Баскакова Светлана Ивановна, научный сотрудник НИИ Академии Генеральной прокуратуры РФ.
Гаджикурбанов Султанахмет Насурович, начальник отдела по надзору за исполнением законов в экологической сфере Генеральной прокуратуры РФ.
Атмосферный воздух не только необходим для жизни людей, но и является важным компонентом промышленного производства и технического прогресса, без которого не может существовать современная цивилизация. В настоящее время загрязнение атмосферного воздуха газообразными веществами и твердыми частицами достигло огромных масштабов. Миллионы тонн газов, паров, пыли ежегодно выбрасываются в атмосферу в процессе производства электроэнергии, при работе промышленных предприятий, транспорта, при сжигании и переработке бытовых и промышленных отходов.
Загрязнение атмосферного воздуха негативно сказывается на экологической безопасности страны, влияет на здоровье каждого без исключения жителя.
Основные направления политики государства в экологической сфере, в соответствии с гл. 4 Конституции РФ и федеральными законами, определяет Президент РФ.
В целях консолидации усилий федеральных органов исполнительной власти, органов государственной власти субъектов РФ в сфере обеспечения национальной безопасности, в том числе экологической, Указом Президента РФ от 12 мая 2009 г. утверждена Стратегия национальной безопасности Российской Федерации до 2020 года. В ней закреплено, что стратегические цели обеспечения экологической безопасности и рационального природопользования — сохранение окружающей природной среды и обеспечение ее защиты, ликвидация экологических последствий хозяйственной деятельности в условиях возрастающей экономической активности и глобальных изменений климата.
Российское законодательство, регулирующее воздухоохранную деятельность, включает кроме ФЗ от 4 мая 1999 г. «Об охране атмосферного воздуха», ФЗ от 10 января 2002 г. «Об охране окружающей среды», ФЗ от 30 марта 1999 г. «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения» постановления и распоряжения Правительства РФ, законы и иные нормативные акты субъектов Федерации, нормативные правовые акты специально уполномоченных государственных органов в области охраны атмосферного воздуха.
Таким образом, основополагающие способы управления качеством атмосферного воздуха законодательно закреплены, однако организационный механизм управления, а также нормативно-методическое обеспечение не разработано в полном объеме, что серьезно сдерживает реализацию мероприятий по снижению выбросов загрязняющих веществ в атмосферный воздух.
Существующую нормативно-правовую базу по регулированию воздухоохранной деятельности следует оценивать через призму изменений состояния атмосферного воздуха и реальной деятельности по улучшению его качества.
В системе обеспечения качества атмосферного воздуха большое значение придается борьбе с нарушениями законодательства о его охране, особенно их предупреждению. Борьба с загрязнением воздуха — важнейшая задача и приоритетное направление деятельности прокуратуры по обеспечению экологической безопасности, поскольку качество воздуха — важный показатель благоприятной окружающей среды для населения.
Органы прокуратуры надзирают за исполнением законодательства об охране атмосферного воздуха в соответствии с Законом о прокуратуре. Учитывая значимость проблемы охраны окружающей среды, в том числе сохранения и улучшения качества атмосферного воздуха, для жизни и здоровья граждан, были созданы специальные природоохранные прокуратуры, которые в настоящее время включают межрайонные природоохранные и Волжскую межрегиональную природоохранную прокуратуру.
Надзор за исполнением законодательства об охране атмосферного воздуха направлен прежде всего на обеспечение соблюдения всеми субъектами правоотношений требований законодательства в области его охраны в целях улучшения его качества.
Анализ деятельности территориальных и природоохранных прокуратур по надзору за исполнением экологического законодательства вообще и законодательства об охране атмосферного воздуха в частности позволяет осмыслить положение в сфере природоохранной деятельности, выявить недостатки законодательства, которые не позволяют реализовать конституционные права граждан на благоприятную окружающую среду.
Материалы прокурорских проверок свидетельствуют о массовости и широкой распространенности правонарушений в области охраны атмосферного воздуха, значительная часть которых остается безнаказанными. Погоня предпринимателей за прибылью обуславливает рост нарушений природоохранных правовых норм. Переход на экономические рычаги управления не привел к улучшению качества атмосферного воздуха в субъектах Федерации, поскольку был нарушен сам принцип определения размеров платежей за выбросы загрязняющих веществ. Величины этих платежей за сверхнормативные сбросы и выбросы низкие, в связи с этим хозяйствующим субъектам выгоднее платить за нарушения, чем модернизировать производства путем введения новых ресурсосберегающих и экологически чистых технологий.
