(Журавлев Р. А.) («Российский следователь», 2012, N 10)
ОРГАНИЗАЦИОННО-ПРАВОВЫЕ АСПЕКТЫ ПРОТИВОДЕЙСТВИЯ УГРОЗАМ ОБЩЕСТВЕННОЙ БЕЗОПАСНОСТИ <*>
Р. А. ЖУРАВЛЕВ
——————————— <*> Zhuravlev R. A. Organizational-law aspects of counteraction of menaces to public security.
Журавлев Рональд Андреевич, главный научный сотрудник Академии управления МВД России, профессор.
В статье рассмотрены определение и содержание общественной безопасности, выделены основные угрозы безопасности человека и общества в целом, предложены законодательные и организационные меры по обеспечению общественной безопасности.
The article considers definition and contents of public security, points out basic menaces to security of a man and society in general, proposes legislative and organizational measures of ensuring public security.
Key words: public security, menaces to security, national security, transport security, drugs, alcohol, extraordinary situations.
Семьдесят процентов граждан России оценивают уровень безопасности в стране как крайне низкий. И для столь негативной оценки имеются все основания. За пять последних лет число умерших, а вернее погибших, от внешних причин, т. е. не связанных с болезнями и возрастом, превысило миллион человек, в том числе более 100 тыс. — при транспортных происшествиях, 120 тыс. — от случайных отравлений алкоголем, свыше 200 тыс. — при криминальных обстоятельствах, при пожарах и иных чрезвычайных ситуациях. Ежегодно выявляется более 70 млн. административных правонарушений, 80% из них — в сфере безопасности населения, безопасности общества. Все это требует всестороннего исследования характера и динамики развития угроз общественной безопасности, выработки научно обоснованных предложений по совершенствованию правовых и организационных основ противодействия им с учетом сложившихся современных реалий. Вместе с тем при весьма распространенном использовании категории «общественная безопасность» в правовом поле России, в частности в ст. 72 Конституции об обеспечении общественной безопасности как предмета совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, главе 24 УК о преступлениях против общественной безопасности, главе 20 КоАП РФ об административных правонарушениях, посягающих на общественную безопасность, и др., четкое ее определение законодательно не закреплено. Термин «общественная безопасность» содержится и в десятках международных правовых актов, федеральных законов, но унифицированное ее определение в них также отсутствует. Следует согласиться с профессором С. И. Гирько, что это во многом связано с тем, что «общественная безопасность относится к числу таких понятий, которые, с одной стороны, интуитивно ясны всем, а с другой — трудно определимы в достаточно корректной и исчерпывающей форме» <1>. ——————————— <1> Гирько С. И., Степаненко Ю. В. Научные основы оценки эффективности деятельности органов внутренних дел по обеспечению общественной безопасности // Административное право и процесс. 2007. N 5.
При рассмотрении проблем общественной безопасности многие авторы в основном используют определение, близкое или производное от определения, содержащегося в Законе 1992 г. «О безопасности»: состояние защищенности жизненно важных интересов личности, общества и государства от внутренних и внешних угроз. Близкое по содержанию определение безопасности содержится и в Стратегии национальной безопасности Российской Федерации до 2020 г., утвержденной Указом Президента РФ от 12 мая 2009 г. N 537. Представляется, что и это достаточно общее определение. Не случайно в принятых за последнее время федеральных законах применительно к отдельным видам безопасности даны более конкретизированные определения, в том числе транспортной и пожарной безопасности, радиационной безопасности населения и других. Но и эти определения не раскрывают содержание общественной безопасности в целом. С учетом отмеченного, в качестве уточнения границ рассматриваемой проблемы, можно использовать определение общественной безопасности как состояния защищенности жизненно важных интересов, безопасности личности, общества от внутренних и внешних угроз, которое позволяет обеспечить реализацию прав человека, достойное качество жизни граждан, развитие материальных и духовных ценностей общества, социальную и общественную стабильность. Безусловно, и это определение не претендует на полноту или оригинальность, но все же в определенной мере раскрывает содержание общественной безопасности в современных условиях и корреспондирует с основными положениями политики государства в этой сфере. Одной из основных составляющих обеспечения общественной безопасности является противодействие угрозам, которые рассматриваются нами как реальная или возможная опасность, вытекающая или обусловленная определенными действиями, бездействием или процессами. Именно проявления угроз отвлекают на себя значительные силы и средства, дестабилизируют обстановку, снижают инвестиционную привлекательность, авторитет и роль России в мировом сообществе. В рамках статьи автор не ставит задачу раскрыть весьма широкий круг угроз общественной безопасности, выделив лишь отдельные из них, прежде всего те, которые, по опросам ВЦИОМ, представляют наиболее серьезную опасность для большинства российского общества. Так, 65% граждан в качестве одной из основных угроз выделили всевозрастающие масштабы распространения наркотиков, прежде всего среди молодежи. По оценкам ООН, Россия в настоящее время является одним из крупнейших потребителей наркотиков. Ежегодно в страну поступает до 70 тонн афганского героина. Только за прошлый год выявлено более 200 тыс. наркопреступлений, изъято свыше 60 тонн наркотических средств, психотропных веществ и их прекурсоров или аналогов сильнодействующих веществ. Ликвидировано 7 тыс. наркопритонов. Но принимаемые меры пока не сказываются на снижении уровня наркодавления на Россию, что во многом обусловлено высокими доходами наркомафии. Достаточно отметить, что оптовые цены на героин при перемещении от производителя в Афганистане до потребителя увеличиваются в 15 — 20 раз (с 3 до 50 тыс. долл. за 1 кг) <2>. ——————————— <2> Доклад Управления ООН по наркотикам и преступности «Наркомания, преступность и мятежники». 2010.
Наряду с афганскими опиатами в Россию поступает и значительное количество синтетических наркотиков из европейских стран; серьезную опасность несет за собой и потребление так называемых наркотиков для бедных типа дезоморфина, изготавливаемых из продающихся в аптеках кодеиносодержащих лекарственных препаратов и др. Несмотря на ежегодное изъятие десятков тонн наркотиков, привлечение к уголовной ответственности за наркопреступления многих тысяч наших сограждан, а также высочайшую смертность наркоманов (по оценкам, более 30 тыс. человек), рынок предложения и потребления не истощается. По экспертным оценкам, количество лиц, потребляющих наркотики, превышает 2 млн. По доле населения, вовлеченного в злоупотребление опиатами, Россия сейчас опережает страны Евросоюза в среднем в 5 — 8 раз. По данным ФСНК, объем рынка сбыта наркотиков в России достиг 9 млрд. долл. США. Все это негативно отражается на социальной, демографической безопасности общества, несет угрозу общественной безопасности. За последние годы число преступлений, прежде всего насильственного и корыстного характера, совершенных лицами в состоянии наркотического опьянения, возросло более чем в 2 раза и за 2011 г. достигло 19 тыс. Следует признать, что и меры уголовно-правового характера за незаконный оборот наркотических средств оказались неэффективными. За 20 лет число наркопреступлений увеличилось в 15 раз. За последние пять лет выявлено более миллиона наркопреступлений, к уголовной ответственности привлечены свыше 600 тыс. человек, но масштабы наркомании не сокращаются. Сейчас в местах лишения свободы отбывают наказание за незаконный