On the tasks of supervision of public prosecutors over implementation of environmental laws
A. V. Palamarchuk
The article reveals the tasks and state of prosecutorial supervision in the sphere of environment.
Key words: Prosecutorial supervision, prevention of violations, environmental safety.
Надзор в сфере экологической безопасности отнесен Приказом Генерального прокурора РФ от 7 декабря 2007 г. N 195 «Об организации прокурорского надзора за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина» к основным направлениям надзорной деятельности, которую прокуроры осуществляют, используя все доступные источники информации о нарушениях законодательства.
На современном этапе налажен эффективный механизм прокурорского надзора за исполнением законов об охране природы и рациональном использовании ее ресурсов. В России действует сеть природоохранных прокуратур. Прокуроры предотвращают и пресекают экологические правонарушения, принципиально ставят вопросы об ответственности виновных лиц и взыскании причиненного ими материального ущерба.
Вместе с тем практика прокурорского надзора должна постоянно анализироваться и совершенствоваться с учетом насущных государственных задач, изменения законодательства и сложной экологической ситуации в стране и мире. Прокурорам следует системно прорабатывать широкий спектр вопросов, влияющих на экологическую безопасность: нарушения лесного, водного законодательства, промышленной безопасности, загрязнение почвы, атмосферного воздуха и др.
Мобилизация потенциала и максимально эффективное использование накопленного прокурорского опыта позволят добиться надлежащего осуществления органами управления и контроля возложенных на них полномочий. Мониторинг экологической ситуации свидетельствует о недостатках и упущениях в системе экологического контроля, что усугубляет «болевые точки» и приводит к серьезному ущербу окружающей природной среды, нарушениям прав граждан в этой сфере.
В 2011 г. органы прокуратуры РФ выявили около 300 тыс. нарушений законов в области охраны окружающей среды и природопользования. По протестам прокуроров отменено и изменено более 7 тыс. незаконных правовых актов; о недопустимости нарушений экологического законодательства предостережено почти 7 тыс. лиц; по представлениям прокуроров более 30 тыс. должностных лиц привлечены к дисциплинарной ответственности; по постановлениям прокуроров привлечены к административной ответственности около 40 тыс. лиц; по материалам прокурорских проверок возбуждено 1242 уголовных дела; судами удовлетворено свыше 33 тыс. исков прокуроров в защиту права граждан на благоприятную окружающую среду. В большинстве случаев прокуроры обращаются в суды с исковыми заявлениями в связи с нарушением законодательства об отходах производства и потребления — 16307, об охране вод и атмосферного воздуха — 6639.
В последние годы приобрела общегосударственный масштаб проблема лесных пожаров. Ежегодно пожарами уничтожаются сотни тысяч гектаров лесов, ценные природные комплексы, гибнут люди, имущество. В 2011 г. площадь лесных возгораний с начала пожароопасного сезона по сравнению с 2010 г. выросла почти втрое. Должностные лица органов власти всех уровней и местного самоуправления систематически допускают нарушения противопожарного законодательства, не выполняют установленные законом обязанности по обеспечению пожарной безопасности в лесах и расположенных в лесной зоне населенных пунктах.
В 2011 г. прокуроры выявили около 30 тыс. нарушений законов в этой сфере. В суды направлено более 3500 заявлений о понуждении органов власти, местного самоуправления к проведению противопожарных мероприятий. Внесено около 6000 представлений в органы власти, местного самоуправления, лесопользователям об устранении выявленных нарушений законов. По постановлениям прокуроров более 3200 арендаторов лесных участков, а также должностных лиц привлечены к административной ответственности. Должностным лицам объявлено около 2500 предостережений о недопустимости нарушений законов. Меры реагирования по фактам несоблюдения требований противопожарного законодательства приняты во всех регионах страны, и эта работа должна быть продолжена.
