КОРРУПЦИЯ В ГОСУДАРСТВЕННОМ АППАРАТЕ КАК СИСТЕМНОЕ ЯВЛЕНИЕ. ПРОБЛЕМЫ ПРОТИВОДЕЙСТВИЯ
Ю. М. БУРАВЛЕВ
Буравлев Ю. М., Рязанский госуниверситет им. С. А. Есенина, кандидат юридических наук, доцент.
Коррупция — явление столь же древнее, как и человеческая цивилизация. Менялись эпохи, возникали и исчезали государства, приходили и уходили правители, а коррупция оставалась как негативное по своей сути, многоликое, чрезвычайно живучее явление реальной жизни. В России прошлой и современной с коррупцией борются столько, сколько существует само государство. Коррупция уже давно является одной из самых острых проблем российской действительности, решить которую пока не удается. Все предыдущие попытки справиться с коррупцией оказались неудачными. Очередное наступление на коррупцию происходит в настоящее время, когда проявлена политическая воля и поставлена задача по искоренению этого опасного явления, что дает определенный повод для оптимизма. Коррупция, как объяснил суть проблемы Президент, — угроза для любого государства, она разлагает деловую среду, снижает дееспособность государства, но самое главное — подрывает доверие граждан к власти <1>. ——————————— <1> На счет «три». Дмитрий Медведев объявил наступление на коррупцию по всем фронтам // Российская газета. 2008. 20 мая.
Социальный портрет коррупции хорошо исследован, проанализирован в научных трудах, критически описан в СМИ. Публикации по данной проблематике появляются постоянно, но и усилия по информационной поддержке борьбы с коррупцией планируется наращивать еще больше. По оценкам зарубежных экспертов, систематизированных компанией «Трансперенси Интернешнл», индекс восприятия коррупции в России фиксируется на 95-м месте из 146 возможных <2>, что ставит нашу страну в один ряд с такими государствами, как Индия, Мозамбик, Танзания. По данным российских СМИ, наша страна за несколько последних лет опустилась с 88-го на 143-е место и находится сейчас на одном уровне с Гамбией и Того <3>. ——————————— <2> Панина Т. КЛАНирование коррупции // Российская газета. 2004. 27 октября. <3> См.: Козлова Н. Взятка по должности // Российская газета. 2008. 22 мая.
Председатель Национального антикоррупционного комитета приводит впечатляющие цифры незаконных денежных потоков, циркулирующих в теневой сфере бизнеса и оказания государственных услуг. Особенностью этой стороны коррупции является то, что здесь монопольно действуют несколько кланов, что свидетельствует о системном видоизменении современной коррупции, проявляющейся не только в появлении новых, но и в ожесточенной конкурентной борьбе существующих кланов. Активно проникает в эту специфическую область отношений и коррумпированная номенклатура. Другой особенностью данного негативного явления считается расслоение коррупции на так называемые бытовую и деловую ее разновидности. По числу взяток на первом месте стоит низовая коррупция: в здравоохранении, правоохранительных органах, в сфере образования. Суммы взяток здесь значительно меньше. Так, в Ярославской области они составляют в среднем 585 рублей, в Карелии — 664 рубля. Но зато количественные показатели таковы, что в незаконный оборот вовлечены колоссальные средства, примерно 170 миллиардов рублей в год. Фонд ИНДЕМ, обследовав в 2003 г. 40 регионов страны, пришел к выводу, что средняя сумма взяток составляет 71 тыс. рублей. Для сравнения: в Москве — 155 тыс. рублей, а в отдельных регионах она еще выше, например, в Нижегородской области — 184 тыс. рублей. Зарубежные коллеги придерживаются несколько иной классификации данного явления. Так, в Казахстане пришли к выводу, что коррупцию следует разграничить на политическую и административную. Борьба с административной коррупцией поручена Агентству по делам государственной службы — государственному органу, специально созданному для эффективного осуществления административной реформы и с этой целью напрямую подчиненному Президенту страны. Эта служба рекомендуют наказывать чиновников за мелкие взятки административными, а не уголовными мерами <4>. ——————————— <4> Взятки надо узаконить // Российская газета. 2003. 27 марта.