Как показали проверки природоохранных прокуроров, хозяйствующие субъекты не применяют новейшие средства газоочистки на предприятиях, своевременно не проводят реконструкцию действующих газоочистных сооружений. Кроме того, во многих регионах они не получают разрешений на выбросы вредных (загрязняющих) веществ в атмосферный воздух и вредное физическое воздействие на него, как это требует ст. 14 ФЗ «Об охране атмосферного воздуха», не выполняют общие требования к хозяйственной и иной деятельности, оказывающей вредное воздействие на атмосферный воздух, закрепленные в ст. 15 этого Закона. Нарушаются требования в области охраны окружающей среды при размещении, проектировании, строительстве, реконструкции, вводе в эксплуатацию и эксплуатации объектов нефтегазодобывающих производств, объектов переработки, транспортировки, хранения и реализации нефти, газа и продуктов их переработки (ст. 46 ФЗ «Об охране окружающей среды»).
Результаты проверок соблюдения законодательства об охране атмосферного воздуха, проведенных прокурорами в 2008 г., свидетельствуют о том, что многие предприятия и организации осуществляют выбросы загрязняющих веществ в атмосферу без соответствующих разрешений, выявлены многочисленные факты несвоевременного внесения платежей за негативное воздействие на окружающую среду. В некоторых городах выбросы вредных веществ от автотранспорта составляют более половины всего объема.
В ходе проведенной Волжской межрегиональной природоохранной прокуратурой проверки ООО «Волжский абразивный завод» были обнаружены превышения норм установленных в проекте нормативов предельно допустимых выбросов по выбросам таких экологически вредных веществ, как: диоксид серы — в 1,2 раза, окись и диоксид азота — в 2 раза. Установлен факт выброса бензапирена, не предусмотренного в проекте предельно допустимых выбросов. По результатам аналитического контроля проб атмосферного воздуха, отобранных на границе санитарно-защитной зоны, установлено превышение предельных концентраций выбросов по сероводороду в 7,8 раз, причина которого — неправильная эксплуатация промышленного оборудования. У предприятия «Коммунсервис» Судиславского района Костромской области нет разработанных проектов нормативов предельно допустимых выбросов в атмосферный воздух, нормативов образования отходов и лимитов на их размещение, нормативов допустимых сбросов, разрешений на выбросы от стационарных источников, лимитов на размещение отходов.
Органы прокуратуры Владимирской области выявили многочисленные факты выбросов загрязняющих веществ в атмосферный воздух организациями без соответствующих разрешений. Например, Ковровской городской прокуратурой в ходе проверки ОАО «Ковровский приборостроительный завод» установлено, что у предприятия 36 источников выбросов загрязняющих веществ в атмосферу. В результате их деятельности в воздух выбрасывается свинец, формальдегид, стирол, хлористый водород и др. Однако у предприятия нет разрешения на выброс загрязняющих веществ в атмосферный воздух.
Прокурором Петушинского района, владимирским природоохранным прокурором, гусь-Хрустальным, вязниковским и другими межрайонными прокурорами выявлены аналогичные нарушения на 11 предприятиях города Владимира, на объектах ООО «Фаворит», ОАО «Петушинский завод силикатного кирпича», ЗАО «Литмашдеталь», ОАО «ВМТЗ» и др.
На крупных промышленных предприятиях Волгоградской области имеются факты превышения предельно допустимых выбросов загрязняющих веществ в атмосферный воздух, в некоторых случаях выбросы осуществляются без соответствующего разрешения.
Наибольшая доля загрязняющих воздушный бассейн выбросов в Липецкой области (около 80% от всех предприятий региона) относится к производственной деятельности ОАО «Новолипецкий металлургический комбинат», которое сверхлимитные выбросы загрязняющих веществ производит в нарушение ст. 14 ФЗ «Об охране атмосферного воздуха», а прокурорской проверкой в ОАО «Липецкцемент» установлено, что при эксплуатации технологического оборудования не всегда соблюдался предусмотренный режим работы установок газоочистки, что приводило к превышению нормативов предельно допустимых выбросов загрязняющих веществ, не включенных в разрешительную документацию, и допускались залповые выбросы загрязняющих веществ в атмосферу.
