(Босхамджиева Н. А.) («Юридический мир», 2012, N 11)
СОВРЕМЕННЫЕ ПРОБЛЕМЫ АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВОГО ОБЕСПЕЧЕНИЯ ОБЩЕСТВЕННОЙ БЕЗОПАСНОСТИ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
Н. А. БОСХАМДЖИЕВА
Босхамджиева Наталья Антоновна, профессор ВИПК МВД России, кандидат юридических наук, доцент.
Вопросам административно-правового обеспечения различных сфер общественной жизни в современной правовой литературе уделяется достаточно пристальное внимание. Однако исследования, имеющие своим специальным предметом административно-правовое обеспечение общественной безопасности Российской Федерации, практически отсутствуют. Статья посвящена анализу современных проблем административно-правового обеспечения общественной безопасности в Российской Федерации.
Contemporary problems of administrative-law ensuring of public security in the Russian Federation N. A. Boskhamdzhieva
Contemporary legal literature draws a lot of attention to the issues of administrative-law ensuring of various spheres of public life. However the studies, the special subject of which is administrative-law ensuring of public security in Russia, practically do not exist. The article is devoted to analysis of contemporary problems of administrative-law ensuring of public security in the Russian Federation.
Key words: public security, administrative-law regulation, state agencies, local self-government, legitimacy.
Различные аспекты общественной безопасности рассматриваются рядом ученых. Например, М. Г. Сальников определяет административно-правовое положение граждан в сфере общественной безопасности, А. Н. Позднышов — институт государственной службы в данной сфере. В. Б. Рушайло анализирует взаимоотношения государственных органов исполнительной власти и органов местного самоуправления в сфере охраны общественного порядка и обеспечения общественной безопасности. А. И. Сапожников определяет общественную безопасность как социально-правовое явление, под которым понимается совокупность общественных отношений, регулируемых системой юридических норм в целях предотвращения, локализации и ликвидации условий и факторов, создающих потенциальную или реальную опасность жизненно важным интересам граждан и обществу в целом. По его мнению, для урегулирования общественной безопасности правовыми средствами необходим особый административно-правовой режим создания и деятельности органов государства, использующий разрешительные, надзорные и принудительные методы в качестве социально-объективных и правовых способов обеспечения общественной безопасности. В работе Б. П. Кондрашова определялась общественная безопасность и административно-правовые средства ее обеспечения. Под ней автором понимается нормативно определенная деятельность органов исполнительной власти Федерации и субъектов РФ в правоустановительной, правоприменительной, регулятивной и правоохранной формах. Осуществление мер по обеспечению законности, прав и свобод граждан, охране собственности и общественного порядка, борьбе с преступностью возложено на Правительство РФ. При этом вопросы обеспечения законности, правопорядка, общественной безопасности находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. Федеральный закон «О безопасности» определяет, что основным субъектом безопасности является государство, осуществляющее функции в этой области через органы законодательной, исполнительной и судебной властей. Уровень общественной безопасности во многом зависит от того, как построена система правоохранительных органов. От того, как будет организована государственная служба в этих органах, зависит степень прочности российской государственности, уровень охраны прав и свобод человека и гражданина, состояние законности и правопорядка. Основным субъектом обеспечения общественной безопасности является государство, осуществляющее функции в этой области через органы законодательной, исполнительной и судебной властей. Однако обеспечение общественной безопасности в Российской Федерации — это деятельность не только государства, но и всего общества и каждого гражданина в отдельности, направленная на защиту жизненно важных интересов личности, общества и государства и их практическую реализацию. С проблемой обеспечения общественной безопасности в Российской Федерации тесно взаимосвязан вопрос о правовом (законном) ограничении прав и свобод человека и гражданина в целях обеспечения общественной безопасности. В ст. 56 Конституции РФ, которая говорит об ограничении прав и свобод человека в условиях чрезвычайного положения с целью обеспечения безопасности граждан и защиты конституционного строя, отмечается, что не подлежат ограничению такие права и свободы человека, как право на жизнь (ст. 20), достоинство личности (ст. 21), право на неприкосновенность частной жизни, личную и семейную тайну, защиту своей чести и доброго имени (ч. 1 ст. 23), сбор, хранение, использование и распространение информации о частной жизни (ст. 24), свобода совести, свобода вероисповедания (ст. 28), свобода предпринимательской и иной не запрещенной законом экономической деятельности (ч. 1 ст. 34), право на жилище (ч. 1 ст. 40), права и свободы, связанные с судебной защитой (ст. 46 — 54). Главной целью ограничений прав и свобод человека для обеспечения общественной безопасности должна быть защита основных ценностей в обществе (жизнь, свобода, достоинство и т. д.), а основным требованием к применению государством ограничений прав и свобод — четкая законодательная регламентация оснований, порядка и пределов их действия. Общественную безопасность Российской Федерации обеспечивают органы внутренних дел, органы прокуратуры, учреждения и органы юстиции, а также ряд иных министерств, ведомств и служб. И здесь во многом наблюдается пересечение сфер деятельности и компетенций правоохранительных органов. Общественная безопасность не должна рассматриваться в отрыве от иных видов безопасности. Поэтому общественная безопасность сегодня в значительной степени определяется состоянием правоохранительной службы как особого социально-правового института, функционирование которого в условиях недостаточного правового регулирования может создать определенные угрозы общественному развитию при построении гражданского общества. Оба фактора находятся в неразрывной взаимосвязи. В этих условиях возрастает роль правового обеспечения организации правоохранительной службы и степень систематизации действующего законодательства, регулирующего вопросы правоохранительной службы. Основным шагом в этом направлении должно стать принятие Федерального закона «О правоохранительной службе Российской Федерации». В законопроекте должны быть закреплены принципы правоохранительной службы, основные термины и понятия; правовое