Генпрокуратурой рынок коррупции в Российской Федерации оценивается примерно в 240 миллиардов долларов, что сопоставимо с федеральным бюджетом <5>. Размеры взяток доходят до такого уровня, что средний продажный чиновник может за год купить себе квартиру площадью в 200 квадратных метров. ——————————— <5> Подробнее см.: Выжутович В. Кормление с должности // Российская газета. 2006. 10 ноября.
Размер причиняемого ущерба в материальном отношении порой поражает воображение, а в моральном плане даже не поддается оценке. Так, в уголовном деле начальника управления лесного хозяйства Липецкой области ущерб от его незаконных действий составил 12 миллиардов 398 миллионов рублей <6>. ——————————— <6> См.: Лесничий наломал дров // Российская газета. 2008. 18 марта.
Не совсем благополучно выглядит ситуация и в регионах. Так, в 2007 г. прокуратура Карелии выявила 176 преступлений коррупционной направленности, в том числе 57 фактов превышения должностных полномочий и 44 случая получения взятки. Также расследованы 106 фактов мошенничества с использованием служебного положения, выросло число иных должностных правонарушений <7>. ——————————— <7> См.: Взятка по должности // Российская газета. 2008. 22 мая.
Фактов коррупции, к сожалению, великое множество, их точная цифра неизвестна, поскольку официальная статистика, по образному выражению главы государства, — лишь верхушка айсберга. Латентность же данных деяний — величина условная, прогностическая. Председатель Комиссии по противодействию коррупции Государственной Думы РФ (предыдущего созыва) в одном из интервью заметил, что на сегодняшний день нет единой — универсальной — методики вычисления индекса коррупции, но есть общий подход, есть набор рекомендаций экспертов. Среди признаков коррупциогенности названы: 1) неконкретность норм законодательства; 2) обилие положений отсылочного характера; 3) предоставление чиновникам дискреционных полномочий. Ранее прилагались некоторые усилия по противодействию коррупции, но принимаемые меры носили бессистемный характер и не подкреплялись, с одной стороны, политическим вниманием к проблеме, с другой — общественной поддержкой и действенными мерами юридической ответственности за коррупционные правонарушения. Для содействия главе государства в реализации его конституционных полномочий и определения направлений государственной политики в сфере борьбы с коррупцией, ее реализации в 2003 г. был образован Совет при Президенте РФ по борьбе с коррупцией <8> и утверждено Положение об этом органе. При Совете образованы две Комиссии: по противодействию коррупции и по разрешению конфликта интересов. ——————————— <8> См.: Указ Президента РФ от 24 ноября 2003 г. N 1384 «О Совете при Президенте Российской Федерации по борьбе с коррупцией» // Российская газета. 2003. 26 ноября.
В последующем были ратифицированы Конвенция ООН против коррупции от 31 октября 2003 г. и Конвенция Совета Европы об уголовной ответственности за коррупцию от 27 января 1999 г. <9>. В связи с ратификацией Россией этих документов и согласно новым государственным решениям, направленным на противодействие коррупции, в мае 2008 г. принятые в связи с этим Указы утратили юридическую силу <10>. ——————————— <9> См.: Указы Президента РФ от 3 февраля 2007 г. N 129 и от 11 августа 2007 г. N 1068. <10> См.: Указ Президента РФ от 19 мая 2008 г. N 815 «О мерах по противодействию коррупции» // Российская газета. 2008. 22 мая.
Ряд мер, направленных на борьбу с подобного рода негативными явлениями, намечены в Федеральной целевой программе «Развитие судебной системы России» на 2007 — 2011 годы <11>. ——————————— <11> Российская газета. 2006. 1 ноября.