Московской городской прокуратурой выявлено значительное число нарушений, связанных с осуществлением хозяйственной деятельности без разрешения на выбросы вредных веществ в атмосферу, невнесением или несвоевременным внесением платы за негативное воздействие на атмосферный воздух.
Необходимо отметить, что работа органов прокуратуры Республики Карелия по организации и осуществлению надзора за исполнением экологического законодательства строилась в соответствии с Приказом прокурора Республики от 23 июля 2007 г. «Об организации прокурорского надзора за исполнением законов в сфере охраны окружающей среды». Прокурорскими проверками установлены такие нарушения, как отсутствие у загрязнителей воздуха (ЗАО «МКК-Ладога», ДРСУ ГУП РК «Мост», ООО «Карел Транс Неруд», ООО «Максимус») проектов предельно допустимых выбросов в атмосферу, разрешений на выбросы, отсутствие производственного контроля за охраной атмосферного воздуха.
Вместе с тем органы государственного контроля в области охраны атмосферного воздуха не всегда принимают действенные меры к нарушителям законодательства об охране атмосферного воздуха по приостановке деятельности, осуществляемой с нарушением закона. Как правило, ограничиваются выдачей предписаний об устранении нарушений законодательства, не всегда осуществляют контроль за их исполнением.
Анализ статистических данных о работе прокуроров в сфере охраны земли, вод, атмосферного воздуха и отходах производства свидетельствует о росте числа выявленных правонарушений. Так, число выявленных прокурорами в 2008 г. нарушений законов увеличилось на 34,5% по сравнению с 2007 г., только Волжской межрегиональной природоохранной прокуратурой выявлено более 3,6 тыс. нарушений закона. Число выявленных прокурорами незаконных правовых актов увеличилось на 5,4%, внесенных представлений на 28%, в связи с этим на 67,2% увеличилось количество лиц, привлеченных к дисциплинарной ответственности. В 2008 г. выросло число лиц, наказанных по постановлениям прокуроров в административном порядке (на 31%). На 42,3% увеличилось количество исков (заявлений), направленных в суды.
Сравнительный анализ статистических данных о количестве нарушений, выявленных прокурорами в этой сфере в разных регионах, позволяет сделать вывод, что системный подход к организации прокурорского надзора за исполнением указанного законодательства повышает его эффективность. За последние несколько лет улучшились как количественные, так и качественные характеристики прокурорского надзора за исполнением экологического законодательства. Этому способствовало акцентирование внимания прокуроров на надзоре за исполнением экологического законодательства со стороны Генеральной прокуратуры РФ и выделение надзора в этой сфере в число приоритетных направлений.
Прокурорами накоплен определенный опыт работы в природоохранной сфере, этому во многом способствовало совершенствование деятельности специализированных природоохранных прокуратур.
Как показывает практика, положительных сдвигов в обеспечении благоприятного состояния атмосферного воздуха в регионах страны удается добиться в результате совместных усилий органов представительной и исполнительной власти, органов местного самоуправления, специально уполномоченных органов в области охраны окружающей среды, правоохранительных органов и общественности.
Однако загрязнение атмосферного воздуха остается одной из важнейших экологических и социальных проблем. Трудно ожидать резких позитивных сдвигов в ее решении, если не будут предприняты меры по совершенствованию законодательства об охране атмосферного воздуха и государственного контроля в этой сфере. В ФЗ «Об охране атмосферного воздуха» предусмотрена выдача разрешений на выброс загрязняющих веществ и платежи за эти выбросы. При этом допускается выдача хозяйствующим субъектам разрешений на выброс загрязняющих веществ сверх установленных нормативов. Практически органы государственной власти в области охраны атмосферного воздуха в субъектах Федерации дают разрешение на превышение выбросов загрязняющих веществ без законодательного закрепления выдачи квот на выброс этих загрязняющих веществ субъектами РФ. Нет должного регулирования в отношении планового возмещения вреда на неблагополучных территориях и компенсирования ущерба при чрезвычайных ситуациях.
Кроме того, учитывая особенности государственного регулирования выбросов загрязняющих веществ, в ФЗ «Об охране атмосферного воздуха», в административном и уголовном законодательстве затруднительно разделить понятие «экологическое правонарушение» и «экологическое преступление» в отношении атмосферного воздуха. В связи с этим привлечение к уголовной ответственности виновных лиц по ст. 251 УК «Загрязнение атмосферы» крайне редко, число зарегистрированных преступлений этой категории составляет в 2008 г. менее 0,02% от всех экологических преступлений (2007 г. — 0,08%).