оборот наркотиков более 120 тыс. человек, в том числе почти 20 тыс. женщин. Нет и надлежащей системы лечения наркоманов. В текущем году приняты изменения законодательства в части отсрочки исполнения уголовного наказания больному наркоманией для добровольного лечения, а также иные меры по усилению контроля в сфере оборота наркотиков. Но и это представляется недостаточным для коренного изменения ситуации. Нужна более целостная и комплексная система лечения и контроля. Не менее остро общество воспринимает такую угрозу общественной безопасности, как злоупотребление алкоголем. Сегодня в России около 3 млн. злоупотребляющих алкоголем. А по оценкам экспертов, их более 5 млн. человек. И эта цифра вполне обоснованна, поскольку только за минувший год за появление в общественных местах в состоянии опьянения, за распитие спиртного задержаны более 8 млн. человек, в том числе почти 100 тыс. несовершеннолетних. От отдельных причин, связанных с употреблением алкоголя (алкогольного психоза, отравления спиртным и др.), умирают десятки тысяч человек, а по данным экспертов, каждая четвертая смерть в России прямо или косвенно связана со злоупотреблением спиртным. Алкогольная ситуация в России представляет реальную угрозу как для физического и нравственного здоровья граждан, так и для общественной безопасности в целом. Ежегодно в стране лицами, находящимися в состоянии опьянения, совершается свыше 250 тыс. преступлений, десятки тысяч происшествий, при которых гибнут тысячи граждан. В России на каждого человека, включая младенцев, сегодня потребляется в год 15 литров чистого алкоголя, что в два раза превышает уровень, который Всемирная организация здравоохранения определила как уровень, опасный для жизни и здоровья человека <3>. Все это оказывает негативное влияние на благосостояние общества, на качество жизни населения. Достаточно отметить, что расходы федерального бюджета на лечение алкоголиков и возмещение экономических потерь, связанных с употреблением спиртного, в 28 раз превышают доходы от его продажи. ——————————— <3> Материалы совещания о мерах по снижению потребления алкоголя в России // URL: http://www. kremlin. ru/transcripts/5171.
Неоценимы и моральные потери: неблагополучные семьи, дети-калеки, сироты, потеря работы и др. <4>. ——————————— <4> Ильин А. Водочная вертикаль // Трибуна. 09 — 15.07.2009.
В последние годы приняты значительные изменения законодательства в части усиления государственного контроля за производством и оборотом спиртного, повышена административная и уголовная ответственность за нарушения. Все эти и иные меры должны способствовать оздоровлению нации. Но ситуация меняется крайне слабо. Реальны и иные угрозы общественной безопасности, прежде всего: чрезвычайные ситуации и катастрофы природного и техногенного характера, в том числе на объектах производства и хранения химических, бактериологических, ядерных, радиологических и иных подобных материалов. За два года в стране произошло более 700 чрезвычайных ситуаций техногенного и природного характера, при которых погибли и пострадали тысячи человек. Материальный ущерб от чрезвычайных ситуаций ежегодно достигает 1,5 — 2% ВВП. В России функционирует свыше 10 тыс. потенциально опасных объектов. Подавляющее большинство из них построено 40 — 50 лет назад, оборудование выработало свои ресурсы, что многократно увеличивает риск. Все более актуальной становится угроза неудовлетворительного обеспечения пожарной безопасности. За последние пять лет в стране произошло свыше 900 тыс. пожаров, при которых погибли 75 тыс. человек, в том числе более 3 тыс. детей, и 66 тыс. получили ранения, травмы. Пожарами нанесен колоссальный материальный ущерб, исчисляемый сотнями миллиардов рублей <5>. ——————————— <5> Государственный доклад «О состоянии защиты населения и территорий Российской Федерации от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера в 2010 г.». МЧС РФ. 2011.