В июле 2006 г. Генеральным прокурором была утверждена стратегия работы прокуратуры по противодействию коррупции, ознаменовавшая собой принципиально новый подход к решению этой проблемы. Впервые речь идет не просто о выявлении преступлений и проверках, как чиновники выполняют закон о государственной и муниципальной службе, но, что особенно важно, поставлена задача — выявлять причины, порождающие коррупцию, и пробелы в законодательстве. Учитывая масштабы распространения коррупции в стране и необходимость формирования системы мер по ее преодолению, Институтом законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ была проведена конференция на тему «Правовые меры противодействия коррупции», на которой были высказаны различные предложения, направленные на решение этой проблемы. Отмечалось, что законодательство Российской Федерации содержит целый ряд недостатков и пробелов: отсутствие в нем определения коррупции; четких положений о полномочиях и ответственности государственных органов и должностных лиц; недооценка правового регулирования вопросов проведения антикоррупционного мониторинга и антикоррупционной экспертизы законодательных актов. Было высказано пожелание, чтобы нормы антикоррупционной направленности пронизывали практически все отрасли права. Сделан вывод, что все это ограничивает возможности эффективного противодействия коррупции как опасному социально негативному явлению. В качестве задачи, стоящей перед юридической наукой в рассматриваемой сфере, названа разработка научно-методических основ противодействия коррупции <12>. ——————————— <12> Подробнее см.: Правовые меры противодействия коррупции // Журнал российского права. 2007. N 9. С. 159 — 169.
Участники Круглого стола, который проводился в Совете Федерации в марте 2008 г., пришли к выводу, что в России главным препятствием для борьбы с коррупцией является несовершенство существующего законодательства либо его полное отсутствие <13>. В частности, отмечалось отсутствие дефиниции «коррупция», соответствующей статьи в УК РФ и другие пробелы в законодательстве. ——————————— <13> См.: Крестовый поход против коррупции // Российская газета. 2008. 25 марта.
Для их преодоления Председатель Счетной палаты предложил внести изменения в законодательство о банкротстве, так как многие чиновники используют фиктивное банкротство для приватизации предприятий, разработать пакет антирейдерских законов и усовершенствовать систему таможенной классификации, внести поправки в Бюджетный кодекс для обеспечения большей прозрачности госбюджета, снизить ставку НДС с 18 до 12 — 13 процентов. С принятием Указа Президента РФ от 19 мая 2008 г. N 815 «О мерах по противодействию коррупции» планируется принять дополнительные, системные меры борьбы с этим злом, направленные на профилактику коррупции, выявление причин и условий, ее порождающих. С этой целью образован Совет при Президенте РФ по противодействию коррупции, определены его задачи и полномочия, утвержден персональный состав Совета и его президиума, сформирована межведомственная рабочая группа. Прокуратуре поручена координация работы правоохранительных органов. Оперативно отреагировали на эти нововведения и в Государственной Думе, на межфракционной основе была создана Комиссия по законодательному обеспечению противодействия коррупции. Несколько ранее такую инициативу проявила «Справедливая Россия», поручив эту работу своему Совету по противодействию коррупции. Кроме того, в ближайшее время намечается разработать национальный план противодействия коррупции, который в рабочем варианте включает три раздела. Первый — юридическая часть, предполагающая принятие закона о противодействии коррупции. Вторая часть плана должна включать меры профилактики, использование возможностей гражданского общества. Название третьей, самой трудновыполнимой части Президент сформулировал так: «ликвидация условий для коррупции». По сути, заключил Д. А. Медведев, речь идет о создании стандарта антикоррупционного поведения <14>. ——————————— <14> Подробнее см.: Взятка по должности // Российская газета. 2008. 22 мая.
Целесообразно, чтобы национальный план противодействия коррупции вобрал в себя все полезное, что наработала правовая наука и передовая юридическая практика. В настоящее время уже существуют различные предложения ученых и практиков по искоренению данного зла, которые, на наш взгляд, заслуживают внимательного изучения. Прокуратурой Российской Федерации как весьма действенное средство борьбы с должностными правонарушениями рассматривается дисквалификация <15>. Мировая практика показала, что с таким пятном в биографии рассчитывать на успешную карьеру не приходится. Дисквалификация для многих чиновников окажется страшнее штрафа или иного материального наказания. ——————————— <15> Подробнее см.: Нечаев В. Кресло или кошелек // Российская газета. 2004. 13 октября.
