек, озер и иных водоемов, в пределах которой в соответствии с законодательством Российской Федерации устанавливается пограничный режим <14>. ——————————— <14> См.: Хандожко В. Э. Теоретико-правовые аспекты установления пограничных зон и пограничных режимов в Российской Федерации: Дис. … канд. юрид. наук. М., 2002. С. 30.
Согласно ст. 16 Закона Российской Федерации от 1 апреля 1993 г. N 4730-1 «О Государственной границе Российской Федерации» (далее — Закон о Государственной границе) пограничный режим вводится в интересах создания необходимых условий охраны Государственной границы Российской Федерации <15>. Под пограничным режимом понимается система правил, регламентирующих порядок въезда (прохода) в пограничную зону, временного там пребывания, передвижения лиц и транспортных средств, учета и содержания маломерных судов, выхода их в море и российскую часть вод пограничных рек, озер и иных водоемов, а также хозяйственной, промысловой, исследовательской и иной деятельности в пограничной зоне, российской части вод пограничных рек, озер и иных водоемов, во внутренних морских водах и территориальном море Российской Федерации <16>. ——————————— <15> См.: Ведомости Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации. 1993. N 17. Ст. 594. <16> См.: Хандожко В. Э. Указ. соч. С. 30.
Действенность Правил пограничного режима подтверждает практика. К примеру, за период с 01.01.2008 по 31.08.2008 в Выборгском районе Ленинградской области за нарушение Правил пограничного режима в пограничной зоне пограничными органами федеральной службы безопасности было привлечено 240 человек, 225 из которых были иностранными гражданами. При проведении сотрудниками данного ведомства фильтрационных мероприятий с задержанными иностранными гражданами у 6 из них были выявлены устойчивые намерения на совершение незаконного пересечения Государственной границы Российской Федерации <17>. В то же время проведенные исследования показали, что из года в год наблюдается рост незаконных пересечений Государственной границы Российской Федерации <18>. Более 50 процентов из указанных преступлений совершаются именно иностранными гражданами <19>. Кроме того, незаконное перемещение через Государственную границу Российской Федерации, совершенное в том числе и иностранными гражданами, является одним из факторов такого опасного для жизни общества и государства явления, как терроризм <20>. ——————————— <17> Изучено 392 дела об административном правонарушении в сфере защиты и охраны Государственной границы Российской Федерации, возбужденных в Выборгском районе Ленинградской области за период с 01.01.2008 по 31.08.2008 должностными лицами пограничных органов федеральной службы безопасности. <18> См.: Шульгин И. В. Теоретико-правовые аспекты предварительного расследования (по материалам органов дознания Пограничной службы Российской Федерации): Дис. … канд. юрид. наук. М., 2003. С. 197. <19> См.: Горяинов А. В. Методика расследования «незаконного пересечения Государственной границы Российской Федерации» в пунктах пропуска через Государственную границу Российской Федерации: Дис. … канд. юрид. наук. М., 2005. С. 173. <20> См.: Идаятов Р. И. Незаконное пересечение Государственной границы Российской Федерации — один из факторов совершения преступлений террористического характера // Российский следователь. 2007. N 18. С. 15.
Согласно ст. 16 Закона о Государственной границе Правила пограничного режима устанавливаются федеральной службой безопасности <21>. По общему правилу посещение гражданами Российской Федерации, иностранными гражданами, лицами без гражданства пограничной зоны осуществляется по пропускам, выдаваемым пограничными управлениями ФСБ России по субъектам Российской Федерации или подразделениями пограничных управлений ФСБ России, непосредственно осуществляющими защиту и охрану Государственной границы Российской Федерации, при наличии документов, удостоверяющих личность <22>. ——————————— <21> См.: Ведомости Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации. 1993. N 17. Ст. 594. <22> См.: Правила пограничного режима, утвержденные Приказом ФСБ России от 10 сентября 2007 г. N 458 (пункт 1.1) // Российская газета. 2007. N 264.
