(Исмаилова П. У.) («Социальное и пенсионное право», 2007, N 4)
РОЛЬ ОРГАНОВ ГОСУДАРСТВЕННОГО САНИТАРНО-ЭПИДЕМИОЛОГИЧЕСКОГО НАДЗОРА В ПРЕДУПРЕЖДЕНИИ И ПРОФИЛАКТИКЕ ПРЕСТУПНОГО ЗАГРЯЗНЕНИЯ АТМОСФЕРЫ
П. У. ИСМАИЛОВА
Исмаилова П. У., соискатель кафедры уголовного права и криминологии Дагестанского государственного университета.
Органы государственного санитарно-эпидемиологического надзора осуществляют свою деятельность, способствуя охране окружающей природной среды, обеспечивая тем самым экологическую безопасность — одну из актуальных, первоочередных, острых проблем современности, затрагивающую все стороны жизни общества, интересы всех граждан как нашей страны, так и других стран. В механизме правового обеспечения экологической безопасности, охраны окружающей природной среды особое место занимает борьба с нарушениями экологического законодательства и особенно их предупреждение. Согласно ст. 1 Федерального закона N 52-ФЗ «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения» санитарно-эпидемиологическое благополучие населения — состояние здоровья населения, среды обитания человека, при котором отсутствует вредное воздействие факторов среды обитания на человека и обеспечиваются благоприятные условия его жизнедеятельности. Санитарно-эпидемиологическое благополучие населения обеспечивается посредством мер по привлечению к ответственности за нарушение законодательства Российской Федерации в области обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения <1>. ——————————— <1> Федеральный закон от 30 марта 1999 г. N 52-ФЗ «О санитарно — эпидемиологическом благополучии населения», п. 1 ст. 2.
По признаку общественной опасности необходимо отграничивать преступное загрязнение атмосферы от административных правонарушений. Кодекс РФ об административных правонарушениях содержит целый блок норм, в диспозициях которых в качестве признака правонарушения указывается загрязнение воздуха: ст. 8.21 КоАП РФ «Нарушение правил охраны атмосферного воздуха», ст. 8.22 КоАП РФ «Выпуск в эксплуатацию механических транспортных средств с превышением нормативов содержания загрязняющих веществ в выбросах либо нормативов уровня шума», ст. 8.23 КоАП РФ «Эксплуатация механических транспортных средств с превышением нормативов содержания загрязняющих веществ в выбросах либо нормативов уровня шума». Указанные нормы КоАП весьма трудно отграничивать от преступления, предусмотренного ст. 251 УК РФ, поскольку последствия в ней законодателем не конкретизированы, объем загрязнения, при котором необходимо возбуждать уголовное дело, не устанавливается, Пленум Верховного Суда руководящих разъяснений по этому вопросу не издал, таким образом, решение вопроса о возбуждении уголовного дела корреспондировано правоприменителю. Вполне понятно, что, имея в своем распоряжении солидный блок административных норм, правоохранительные органы предпочитают не возбуждать уголовных дел, а ограничиваются констатацией административного правонарушения. По данным Центра Госсанэпиднадзора, в Республике Дагестан в динамике с 1997 по 2004 г. было наложено 43 административных взыскания (из них взыскано 12) на сумму 15197640 рублей (взыскано 907700 рублей). Возбуждено 1 уголовное дело в 2003 г.
Из них дел, по которым приняты решения о 1 привлечении к ответ — ственности
Число дел, переданных на рассмотрение администра — 4 8 тивных инспекций
Число вынесенных поста — новлений о приостановле — 2 16 4 1 1 нии эксплуатации объектов
Число объектов, эксплуатация которых 2 16 4 1 1 приостановлена
Число лиц, отстраненных от работы по предложению 1 3 ЦГСЭН (чел.)
Число предупреждений 3 2 3 9
По общему правилу преступное загрязнение атмосферы (ст. 251 УК РФ) необходимо отличать от проступка, ответственность за который предусмотрена нормами административного законодательства. Ранее нормы об административной ответственности за посягательства на окружающую среду содержались в КоАП РСФСР, Законе РСФСР «Об охране окружающей природной среды» и некоторых других актах, а также в Федеральном законе от 30 марта 1999 г. «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения». В ст. 55 указанного Закона имелась специальная норма, устанавливающая административную ответственность за нарушения санитарного законодательства в области охраны атмосферного воздуха. В КоАП РФ включена ст. 6.3, содержащая общий запрет нарушать законодательство в области обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения, действующие санитарные правила и гигиенические нормативы <2>. ——————————— <2> Кузнецова О. Н. Юридическая ответственность за загрязнение атмосферы: Дис. … канд. юр. наук. М., 2003. С. 93.
Административная ответственность юридических лиц за экологические правонарушения была установлена Законом РСФСР «Об охране окружающей природной среды» 1991 г. Введение этого института в КоАП РФ позволяет повысить эффективность борьбы с экологическими правонарушениями, в частности с правонарушениями в области охраны атмосферного воздуха, и создает необходимые предпосылки для улучшения экологической обстановки в стране. В ч. 1 ст. 251 УК РФ содержатся признаки двух деяний: нарушение правил выброса и нарушение эксплуатации установок, сооружений или иных объектов. Признаки объективной стороны первого деяния частично совпадают с признаками объективной стороны административных проступков, предусмотренных ч. 1 и ч. 2 ст. 8.21 КоАП РФ, состоящих в выбросе вредных веществ или вредном физическом воздействии на воздух без специального разрешения и в нарушении условий такого разрешения. Однако представляется, что нарушение правил выброса заключается также в отсутствии на объектах хозяйственной и иной деятельности установок очистки газов и средств контроля за выбросами вредных веществ. Требование о наличии таких установок предусмотрено п. 7 ст. 16 Федерального закона «Об охране атмосферного воздуха» <3>. ——————————— <3> Федеральный закон от 4 мая 1999 г. N 96-ФЗ «Об охране атмосферного воздуха».