Общественная палата предлагает свой рецепт борьбы с коррупцией. В июне 2006 г. в Общественной палате состоялся Круглый стол на тему «Коррупция в России: шансы противодействия». В ходе обсуждения проблемы выяснилось, что побороть коррупцию можно с помощью регламентов и антикоррупционного воспитания общества <16>. ——————————— <16> Дульман П. На коррупцию подняли руку. Общественная палата ищет способы борьбы с извечным российским злом // Российская газета. 2006. 20 июня.
В качестве одного из средств борьбы с незаконным обогащением Председатель Высшего Арбитражного Суда предлагает ввести обязательное декларирование доходов судьями и членами их семей. Эту позицию разделяют многие, например глава Совета Федерации <17>, руководитель службы собственной безопасности МВД России <18>. Подобные меры предлагаются и в других ведомствах, надо думать, что они найдут понимание и широкую общественную поддержку. Полная прозрачность в этом вопросе не ущемляет права тех, кто честно выполняет свой служебный долг, но позволяет сопоставить образ жизни чиновников и членов их семей с официальными доходами, осуществлять эффективный контроль за крупными покупками. ——————————— <17> См.: Секрет миллиардера. С. Миронов обещает принять закон против коррупции до конца года // Российская газета. 2008. 1 апреля. <18> Подробнее см.: Фалалеев М. Криминальный менталитет // Российская газета. 2007. 7 декабря.
В научном сообществе, а также в СМИ вновь активно обсуждается тема конфискации имущества и ценностей, полученных преступным путем. Целесообразность использования данной меры очевидна и подтверждается мировым опытом <19>. Общеизвестно, отмечается в одной из публикаций, что наиболее эффективным средством противодействия организованной преступности и террористической деятельности являются конфискация имущества и пресечение легализации (отмывания) денежных средств, полученных преступным путем, иными словами, наступление на их финансовую основу <20>. Представляется, что подобная мера будет эффективной и в системе государственной службы. ——————————— <19> Подробнее см.: Матвеева А. А. Конфискация имущества в современном законодательстве Российской Федерации // Вестник Московского университета. Сер. 11. Право. 2007. N 4. С. 14 — 31. <20> Матвеева А. А. Указ соч. С. 16.
Есть предложения, которые звучат еще более радикально. Так, по степени общественной опасности коррупционные деяния предлагают приравнять к тяжким и особо тяжким преступлениям против государственной власти (например, к государственной измене). Председатель Совета Федерации убежден, что нужно конфисковывать имущество не только у коррупционеров, но и у членов их семей <21>. Здесь, на наш взгляд, необходимо проявлять умеренность и осмотрительность, чтобы не пострадали невиновные люди. ——————————— <21> См.: Секрет миллиардера // Российская газета. 2008. 1 апреля; Текстиль руководства // Российская газета. 2008. 28 мая.
Далеко не полный перечень мер, принимаемых для борьбы с коррупцией, свидетельствует, что их оказалось недостаточно для того, чтобы если не ликвидировать это зло, то хотя бы существенно ограничить его масштабы. Можно ли победить коррупцию? Опыт таких «чистых» государств, как Финляндия, Исландия, Дания, Швеция, Швейцария, показывает, что эта задача выполнима, если она надлежащим образом решается. Характеризуя коррупцию, глава государства назвал ее системным явлением, которому следует противопоставить и системные меры противодействия. Нам представляется, что их основу должны составить: правовые меры — совершенствование существующего и принятие нового антикоррупционного законодательства, качественное улучшение правоприменения; принудительно-превентивные; организационные; воспитательно-профилактические. Особо следует выделить меры, направленные на создание системы стимулов к антикоррупционному поведению. Построение в России правового государства и развитие институтов гражданского общества — лучшее средство профилактики коррупции и других злоупотреблений в системе государственного управления. Но это длительная перспектива, которая в конечном итоге должна привести к тому, что верховенство закона станет естественным правилом жизни, а права и свободы человека и гражданина будут определять смысл и содержание деятельности всех ветвей власти и обеспечиваться правосудием, как этого требует ст. 18 Конституции Российской Федерации.