С учетом общественной опасности и массовых нарушений экологического законодательства в части охраны лесов от пожаров Генеральным прокурором РФ издано указание от 11 мая 2011 г. N 127/7 «Об усилении прокурорского надзора за исполнением законодательства в сфере охраны лесов от пожаров», которым предписано считать указанное направление одним из приоритетных, и четко обозначены задачи органов прокуратуры.
Во всех регионах необходимо принять исчерпывающие меры к лицам, не выполняющим обязанности по созданию систем предупреждения и тушения лесных пожаров, соблюдению противопожарного режима, допустившим нецелевое использование бюджетных средств, а также по привлечению виновных лиц к уголовной и иной установленной законом ответственности.
Результаты работы показывают, что не все прокуроры этому направлению надзора уделяют надлежащее внимание. Прокурорам следует осознать, что они несут персональную ответственность за неисполнение Приказа Генерального прокурора РФ от 10 февраля 2011 г. N 30 «Об организации прокурорского надзора за исполнением законодательства о предупреждении и ликвидации чрезвычайных ситуаций природного характера и их последствий», а также указания Генерального прокурора РФ от 11 мая 2011 г. N 127/7 «Об усилении прокурорского надзора за исполнением законодательства в сфере охраны лесов от пожаров».
Остается актуальной проблема незаконной рубки леса, в результате которой уничтожаются наиболее ценные породы деревьев. При нынешних объемах рубок лучшая часть кедровых деревьев может быть вырублена уже в ближайшие 15 лет.
Ежегодно прокуроры выявляют свыше 40 тыс. нарушений законодательства о лесопользовании. В 2011 г. судами удовлетворено более 5 тыс. исков прокуроров в защиту лесов и о возмещении причиненного незаконными вырубками ущерба; объявлено около 2500 предостережений о недопустимости нарушения закона; по представлениям прокуроров более 5 тыс. должностных лиц привлечены к дисциплинарной ответственности; около 6 тыс. лиц привлечены к административной ответственности по постановлениям прокуроров; по материалам прокурорских проверок возбуждено 759 уголовных дел.
Проведенная в 2011 г. Генеральной прокуратурой РФ проверка выявила многочисленные нарушения лесного законодательства. Необходимо усилить надзор за деятельностью органов Рослесхоза. Ослабленный контроль способствует незаконному выведению земель из состава лесного фонда, уничтожению ценных пород деревьев и другим нарушениям лесного законодательства, что недопустимо. Прокурорам следует активнее использовать полномочие по обращению в суды с исками в защиту лесов и о возмещении причиненного ущерба лесам; необходимо уделять внимание профилактике нарушений законодательства о лесопользовании.
Важный участок прокурорского надзора — деятельность по предотвращению нарушений законов об отходах производства и потребления. Состояние законности в этой сфере остается неудовлетворительным. Удельные показатели потребления воды, энергии и других ресурсов на единицу производимой продукции в России в 5 — 10 раз выше, чем в развитых странах мира. Большинство полигонов для складирования и захоронения отходов исчерпали свой ресурс и являются реальной угрозой окружающей среде и здоровью населения.
Преодолению накопившихся в этой области проблем содействует прокурорская практика по предъявлению к органам местного самоуправления исков о ликвидации несанкционированных мест размещения отходов, об обеспечении соблюдения технологии захоронения отходов и устранения нарушений при эксплуатации полигонов и санкционированных свалок ТБО, об оспаривании договоров на утилизацию отходов с хозяйствующими субъектами, не имеющими специальной лицензии, и др.
Прокурорам следует принимать исчерпывающие меры реагирования в отношении органов государственной власти, органов местного самоуправления, игнорирующих требования закона об обязательной сортировке отходов и не принимающих должных мер к утилизации. Необходимо жестко пресекать нарушения хозяйствующими субъектами установленных требований к полигонам бытовых отходов, норм о лицензировании деятельности по захоронению опасных отходов, о содержании скотомогильников. Практика предъявления прокурорами исков к предприятиям, организациям в целях ликвидации несанкционированных мест размещения отходов должна быть продолжена.
