(Винокуров Ю. Е., Плешаков А. М.) («Административное и муниципальное право», 2011, N 11)
К ВОПРОСУ О МЕТОДИЧЕСКОМ ОБЕСПЕЧЕНИИ ПРОКУРОРСКОГО НАДЗОРА ЗА ИСПОЛНЕНИЕМ ЭКОЛОГИЧЕСКОГО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА
Ю. Е. ВИНОКУРОВ, А. М. ПЛЕШАКОВ
Винокуров Юрий Евгеньевич, доктор юридических наук, профессор, заслуженный юрист Российской Федерации, почетный работник прокуратуры, заместитель заведующего кафедрой уголовно-правовых и специальных дисциплин Московского гуманитарного университета.
Плешаков Александр Михайлович, доктор юридических наук, профессор кафедры уголовно-правовых и специальных дисциплин Московского гуманитарного университета.
В настоящей статье авторы рассматривают состояние методического обеспечения прокурорского надзора за исполнением экологического законодательства. Ими обосновывается необходимость формирования трехуровневой системы методических пособий, внедрение которой позволит повысить эффективность надзорной деятельности прокуратуры. В работе приводится примерная структура методических пособий.
Ключевые слова: прокуратура, надзор, исполнение экологического законодательства, методика прокурорского надзора, система, внедрение, эффективность, структура методических пособий, закон.
On the question of methodological support of prosecutor’s supervision over enforcement of environmental legislation Yu. E. Vinokurov, A. M. Pleshakov
The authors of this article view the methodological support of prosecutor’s supervision over enforcement of environmental legislation. They prove the need in formation of a two-level system of study books which would raise efficiency of supervisory prosecutor’s activity. The authors of the article provide an example of such a study book.
Key words: prosecutor’s office, supervision, enforcement of environmental legislation, methods of prosecutor’s supervision, system, implementation, efficiency, structure of study books, law.
Состояние прокурорского надзора за исполнением экологического законодательства во многом зависит от состояния его методического обеспечения. Речь идет об обеспечении прокуроров, осуществляющих надзор за исполнением названного законодательства, соответствующими методическими пособиями, разработками, рекомендациями по выявлению и устранению нарушений законов и их предупреждению. Наличие у прокуроров современных методических материалов, пособий в значительной мере облегчает надзорную работу, позволяет более организованно и целенаправленно проводить проверки исполнения законов, экономить рабочее время. Методические пособия служат своеобразным ориентиром для прокуроров, акцентируя их внимание на выявлении возможных нарушений законов, установлении тех или иных обстоятельств. Разработкой методических пособий в настоящее время в той или иной мере занимаются НИИ и другие институты Академии Генеральной прокуратуры РФ, организационно-методические отделы или конкретные работники главных управлений и управлений Генеральной прокуратуры РФ, прокуратур регионального звена, отдельные научные или практические работники по собственной инициативе. Хотя в последние годы несколько активизировалась деятельность прокуратуры по разработке методических пособий, эта работа стала координироваться и проводиться на плановой основе, она, однако, нуждается в совершенствовании. В связи с тем, что в стране идет активный правотворческий процесс: принимаются новые законы и подзаконные акты, вносятся изменения и дополнения в действующие правовые акты, в том числе под воздействием решений Европейского суда по правам человека и высших судов РФ изменяется правоприменительная практика — методические пособия быстро стареют. Требуется оперативно разрабатывать новые методические пособия, актуализировать ранее изданные. Проводимое аспирантами и соискателями анкетирование прокурорских работников показывает, что большая часть опрашиваемых высказывает нарекания к качеству методического обеспечения прокурорского надзора (указывают нередко на отсутствие ряда пособий и почти всегда на их отставание от потребностей практики). В связи с этим задача разработки новых пособий и своевременное внесение изменений в существующие пособия является весьма актуальной. Посильный вклад в этот процесс призваны вносить разработчики (аспиранты и соискатели) диссертаций по прокурорской проблематике. Подготовка и издание на основе диссертационных исследований методических пособий и других работ (учебных пособий, глоссариев, каталогов нормативных правовых актов и т. д.) является едва ли не основной формой внедрения результатов проведенных исследований в практику работы прокуроров. Все используемые прокурорами методические пособия обычно подразделяют на три уровня. Третий уровень — это так называемые частные методики, под которыми понимается совокупность методов и приемов, применяемых прокурорами для выявления, устранения и предупреждения нарушений конкретного закона или группы однородных законов, способствующих им обстоятельств на конкретном объекте, в органе или на нескольких однородных объектах, органах. Речь может идти о таких частных методиках, как «Методика проведения проверки исполнения законодательства об охране атмосферного воздуха на нефтеперегонном заводе», «Методика проведения прокурорской проверки исполнения законодательства об охране вод на сельскохозяйственном предприятии», «Методика проведения прокурорской проверки исполнения законодательства об охране лесов в лесничестве» и многих других. Учитывая наличие солидного законодательного массива и широкого круга разнообразных физических и юридических лиц, обязанных его исполнять, потребность в методических пособиях третьего уровня является стабильно большой. При анкетировании прокурорские работники обычно указывают на отсутствие у них многих частных методик. Второй уровень — это методическое пособие, содержащее рекомендации по надзору за исполнением конкретного закона или группы однородных законов всеми поднадзорными прокурорам органами и лицами: органами, организациями, учреждениями, предприятиями, включая и органы экологического контроля. В данном случае имеются в виду конкретные поднаправления прокурорского надзора за исполнением экологического законодательства, такие как: надзор за исполнением водного законодательства, надзор за исполнением лесного законодательства и ряд других. Из сказанного следует, что число методических пособий второго уровня должно соответствовать числу поднаправлений прокурорского надзора за исполнением экологического законодательства. Как правило, частные методики (пособия третьего уровня) в целях удобства в использовании включаются в состав методических пособий второго уровня <1>. ——————————— <1> См.: Прокурорский надзор за исполнением законодательства об охране атмосферного воздуха: Методическое пособие. М., 2003. С. 23.
