(Гирько С. И.) («Административное право и процесс», 2009, N 5)
ОБЕСПЕЧЕНИЕ ОБЩЕСТВЕННОЙ БЕЗОПАСНОСТИ В СИСТЕМЕ МЕР ЗАЩИТЫ ЛИЧНОСТИ, ОБЩЕСТВА И ГОСУДАРСТВА: СОСТОЯНИЕ, ПРОБЛЕМЫ, ПЕРСПЕКТИВЫ
С. И. ГИРЬКО
Гирько С. И., начальник ВНИИ МВД России, заслуженный деятель науки Российской Федерации, профессор, доктор юридических наук.
Общественная безопасность как защищенность общества от внутренних и внешних угроз является исключительно важной теоретической и практической проблемой, от решения которой напрямую зависит в том числе и определение стратегии правоохранительной деятельности по обеспечению общественной безопасности в Российской Федерации.
Public security as a protection of society from internal and external menaces is an important theoretical and practice problem, which has impact on determination of strategy of law-enforcement activity aimed at ensuring public security in the RF <*>. ——————————— <*> Gir’ko S. I. Ensuring public security in the system of measures of protection of person, society and state: status, problems, prospects.
В системе основных общегосударственных мер по защите жизни и здоровья, прав и свобод граждан, законных интересов предприятий, учреждений, организаций и общественных объединений особое место отводится общественной безопасности, так как она является одной из важнейших составляющих всей системы безопасности государства. Актуальность этих вопросов в нынешних условиях настолько возросла, что на заседании секции научного совета при Совете Безопасности Российской Федерации по актуальным проблемам нейтрализации внутренних угроз национальной безопасности (далее — секция) в декабре 2007 г. было принято решение об инициировании исследований в сфере обеспечения общественной безопасности. В этом отношении весь спектр проблем является чрезвычайным по своей значимости и впервые потребовал комплексного изучения предметной области исследования проблем в теории общественной безопасности и ее соответствия интересам личности, общества и государства. Почему теории? Да прежде всего потому, что рассматривать эти вопросы возможно лишь в рамках комплексного подхода, обеспечивающего целостное восприятие сферы общественной безопасности и ее связи с сопредельными областями жизнедеятельности общества. А во-вторых, мы уже имеем представление об общих закономерностях, явлениях и процессах в сфере обеспечения общественной безопасности, что позволяет сегодня определить основные компоненты теории общественной безопасности. Следует отметить, что исследования осуществлялись на базе ВНИИ МВД России с привлечением ведущих ученых, представителей федеральных органов исполнительной власти, научных и образовательных учреждений. Необходимо заметить, что тема достаточно широко рассматривалась в формате дискуссии на межведомственных семинарах, круглых столах, конференциях. На состоявшемся в Минске (15 — 17 декабря 2008 г.) заседании постоянно действующего семинара при парламентском собрании Союза Беларуси и России «Пути решения актуальных проблем обеспечения безопасности в Союзном государстве в современных условиях» к результатам исследования достаточный интерес проявили наши коллеги из Республики Беларусь. 23 декабря 2008 г. во ВНИИ МВД России состоялась межведомственная научно-практическая конференция «Сущность, понятие и содержание общественной безопасности, проблемы и концептуальные основы ее обеспечения в Российской Федерации». В ходе организационного и методического обеспечения проводимых исследований подготовлен обширный аналитический материал, позволяющий реально оценить современное состояние общественной безопасности, выделить актуальные проблемы и определить основные направления повышения эффективности правоохранительной деятельности по ее обеспечению. Замечу, что для подготовки итоговых материалов был привлечен весьма обширный круг источников, относящихся к деятельности федеральных и региональных правоохранительных структур, и в частности МВД России. Результаты научной проработки актуальных вопросов обеспечения общественной безопасности в виде итогового научного доклада были рассмотрены на заседании секции 21 апреля 2009 г. Оценивая важность проведенной работы, следует отметить, что основные результаты исследований заключаются в следующем: — обоснована важность законодательного закрепления понятия общественной безопасности как методологической основы для решения правовых, организационных, правоприменительных проблем на различных направлениях обеспечения защиты личности, общества и государства; — аргументирована необходимость дальнейшей разработки темы на уровне современной научной школы, которая определяет сущность общественной