(Поляков Ю., Добрецов Д.) («Законность», 2006, N 2)
НАДЗОР ЗА ИСПОЛНЕНИЕМ ЭКОЛОГИЧЕСКОГО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА
Ю. ПОЛЯКОВ, Д. ДОБРЕЦОВ
Ю. Поляков, старший научный сотрудник НИИ проблем укрепления законности и правопорядка при Генеральной прокуратуре РФ.
Д. Добрецов, научный сотрудник, кандидат юридических наук.
Анализ действующих организационно-распорядительных актов Генеральной прокуратуры РФ свидетельствует о том, что прокурорский надзор за исполнением законов в сфере экологии, к сожалению, стоит в ряду второстепенных направлений прокурорской деятельности.
Однако такое положение не соответствует состоянию окружающей среды, которое характеризуется крупномасштабным загрязнением атмосферного воздуха, почв, поверхностных и подземных вод. Дальнейшая деградация природных систем может привести к дестабилизации биосферы, утрате ее целостности и способности поддерживать необходимые для жизни качества окружающей среды. Можно констатировать, что примерно одна шестая часть территории страны, где проживает более 60 млн. человек, экологически неблагополучна <*>. Это уже отражается на условиях жизни и следовательно, на здоровье людей. Растет число генетических отклонений, сокращается продолжительность жизни. Снижение численности здорового населения и увеличение общей смертности по причине ухудшения состояния окружающей среды свидетельствуют о прямой угрозе безопасности общества и государства. ——————————— <*> Миронов О. О. Экология и нарушения прав человека: Специальный доклад Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации. М.: Юриспруденция, 2002. С. 8.
Попытки разрешения существующих в стране экологических проблем отразились в экологической доктрине РФ, одобренной распоряжением Правительства РФ от 31 августа 2002 г., в которой определены цели, направления, задачи и принципы проведения в РФ единой государственной политики в области экологии на долгосрочный период. Не случайно в доктрине среди приоритетных направлений деятельности государства и общества по обеспечению экологической безопасности выделяются: предотвращение умышленных пожаров, вызывающих уничтожение природных и аграрных экосистем, и обеспечение экологической безопасности потенциально опасных видов деятельности. В Приказе Генерального прокурора РФ от 22 мая 1996 г. «Об организации прокурорского надзора за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина» среди основных направлений прокурорской деятельности называется надзор в сфере экологической безопасности, но в рамках этого надзора не намечены конкретные задачи. Однако, опираясь на положения экологической доктрины, их можно обозначить следующим образом: обеспечение радиационной и химической безопасности и снижение риска воздействия на здоровье человека и окружающую среду при проектировании, строительстве, эксплуатации и выводе из эксплуатации промышленных и энергетических объектов (в том числе ядерных установок, включая АЭС, химических, горнодобывающих предприятий и т. п.); обеспечение экологической безопасности при разоружении, в том числе уничтожении ракет и ракетного топлива, запасов и производства химического оружия; обеспечение экологической безопасности при обращении с радиоактивными веществами, радиоактивными отходами и ядерными материалами; предотвращение умышленных пожаров, вызывающих уничтожение природных и аграрных экосистем; предотвращение ввоза и распространения с террористическими целями видов живых организмов, вызывающих нарушения в этих экосистемах. Задачи улучшения состояния окружающей среды, сохранения природных ресурсов, обеспечения благоприятных условий жизни населения в постоянно осложняющейся экологической обстановке требуют улучшения работы прокуратуры. Как отмечается в информационном письме Генерального прокурора РФ от 10 марта 2005 г. «О состоянии прокурорского надзора за исполнением законодательства об охране окружающей среды в сфере экологической безопасности», прокурорами не обеспечивается надлежащая борьба с экологическими правонарушениями и преступлениями. В информационно-аналитической записке «Состояние законности в сфере экологии в 1-м полугодии 2005 года» отмечается, что рост числа экологических правонарушений и отсутствие своевременного и эффективного реагирования на них приводят к неблагоприятным последствиям. Анализ состояния экологической преступности за последние 5 лет показывает, что