Несмотря на принимаемые меры, серьезную угрозу общественной безопасности представляет и ненадлежащее обеспечение транспортной безопасности. От происшествий на всех видах транспорта страна теряет 25 — 28 тыс. погибших, более 250 тыс. человек получают травмы. В числе основных угроз безопасности человека, общественной безопасности в целом и криминальные процессы, преступность и иные противоправные деяния. За 2010 — 2011 гг. в органы внутренних дел поступило более 50 млн. заявлений, сообщений граждан о преступлениях и иных происшествиях. За этот период в стране только от преступлений пострадали (физически, морально, материально) 3442000 человек, в том числе более 1,5 млн. женщин, почти 200 тыс. несовершеннолетних. Погибли свыше 60 тыс. человек, в том числе более 3 тыс. несовершеннолетних. 79 тыс. получили тяжкий вред здоровью. По абсолютному числу убийств Россия догнала даже США, несмотря на то что мы более чем в два раза уступаем им по численности населения. Негативное влияние на обеспечение общественной безопасности оказывают и такие угрозы, как терроризм, экстремизм, незаконная миграция и многие иные негативные явления и процессы. Такой обширный и далеко не исчерпывающий перечень угроз безопасности общества, тяжесть последствий их проявления обусловливают необходимость не только повышения уровня деятельности, улучшения координации органов власти и управления в этой сфере, но и совершенствования правовых основ обеспечения общественной безопасности. Следует отметить, что в настоящее время действует более 40 федеральных законов и программ в части обеспечения безопасности практически во всех сферах жизнедеятельности общества, противодействия отдельным видам угроз. Но реальная ситуация требует принятия более эффективных мер. В частности: — представляются необходимыми разработка и принятие Федерального закона «О безопасности человека в Российской Федерации», закрепляющего основные принципы, концептуальные требования при разработке стандартов, норм обеспечения безопасности человека на различных этапах его жизнедеятельности, при проявлении различных угроз; — создание на партнерских началах государства и общественных институтов Фонда поддержки пострадавших от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, потерпевших от преступлений, который мог бы за счет штрафов за административные и иные правонарушения, а также за счет конфискованных средств, а также пожертвований и иных законных источников, оказывать реальную финансовую, юридическую, медицинскую, психологическую помощь пострадавшим. Указанное решение будет практическим шагом по реализации ст. 52 Конституции РФ, гарантирующей право на компенсацию причиненного ущерба. Следует отметить, что указанная система достаточно эффективно работает в ряде стран, в том числе и на постсоветском пространстве; — необходимо и совершенствование уголовного законодательства в рассматриваемой сфере. Представляется, что законодательные аспекты обеспечения безопасности человека не в полной мере учитывают конституционное положение, что человек, его права и свободы являются высшей ценностью (ст. 2 Конституции РФ). Зачастую этот приоритет не учитывается в правовых нормах, в том числе в УК. Так, санкция за мошенничество или кражу на сумму миллион рублей (а это всего лишь месячный заработок многих менеджеров крупных кампаний) — лишение свободы на срок до десяти лет со штрафом в размере до 1 млн. руб. А за такое опасное преступление, как умышленное причинение тяжкого вреда здоровью, опасного для жизни человека или повлекшего за собой потерю зрения, речи либо какого-либо органа (т. е. фактически потерпевший стал полным инвалидом), — лишение свободы на срок до восьми лет; — не обеспечивается надежная уголовно-правовая защита и наиболее слабой и зачастую зависимой категории лиц — женщин, в большинстве своем не способных дать отпор насильнику, хулигану и др. Ни в одном из содержащихся в главе 16 УК составов преступлений, предусматривающих ответственность за преступления против жизни и здоровья, совершение преступного деяния в отношении женщины не определено в качестве отягчающего обстоятельства, а следовательно, не предусмотрено и повышенной ответственности; — очевидна необходимость принятия государственной программы (стратегии) предупреждения преступлений и иных правонарушений. Наряду с мерами по общей профилактике преступности и правонарушений в программе должны быть и конкретные меры по предупреждению насилия в семье, детской безнадзорности и беспризорности, алкоголизма и наркомании, контроля за поведением и социальной реабилитации определенных законом категорий граждан, подготовка специалистов по профилактике девиантного поведения и многие иные составляющие обеспечения безопасности населения. Как бы общество ни относилось к антиалкогольной кампании в 80-х годах, мы не можем не учитывать тот факт, что принятые в тот период меры привели к серьезному сокращению смертности и за пять лет позволили сохранить жизнь более чем миллиону человек. Отдельные программы, уже действующие в этой сфере, такие как безопасность дорожного движения, пожарная безопасность и другие, могли бы войти в эту программу в качестве самостоятельных подпрограмм с отдельным финансированием и системой управления. Представляется, что разработка и реализация государственной программы, реализация рассмотренных выше и иных предложений могут позитивно отразиться на снижении уровня насильственных преступлений, сокращении гибели людей от алкоголя, наркотиков и повышении безопасности населения и общества в целом.