безопасности; — предложены методологические особенности формирования и основные составляющие теории общественной безопасности исходя из того, что данная тема является самостоятельной областью знаний и имеет самостоятельные направления в исследовательской деятельности; — обоснована необходимость совершенствования нормативного правового регулирования в сфере обеспечения общественной безопасности и предложена разработка проекта федерального закона об обеспечении общественной безопасности в Российской Федерации; — определена взаимосвязь эффективности реализации мероприятий в рамках обеспечения общественной безопасности и повышения качества организации системы государственной службы в Российской Федерации; — выработаны предложения по разработке научных основ оценки эффективности деятельности правоохранительных органов по обеспечению общественной безопасности в Российской Федерации; — предложены основные подходы к разработке стратегии правоохранительной деятельности по обеспечению общественной безопасности и созданию эффективной и специализированной системы государственного управления в сфере обеспечения общественной безопасности, а также по разработке основ государственной политики в области обеспечения общественной безопасности Российской Федерации на период до 2020 года. При этом основные выводы и сформулированные предложения полностью сообразуются с позицией и выработанными подходами, определенными МВД России и Советом Безопасности Российской Федерации. Какие выводы можно сделать из анализа реального состояния и оценки правоохранительной деятельности по обеспечению общественной безопасности в Российской Федерации? Во-первых, в качестве решения основной проблемы обоснована важность законодательного закрепления понятия общественной безопасности как методологической основы для решения правовых, организационных, правоприменительных проблем на различных направлениях обеспечения защиты личности, общества и государства. Поскольку понятие общественной безопасности законодательно не установлено, предлагается использовать понятие «общественная безопасность», введенное Концепцией развития Службы общественной безопасности МВД России <1>, а именно: «Общественная безопасность в Российской Федерации определяется как состояние защищенности жизненно важных интересов личности, общества и государства от общественно опасных деяний и негативного воздействия чрезвычайных обстоятельств, вызванных криминогенной ситуацией в Российской Федерации, а также чрезвычайных ситуаций, вызванных стихийными бедствиями, катастрофами, авариями, пожарами, эпидемиями и иными чрезвычайными событиями». ——————————— <1> Утверждена Приказом МВД России от 15 марта 2002 г. N 240.
Данное определение лингвистически основывается на индикаторах, отображающих показатели защищенности, и с учетом современных реалий наиболее полно расширительно трактует определение общественной безопасности. В связи с этим разработаны методологические основы исследования угроз общественной безопасности, уточнены источники угроз и концептуальные подходы к формированию оценки угроз общественной безопасности и, что самое важное, предложены шкала числовых значений экспертных оценок уровней угроз общественной безопасности и меры по их нейтрализации. Во-вторых, аргументирована теория, определяющая сущность общественной безопасности. И в частности, выявлены методологические особенности формирования теории и основные ее составляющие исходя из того, что данная теория является самостоятельной областью знаний и имеет самостоятельные направления в исследовательской деятельности. По существу, необходимо отметить, что данная Концепция не только содержит основные теоретические положения, но и определяет, прежде всего, механизм реализации государственной политики в сфере обеспечения общественной безопасности. И здесь наша позиция полностью совпадает с предложениями ученых Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации. В-третьих, обоснована необходимость совершенствования нормативного правового регулирования в сфере обеспечения общественной безопасности и потребность принятия федерального закона об обеспечении общественной безопасности в Российской Федерации. Предлагаемый подход позволит сформировать исчерпывающий перечень задач, функций и полномочий по их реализации для каждого субъекта обеспечения общественной безопасности и создаст условия для разработки комплекса взаимоувязанных мер в последующих нормативных правовых актах. Принятие закона не только восполнит имеющийся правовой вакуум в сфере обеспечения общественной безопасности, но и вместе с принятыми в их исполнение другими нормативными правовыми