она выросла в 2,2 раза. За 2004 г. по сравнению с предыдущим число выявленных экологических преступлений выросло на 17,2% и составило 30573. В первом полугодии 2005 г. продолжался рост числа экологических преступлений, их количество увеличилось с 16089 до 16517, т. е. на 2,7%. Число лиц, совершивших такие преступления, с 2003 по 2004 г. увеличилось на 25,5% и достигло 18930. В первом полугодии 2005 г. их количество выросло еще на 5,5% (с 9874 до 10421). Вместе с тем практически повсеместно недооценивается общественная опасность экологической преступности. Борьба с экологическими правонарушениями, в том числе преступлениями, не стала приоритетным направлением в деятельности правоохранительных органов. Это выражается прежде всего в том, что на экологические правонарушения и даже преступления правоохранительные органы, включая органы прокуратуры, не реагируют либо реагируют слабо. Например, традиционно низкие показатели экологической преступности фиксируются в Санкт-Петербурге. В 2004 г. зарегистрировано всего 4 экологических преступления, а в первом полугодии 2005 г. — 3. Привлечено к уголовной ответственности в 2004 г. 2 человека, а в 2005 г. — ни одного. При этом город занимает второе место в России по сбросу загрязненных сточных вод. Ежегодно в акваторию Невской губы сбрасывается около 1 млрд. кубометров загрязненных сточных вод, а в атмосферу — необезвреженных вредных веществ, что стало для города привычным явлением, не вызывающим никакой реакции правоохранительных органов. Кроме того, во многих регионах последствия пожаров, как и последствия аварий, приносящих огромный ущерб природным ресурсам, чаще всего не получают должной правовой оценки правоохранительных органов. Так, в 2004 г. было зарегистрировано более 27 тыс. лесных пожаров, 80% которых, как обычно, произошло по вине людей, в следственные органы было передано более 12 тыс. материалов, по результатам рассмотрения которых было зарегистрировано 2331 преступление по ст. 261 УК РФ (уничтожение или повреждение лесов), а к уголовной ответственности привлечено лишь 139 человек. За 2004 г. прирост числа не законченных расследованием преступлений составил 17,7%. В первом полугодии 2005 г. количество таких преступлений сократилось на 4,6%. Количество нераскрытых преступлений за 2004 г. достигло 13677, при этом число раскрытых составило 16249, немногим больше числа нераскрытых. В первом полугодии 2005 г. ситуация изменилась в лучшую сторону: число оконченных расследованием преступлений выросло с 8443 до 9345 (на 10,7%), а количество нераскрытых — снизилось с 4971 до 4968 (на 0,1%). Для усиления прокурорского надзора в экологической сфере целесообразно включить в число приоритетных направлений надзорной деятельности органов прокуратуры РФ надзор за исполнением законов, регулирующих отношения в сфере окружающей среды, рационального природопользования и обеспечения экологической безопасности. Одна из новых глобальных угроз современности — терроризм экологической направленности: незаконное применение дефолиантов, распространение специальных отравляющих химических веществ; использование изотопов и иных радиоактивных материалов; заражение с использованием переносчиков инфекционных заболеваний (животных, птиц, рыб и т. д.); преднамеренное выжигание лесных массивов и т. д. Это далеко не полный перечень потенциальных угроз экологической безопасности. В экологической доктрине РФ, как уже отмечалось, установлены приоритетные направления деятельности государства и общества по обеспечению экологической безопасности РФ при проведении единой государственной политики в области экологии. Одно из приоритетных направлений — деятельность по предотвращению терроризма, создающего опасность для окружающей среды. Доктриной определен более широкий круг решаемых задач в рамках приоритетных направлений деятельности государства и общества по обеспечению экологической безопасности России, чем Приказом Генерального прокурора РФ от 29 апреля 2002 г. «Об организации прокурорского надзора за расследованием преступлений террористического характера» и указанием Генерального прокурора РФ от 7 июня 2000 г. «Об усилении прокурорского надзора за исполнением законов о борьбе с терроризмом». Представляется, необходимо внести соответствующие изменения в эти акты по уточнению приоритетных направлений прокурорского надзора по обеспечению экологической безопасности.