Нарушения законодательства при обращении с отходами медицинской деятельности, в том числе ртутьсодержащими, создают угрозу быстрого распространения инфекций и массовых заболеваний. Недопустимы случаи, когда вопреки установленным требованиям законодательства отходы лечебно-медицинских, фармацевтических, ветеринарных учреждений, отнесенные к классу опасных и чрезвычайно опасных, не проходят обязательное термическое обезвреживание, а вывозятся совместно с неопасными отходами на свалки, где нет специальных секций для их утилизации.
Следует активизировать прокурорский надзор за исполнением законодательства об охране атмосферного воздуха, который является жизненно важным компонентом окружающей среды.
Уровень загрязнения атмосферного воздуха в городах России остается высоким. Наибольшее количество населения проживает на территориях с высоким уровнем загрязнения атмосферного воздуха диоксидом азота, взвешенными веществами, формальдегидом, фенолом, бензолом, свинцом.
Материалы проверок свидетельствуют о распространенном характере нарушений законодательства об охране атмосферного воздуха со стороны предприятий, недостаточном государственном контроле в этой сфере. Зачастую меры к устранению нарушений законодательства об охране атмосферного воздуха принимаются предприятиями лишь после вмешательства органов прокуратуры.
Например, только после обращения в суд горно-алтайского межрайонного природоохранного прокурора прекращена незаконная деятельность асфальтобетонного завода, расположенного в черте города. Предприятие осуществляло выбросы в атмосферный воздух вредных веществ (диоксид серы, азот, углерод, пыль) с превышением допустимых нормативов. В Нижегородской области прокурорами пресечены нарушения законодательства об охране атмосферного воздуха со стороны 64 крупнейших предприятий и организаций области. В целях устранения нарушений прокурорами внесено 50 представлений, возбуждено 60 дел об административных правонарушениях. В Омской области прокурорами вскрыты нарушения закона большинством предприятий, производящих выбросы вредных (загрязняющих) веществ в атмосферный воздух с превышением установленных нормативов. При этом деятельность более чем 3,5 тыс. предприятий осуществлялась без определения санитарно-защитных зон. В целях устранения нарушений прокуроры внесли 416 представлений, возбудили 384 дела об административных правонарушениях, объявили 29 предостережений, в суд направили 128 исковых заявлений. Аналогичные нарушения устранены прокурорами Республики Дагестан, Кировской, Оренбургской, Свердловской, Смоленской, Ульяновской областей и других субъектов Федерации.
Необходимо продолжить эту работу, используя весь спектр полномочий, в том числе внесение представлений, возбуждение дел об административных правонарушениях, обращение в суд с исковыми заявлениями о незаконной деятельности предприятий в связи с выбросами в атмосферный воздух вредных веществ с превышением допустимых нормативов.
Упреждающий характер прокурорского надзора жизненно необходим и в работе по надзору за исполнением законодательства об охране водных объектов. От своевременной реакции прокурора на бездействие органов государственной власти и органов местного самоуправления в этой сфере зависят здоровье граждан, будущих поколений, сохранность водных ресурсов. К примеру, прокуратурой Тамбовской области установлено, что жителям подавалась питьевая вода, не отвечающая требованиям санитарных норм и правил по физико-химическим и биологическим показателям. Только после вмешательства прокуратуры органы местного самоуправления приняли меры по модернизации систем питьевого водоснабжения — начато строительство новых водопроводных сетей, установлено оборудование по ультрафиолетовому обеззараживанию питьевой воды.