актами позволит создать правовую базу в данной области правоохранительной деятельности. В-четвертых, определена взаимосвязь эффективности реализации мероприятий в рамках обеспечения общественной безопасности и качества организации системы государственной службы в Российской Федерации. Эффективность реализации мероприятий в рамках обеспечения общественной безопасности существенным образом зависит от качества организации и системы государственной службы в Российской Федерации. Главным шагом в этом направлении должно стать принятие Федерального закона «О правоохранительной службе Российской Федерации». В связи с этим определены основные подходы к стратегии правоохранительной деятельности по обеспечению общественной безопасности и созданию эффективной и специализированной системы государственного управления в сфере обеспечения общественной безопасности. Повышению эффективности деятельности в сфере общественной безопасности способствуют внедрение навигационно-мониторинговых систем для позиционирования служебного автотранспорта, а также формирование в муниципальных образованиях элементов АПК «Безопасный город» и введение в эксплуатацию рабочих мест ЕИТКС (Единой информационно-телекоммуникационной сети). В-пятых, выработаны предложения по содержанию, разработке и внедрению научных основ оценки эффективности деятельности правоохранительных органов по обеспечению общественной безопасности в Российской Федерации. По нашему мнению, научные основы оценки эффективности деятельности правоохранительных органов в обеспечении общественной безопасности в соответствии с их компетенцией предполагают выработку системообразующих критериев и показателей, которые должны иметь исключительно комплексный межведомственный характер. Наши предложения заключаются в формировании сбалансированной системы показателей, призванных улучшить процессы управления, в частности в органах внутренних дел, связанных с реализацией задач правоохранительной направленности. Применение показателей, основанных только на уголовной статистике и административной практике, не позволяет в полной мере оценить не только предельно допустимый уровень социального напряжения, но и степень противодействия всему спектру угроз безопасной жизнедеятельности человека. Целевым направлением оценки может служить степень достижения поставленной цели, показатели которой отражают результаты правоохранительной деятельности и достигнутой эффективности. Это необходимо для определения степени возможности достижения желаемого результата с наличными ресурсами <2>. ——————————— <2> В настоящее время МВД России приступило к формированию аналитических целевых программ, в том числе и по обеспечению общественной безопасности, на основе принципов программно-целевого бюджетного планирования (Постановление Правительства РФ от 19 апреля 2005 г. N 239 «Об утверждении Положения о разработке, утверждении и реализации ведомственных целевых программ», распоряжения МВД России от 28 ноября 2008 г. N 1/9019 «Об утверждении Перечня целевых программ МВД России» и от 19 февраля 2009 г. N 1/1231 «О разработке аналитических целевых программ МВД России и характеристик непрограммной деятельности МВД России»).
Целесообразно при оценке уровня общественной безопасности в приоритетном порядке сформировать показатели, позволяющие оценивать уверенность граждан в степени защищенности своих личных и имущественных интересов. В-шестых, обоснована необходимость построения системы обеспечения общественной безопасности и разработки Основ государственной политики в области обеспечения общественной безопасности Российской Федерации на период до 2020 года. Позволю изложить некоторые соображения о форме и содержании такого документа. Прежде всего, в проекте должна быть осуществлена концептуальная идентификация собственно общественной безопасности как самостоятельного вида национальной безопасности Российской Федерации. Кроме того, проект должен быть основополагающим документом, определяющим государственную политику в сфере обеспечения общественной безопасности. В нем следует изложить систему взглядов на цели, сущность, систему обеспечения общественной безопасности, основные направления деятельности государства. Реализация защиты жизненно важных интересов в данной сфере предполагает последующую разработку соответствующих нормативных правовых актов, федеральных и региональных программ по отдельным направлениям обеспечения общественной безопасности. При этом государственная политика в сфере обеспечения общественной безопасности должна рассматриваться как часть стратегического плана, обозначенного Президентом Российской Федерации на период до 2020 года.