Административная ответственность наиболее часто имеет место в сфере природопользования и охраны окружающей среды и имеет ряд преимуществ перед уголовной или, например, гражданской ответственностью. Так, она налагается в упрощенном порядке, что влечет значительную экономию времени и средств, а также в значительном количестве случаев нормы об ответственности за экологические проступки применяются специалистами в данной сфере, т. е. государственными инспекторами — должностными лицами специально уполномоченных органов в области охраны окружающей среды <4>. ——————————— <4> Федеральный закон от 10 января 2002 г. N 7-ФЗ «Об охране окружающей среды».
Для правовой охраны окружающей природной среды необходимо: во-первых, установление государством и его специально уполномоченными органами строго обязательных для всех физических и юридических лиц норм и правил (предписаний) путем принятия и издания соответствующих нормативных актов различной юридической силы, регулирующих общественные отношения в области природопользования, охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности; во-вторых, осуществление постоянного активного государственного контроля (надзора) за соблюдением предприятиями, учреждениями и организациями, независимо от форм собственности и ведомственной подчиненности, должностными лицами, руководителями коммерческих организаций и гражданами экологических норм и правил; в-третьих, применение компетентными государственными органами соответствующих санкций как к физическим, так и к юридическим лицам, не соблюдающим экологические нормы и правила, т. е. нарушающим законодательство об охране окружающей природной среды, или, иными словами, совершающим экологические правонарушения. Законы исполняются только тогда, когда в полную меру работает институт неотвратимости ответственности, т. е. когда виновные лица привлекаются к ответственности независимо от их служебного, имущественного и прочего положения. Это обстоятельство необходимо учитывать правоохранительным и природоохранным органам, наделенным правом применения соответствующих санкций <5>. ——————————— <5> См.: Винокуров Ю. Е. Прокурорский надзор за исполнением экологического законодательства. М., 1999. С. 9.
В зависимости от степени общественной опасности, характера нарушений и наступивших вредных последствий, т. е. совершения экологических и иных правонарушений, установлены дисциплинарные, административные, гражданско-правовые (материальные) и уголовные меры ответственности. В ходе привлечения виновных лиц к административной ответственности органами Госсанэпиднадзора допускаются следующие типичные нарушения требований КоАП РФ: — наложение административного штрафа в размере, не соответствующем санкции соответствующей статьи КоАП РФ; — отсутствие записи в протоколах о санитарном правонарушении записей о разъяснении нарушителям их прав и обязанностей — нарушение требований п. 3 ст. 28.2 КоАП РФ; — отсутствие отметки о вручении копии постановления о возбуждении производства об административном правонарушении нарушителю; — несоблюдение сроков составления протоколов о санитарном правонарушении и рассмотрения дел об административном правонарушении; — рассмотрение дел об административном правонарушении неправомочным лицом. Уголовная ответственность наступает в случаях совершения должностными лицами и гражданами экологических преступлений, т. е. общественно опасных деяний, посягающих на установленный в Российской Федерации экологический правопорядок, экологическую безопасность и причиняющих вред окружающей природной среде и здоровью человека. Такая ответственность может наступать за нарушение правил выброса в атмосферу загрязняющих веществ или нарушение эксплуатации установок, сооружений, если эти деяния повлекли загрязнение или иное изменение природных свойств воздуха (ст. 251 УК РФ). В последние годы наметилась тенденция сужения применения уголовно-правовых мер в отношении лиц, совершивших экологические правонарушения, в пользу применения административных мер воздействия. Зачастую имеет место практика неисполнения органами Госсанэпиднадзора полномочия, предусмотренного п. 7 ч. 1 ст. 51 Федерального закона <6>, а также утвержденной Приказом Госкомсанэпиднадзора России от 9 декабря 1992 г. N 109 Инструкции о порядке оформления и передачи материалов в органы прокуратуры по санитарным правонарушениям должностными лицами Государственной санитарно-эпидемиологической службы Российской Федерации по направлению в правоохранительные органы материалов о нарушении санитарного законодательства для решения вопроса о возбуждении уголовных дел. ——————————— <6> Федеральный закон от 30 марта 1999 г. N 52-ФЗ «О санитарно — эпидемиологическом благополучии населения».
Чаще всего выявляется отсутствие какой-либо разрешительной документации на эксплуатацию оборудования, лицензии на осуществление деятельности, несоблюдение технологии, отсутствие лабораторных исследований атмосферного воздуха, непроведение дозиметрического контроля и т. п., что является грубым нарушением действующего природоохранного и санитарно-эпидемиологического законодательства, в соответствии с которым юридические и физические лица, осуществляющие эксплуатацию зданий, строений, сооружений и иных объектов, обязаны соблюдать требования природоохранного законодательства, утвержденные технологии и требования по охране, рациональному использованию и воспроизводству природных ресурсов. Повсеместно должностные лица органов Госсанэпиднадзора не используют полномочие, предусмотренное п. 2 ч. 1 ст. 51 Федерального закона «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения», по предъявлению исков в суд и арбитражный суд в случае нарушения санитарного законодательства.