В некоторых случаях необходимо обращаться в суды с требованиями к хозяйствующим субъектам обеспечить нормативную очистку сбрасываемых стоков. Например, во исполнение решений судов в Самарской области прекратили осуществлять сброс неочищенных сточных вод в водные объекты более 20 водопользователей. Татарский межрайонный прокурор Новосибирской области предъявил в суд 5 исков о понуждении хозяйствующих субъектов, осуществляющих питьевое и хозяйственно-бытовое водоснабжение, к надлежащей организации зон санитарной охраны источников водоснабжения. Иски прокурора удовлетворены, содержащиеся в них требования исполнены. Зоны санитарной охраны оборудованы водоснабжающими организациями в соответствии с требованиями законодательства — разработаны и утверждены проекты обоснования границ зон санитарной охраны, организован отвод сточных вод за пределы зон в систему канализации, водопроводные сооружения оборудованы необходимой аппаратурой для предотвращения загрязнения воды, контроля за ее качеством и др.
Кроме того, необходимо обеспечить соблюдение предусмотренного Водным кодексом РФ права каждого гражданина пользоваться береговой полосой водных объектов общего пользования для передвижения и пребывания около них, в том числе для осуществления любительского и спортивного рыболовства и причаливания плавучих средств.
Следует добиться от уполномоченных органов принятия мер по охране источников питьевого водоснабжения, восстановлению водопроводов городских и сельских поселений, внедрению современных технологий подготовки питьевой воды; пресекать факты незаконного строительства и размещения объектов в водоохранных зонах береговой линии морей, рек, ручьев, каналов, озер, водохранилищ; не допускать нарушения установленных границ прибрежных защитных полос водных объектов и иных требований законодательства в целях предотвращения загрязнения, заиления водных объектов и истощения их вод; своевременно опротестовывать незаконные нормативные правовые акты в этой сфере.
Комплексная работа по противодействию правонарушениям в области охраны животного мира и водных биологических ресурсов требует от органов прокуратуры особого внимания.
В 2011 г. прокурорами выявлено более 21 тыс. нарушений законодательства об охране животного мира, в том числе водных биологических ресурсов; судами удовлетворено 1602 иска на сумму свыше 180 млн. руб.; по результатам рассмотрения представлений прокуроров к дисциплинарной ответственности привлечено около 2 тыс. лиц; по протестам прокуроров отменено и изменено 1394 незаконных правовых акта; по постановлениям прокуроров к административной ответственности привлечено 2849 лиц; по материалам прокурорских проверок возбуждено 315 уголовных дел.
Анализ показал, что государственный контроль в области охраны животного мира не всегда адекватен ситуации. Зачастую на огромных территориях охотугодий государственный охотничий контроль осуществляют лишь несколько инспекторов. Должностные лица допускают превышение полномочий, что наносит ущерб животному миру. К примеру, Министерство лесного хозяйства, природопользования и экологии Ульяновской области незаконно передало в аренду юридическому лицу лесной участок площадью 49484 га для ведения охотничьего хозяйства без охотхозяйственного соглашения. Нарушения закона устранены по требованию прокуроров.
Необходимо усилить надзор за деятельностью органов государственной власти субъектов Федерации, органов местного самоуправления, органов контроля в области охраны животного мира и биоресурсов. Следует проводить работу по предупреждению принятия органами местного самоуправления нормативных правовых актов, противоречащих федеральному законодательству.
Недопустимы ситуации, когда в нарушение норм ФЗ от 24 апреля 1995 г. «О животном мире» должностные лица выдают долгосрочные лицензии на пользование объектами животного мира, отнесенными к объектам охоты.
Уполномоченные органы исполнительной власти и контролирующие органы обязаны своевременно принимать достаточные меры к недопущению антропогенного влияния на окружающую среду, в том числе фактов браконьерства, по вине которого снижается численность многих животных, занесенных в Красную книгу РФ, ценных пород рыб.
Следует продолжить деятельность по обеспечению законности в сфере безопасности гидротехнических сооружений.
Многие ГТС построены более 20 — 30 лет назад и требуют капитального ремонта. Это чревато возникновением аварийных ситуаций, особенно в период паводка. Все еще актуальна проблема бесхозяйных ГТС. Зачастую собственники и эксплуатирующие организации уклоняются от капитального ремонта, устранения различных неисправностей ГТС, разработки деклараций их безопасности, создания финансовых и материальных резервов для ликвидации возможных аварий.