положение (статус) государственного служащего правоохранительной службы; понятие должности правоохранительной службы; порядок прохождения правоохранительной службы; государственные гарантии и компенсации, предоставляемые служащему и членам его семьи; порядок прекращения службы, организация правоохранительной службы, включая установление видов государственных органов, в которых может осуществляться правоохранительная служба. Принятие федерального закона создаст правовую базу, развитие которой указами Президента Российской Федерации, постановлениями Правительства Российской Федерации по вопросам правоохранительной службы позволит создать стабильный и прочный правовой фундамент обеспечения общественной безопасности, от чего выиграют все граждане Российской Федерации, общество и государство. Вместе с тем стратегия правоохранительной деятельности по обеспечению общественной безопасности в Российской Федерации должна максимально отвечать потребностям общества, способствовать реализации задач по развертыванию деятельности по предупреждению, раннему выявлению назревающих угроз, криминализации новых преступных проявлений и расширению социальной базы противодействия посягательствам на общественную безопасность. На наш взгляд, развитие правоохранительных структур будет осуществляться в направлениях сохранения вертикали подчиненности подразделений федерального значения, четкого разграничения полномочий между министерствами и ведомствами по руководству территориальными органами и передачи части функций по обеспечению законности, правопорядка, общественной безопасности на уровень субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления. Для подготовки стратегии деятельности по обеспечению общественной безопасности в Российской Федерации предполагается проанализировать весь комплекс проблем обеспечения общественной безопасности, исследовать состояние и направленность реформирования указанного сектора безопасности, дать системную оценку опасностям и факторам влияния. Стратегия должна определить цели и направления обеспечения общественной безопасности, стать основой оценки потенциальных и реальных факторов, влияющих на реализацию жизненно важных интересов человека, общества и государства, на текущий период, ближайшую и отдаленную перспективы. Другими словами, речь идет о планировании — краткосрочном, среднесрочном и долгосрочном (до 2020 г.). Сегодня справедливо делать вывод о том, что обеспечение общественной безопасности является самостоятельной специфической отраслью государственной деятельности, и в недалеком будущем предстоит качественно новое реформирование правоохранительных структур и, возможно, создание эффективной, рациональной и специализированной системы государственного управления в сфере обеспечения общественной безопасности, адекватной современной общественно-политической и экономической ситуации, как на федеральном, так и на муниципальном уровне. Необходимость разработки положений, характеризующих основные составляющие теории общественной безопасности, обсуждается давно. Однако как правовое явление и объект административно-правового обеспечения общественная безопасность стала предметом серьезных научных исследований сравнительно недавно, когда традиционная для нашей страны система мер борьбы с правонарушениями, опиравшаяся на развитую структуру социального контроля над любыми их формами, ушла в прошлое, а проблемы обеспечения общественной безопасности в стране вышли далеко за рамки узковедомственных. Что же касается новых институтов противодействия угрозе криминализации общественных отношений, складывающихся в процессе реформирования социально-политического устройства и экономической деятельности, то пока они не смогли занять того положения, которое обеспечило бы коренной перелом в деле укрепления правопорядка и обеспечения как личной безопасности человека и гражданина на территории Российской Федерации, так и общественной безопасности. Все это вызывает острую необходимость осуществления дополнительных государственных мер, направленных на предотвращение либо снижение вероятности возникающих угроз, вызовов и рисков в сфере общественной безопасности. Термином «общественная безопасность» пользуются без какого-либо разъяснения его значения. В последние годы в юридической и специальной литературе стали предприниматься попытки глубоко проанализировать указанную проблему. Однако до недавнего времени изучение этого вопроса не носило системного, комплексного характера и проводилось отдельными авторами в основном в рамках ведомственных научно-исследовательских и учебных образовательных учреждений. Прослеживая сложившиеся исторические основы обеспечения общественной безопасности в России, необходимо заметить, что термин «общественная безопасность» впервые был использован в Уголовном кодексе 1922 г. в названии главы VIII Особенной части «Нарушение правил, охраняющих народное здравие, общественную безопасность и публичный порядок». Однако само понятие «безопасность» было раскрыто лишь в Законе Российской Федерации от 5 марта 1992 г. «О безопасности» <1>. Согласно ст. 1 данного Закона «безопасность — состояние защищенности жизненно важных интересов личности, общества и государства от внутренних и внешних угроз». Это определение не совсем верно основывается на лингвистическом представлении о безопасности. Тем самым законодатель подчеркивает, что безопасность выступает в качестве определенного социального явления со всеми присущими ему свойствами важного социального блага, к сохранению и поддержанию которого государство и общество предпринимают всесторонние меры. В связи с этим необходимо решить терминологический вопрос: о какой безопасности будет идти речь далее — о национальной безопасности, общественной безопасности или безопасности общества? ——————————— <1> Закон Российской Федерации «О безопасности» от 5 марта 1992 г. N 2446-1. Ст. 1.
Напомним, что под безопасностью обычно подразумевается ситуация, при которой кому-, чему-нибудь не угрожает что-, кто-либо. При этом не исключается наличие одновременно нескольких источников опасности и их потенциальных жертв, тогда как безопасность последних обеспечивается лишь в двух случаях: либо конкретные жертвы парируют все опасности, либо для них они вообще отсутствуют. Под опасностью же обычно понимают возможность причинения какого-либо ущерба, т. е. такого изменения структуры или других характеристик объекта, которое снижает его жизнестойкость, конкурентный потенциал и т. п. Следовательно, говоря о безопасности, нужно помнить, что имеешь дело с системной характеристикой, учитывающей способность одних объектов угрожать, а других — парировать такие угрозы, уклоняясь, защищаясь от них, а то и уничтожая их носителей в превентивном порядке.