Для получения пропуска в пограничную зону граждане, имеющие регистрацию по месту жительства в пределах муниципального района, на территории которого расположена пограничная зона, приглашающие в пределы пограничной зоны граждан, не имеющих такой регистрации, направляют (представляют) в подразделения пограничных управлений ФСБ России заявление или ходатайство о выдаче указанным гражданам пропусков, согласовывают с ФСБ России или территориальными органами безопасности по месту своего нахождения въезд (проход) иностранных граждан в пограничную зону <23>. Из этого следует, что въезд в пограничную зону иностранного гражданина согласовывается ФСБ России или территориальными органами безопасности только тогда, когда иностранному гражданину требуется пропуск в пограничную зону. ——————————— <23> См.: Там же. Пункт 1.5.
В то же время наличие пропуска иностранному гражданину не требуется, если он имеет документ, удостоверяющий личность, и документ, подтверждающий регистрацию в муниципальном образовании, на территории которого имеется пограничная зона <24>. При этом согласования с органами безопасности возможности посещения им пограничной зоны производить не нужно. Как уже указывалось выше, для того, чтобы осуществить регистрацию по месту пребывания, иностранному гражданину, по Правилам миграционного учета, необходимо лишь, чтобы принимающая сторона направила уведомление о приеме иностранного гражданина в адрес территориального органа ФМС России. ——————————— <24> См.: Там же. Подпункт «г» п. 1.2.
Таким образом, получив на руки уведомление о приеме иностранного гражданина с отметкой территориального органа ФМС России либо с отметкой почтовой службы о приеме для отправки такого уведомления <25>, иностранный гражданин приобретает законное право на въезд, пребывание и передвижение в пределах территории, на которой расположена пограничная зона. Обязанность по дополнительному получению пропуска в пограничную зону ни на него, ни на принимающего его российского гражданина не возлагается, как не возлагается обязанность согласовать с территориальными органами федеральной службы безопасности возможность въезда (прохода) и пребывания в пограничной зоне. ——————————— <25> См.: Правила осуществления миграционного учета иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации, утвержденные Постановлением Правительства РФ от 15 января 2007 г. N 9 «О порядке осуществления миграционного учета иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации» (пункт 33) // Собрание законодательства Российской Федерации. 2007. N 5. Ст. 653.
Вырисовывается вполне легальная схема практически беспрепятственного посещения пограничной зоны иностранными гражданами и лицами без гражданства: иностранец, установив контакт с жителем территории, на которой расположена пограничная зона, получает от него надлежащим образом оформленное уведомление о приеме иностранного гражданина и в дальнейшем на законных основаниях посещает режимную территорию пограничной зоны. В такой ситуации заблаговременно проверить цель его прибытия в пограничную зону не представляется возможным. Вполне очевидно, что такой схемой могут воспользоваться и лица, вынашивающие намерения на незаконное пересечение Государственной границы Российской Федерации, создание каналов незаконной миграции, сбор информации относительно режимных объектов, расположенных в пределах пограничной зоны. Этим же путем могут воспользоваться и иностранные спецслужбы. То есть создается реальная угроза пограничной безопасности страны. Полученные автором выводы позволяют говорить о наличии в действующем законодательстве, касающемся миграционного учета, пробела, требующего незамедлительного устранения. Представляется, что для его устранения необходимо внести поправки в Правила миграционного учета путем их дополнения пунктом 50 следующего содержания: «50. При приглашении принимающей стороной иностранного гражданина в населенный пункт, расположенный в пределах муниципального района, на территории которого расположена пограничная зона, возможность регистрации иностранного гражданина по месту пребывания либо по месту проживания в данном населенном пункте предварительно согласуется принимающей стороной с территориальным органом безопасности». Внесение указанной поправки позволит устранить образовавшийся пробел в законодательстве и существенно облегчит деятельность органов безопасности по предупреждению преступлений и правонарушений в области защиты и охраны Государственной границы Российской Федерации.