Во взаимодействии с органами Ростехнадзора прокурорам необходимо держать на контроле все ГТС, представляющие наибольшую опасность. При этом акцентировать внимание на предупреждении нарушений законов, а в случае нарушений — добиваться их реального устранения и привлечения виновных лиц к установленной законом ответственности.
Очень важно проводить работу с органами местного самоуправления, мерами прокурорского реагирования, добиваясь от них постановки на учет бесхозяйных ГТС в органе, осуществляющем государственную регистрацию прав на недвижимое имущество. Эта проблема зафиксирована во всех субъектах Федерации, и наиболее эффективной мерой в таких случаях является именно обращение прокурора в суд с иском о понуждении органов местного самоуправления обратиться в органы Росреестра с заявлениями о постановке на учет бесхозяйных ГТС, расположенных на соответствующей территории.
Анализ экологической ситуации, состояния законности и результаты проверок свидетельствуют о распространенности нарушений в сфере недропользования и промышленной безопасности.
По-прежнему нет должного внимания к экологическим проблемам со стороны органов власти. Остро стоит вопрос обеспечения промышленной безопасности, в частности, связанный с разливами нефти и нефтепродуктов при их добыче и транспортировке. Значительное число аварий на магистральных и внутрипромысловых трубопроводах происходит из-за их повышенного износа и коррозионного разрушения. Многие компании уклоняются от проведения диагностики, ремонта, замены трубопроводов и устаревшего оборудования. При высоком риске возникновения чрезвычайных ситуаций значительное количество предприятий топливно-энергетического комплекса не готово к их ликвидации.
Не всегда органы контроля принимают меры, направленные на устранение выявленных в ходе проверок нарушений и привлечение виновных лиц к установленной законом ответственности, что требует вмешательства органов прокуратуры.
Необходимо обеспечить должный уровень защищенности природной среды и жизненно важных интересов человека от негативного воздействия чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера.
Задача прокуроров — добиться от органов Ростехнадзора выполнения своих обязанностей в полном объеме; привлекать всех виновных лиц к предусмотренной законом ответственности, своевременно реагировать на нарушения природоохранного законодательства предприятиями топливно-энергетического комплекса. Недопустимы факты пониженного контроля, отсутствия должной оценки и реагирования на несоблюдение предприятиями ТЭК, руководителями шахт и угольных разрезов режима профилактики возможных чрезвычайных ситуаций и готовности к их ликвидации.
Деятельность органов прокуратуры по надзору за исполнением законодательства в экологической сфере должна быть комплексной, носить выраженный предупредительный и правозащитный характер.
Такая работа включает мониторинг СМИ, проверки по обращениям, плановые проверки, обсуждение наиболее острых вопросов на координационных совещаниях и заседаниях межведомственных рабочих групп.
В качестве эффективного профилактического воздействия целесообразна практика постоянного информирования населения о мерах по противодействию правонарушениям в сфере экологической безопасности в форме публикаций в СМИ, размещения информации в сети Интернет, выступлений на телевидении и радио. Не стоит забывать, что благоприятная экологическая обстановка напрямую зависит от эколого-правовой культуры граждан и представителей органов государственной власти.
Законодатель наделил органы прокуратуры широкими возможностями по защите конституционного права граждан на благоприятную окружающую среду, в том числе правом обращения в суд в защиту неопределенного круга лиц.
В условиях общих негативных экологических тенденций в стране и мире растет социальная значимость прокурорского надзора за исполнением природоохранного законодательства, повышается объем работы и уровень ответственности прокуроров в условиях решения важнейших общегосударственных задач. Требуется глубоко и комплексно анализировать все проблемы в сфере экологической безопасности, своевременно и взвешенно в рамках предоставленных законом полномочий принимать по ним правовые решения, ориентируясь на качество, результативность и правозащитный характер надзорной деятельности.