Первый уровень — это методическое пособие, содержащее организационные и методические рекомендации по надзору, в нашем случае, за исполнением всего экологического законодательства как самостоятельного направления надзора за исполнением законов <2>. Число методических пособий первого уровня должно соответствовать числу направлений надзора за исполнением законов. ——————————— <2> См.: Прокурорский надзор за исполнением экологического законодательства: Пособие для природоохранных прокуроров. М., 1999.
Методические пособия третьего уровня (частные методики) обычно включают: — название органа, в котором планируется проведение проверки; — руководящие указания Генерального прокурора РФ, прокуроров регионального звена в части предмета проверки исполнения соответствующего закона; — перечень законодательных и подзаконных правовых актов, применяемых проверяемым органом, с обязательным указанием источников их опубликования; перечень ведомственных нормативных правовых актов, отражающих характер и специфику деятельности (работы) проверяемого органа и его структурных подразделений; — перечень основных источников информации (сведений) о нарушениях законов; — основные способы фиксации и хранения информации о нарушениях законов; — общие рекомендации по сбору информации о нарушениях законов (ознакомление с документами, опрос сотрудников, взятие проб и т. д.); — типичные, то есть наиболее часто допускаемые нарушения законов на подобных объектах с указанием конкретных норм права, которые нарушаются; возможные причины и условия, способствующие нарушениям законов; — характер производственной или иной деятельности органа, особенности технологических и других процессов; — общую структуру объекта проверки с перечислением его основных структурных подразделений (цехов, участков, отделов, лабораторий и др.); — особенности подготовки прокуроров к проверке исполнения законов на этом объекте; — примерный перечень специалистов, которые могут быть привлечены к проверке; — основания проведения совместных (одновременных) с другими органами проверок; — перечень документов и других материалов, ведущихся проверяемым органом, с которыми необходимо ознакомиться в ходе проверки; — примерный перечень вопросов, выясняемых прокурором и специалистами в ходе проверки, который должен быть достаточно полным; — тактические и методические приемы, применяемые прокурором и специалистами для выявления нарушений законов и установления способствующих им обстоятельств; — особенности доведения до сведения администрации результатов проверки: проведение их разбора с участием соответствующих должностных лиц и иных работников; — применяемые прокурором правовые средства реагирования на выявленные нарушения законов; — профилактические мероприятия, которые можно провести по результатам проверки. Для более ясного представления структуры методического пособия второго уровня следует вначале рассмотреть предпосылки осуществления успешного высокоэффективного прокурорского надзора за исполнением экологического законодательства, которые одинаковы в основном для всех его поднаправлений. Такими предпосылками являются: — прочные знания прокурорами экологического законодательства, включающего помимо собственно законов и подзаконные нормативные правовые акты, исполнение которых составляет предмет надзора конкретного поднаправления; — обладание ими достоверной и полной информацией об экологической обстановке в регионе (субъекте РФ, муниципальном образовании) и ее изменениях, о состоянии исполнения экологического законодательства и в особенности о типичных, то есть наиболее часто совершаемых его нарушениях, а также об их причинах; — осведомленность прокуроров о компетенции, полномочиях, интеллектуальных, технических и иных возможностях органов, осуществляющих контроль (надзор) за соблюдением экологического законодательства, состоянии их деятельности в этой сфере; — умение прокуроров организовать работу прокуратуры на научной основе с максимальной эффективностью использования имеющихся сил и средств; — четкое ориентирование прокуроров в первоочередных задачах, подлежащих разрешению ими в рамках поднаправления надзора применительно к конкретному региону; — умение составлять оптимальные и реально выполнимые текущие и перспективные планы работы, учитывающие состояние законности и, в частности, динамику правонарушаемости (рост или снижение) и возможности прокуратуры (людские, организационные, процессуальные и иные); — умение организовать постоянное взаимодействие прокуроров с органами контроля и другими органами при осуществлении надзора за исполнением экологического законодательства в целях предупреждения правонарушений; — способность прокурора организовать действенный контроль в прокуратуре за выполнением запланированных мероприятий; — владение прокурорами основами тактики надзора за исполнением законов на всех стадиях надзорного процесса; — мастерское владение прокурорами приемами и методами выявления и устранения нарушений экологического законодательства, установления и устранения причин этих нарушений и способствующих им условий; — сочетание надзорной деятельности с профилактической работой; — владение прокурорами методикой определения эффективности надзорной деятельности по итогам года и иным периодам; — умение прокуроров своевременно устанавливать и устранять факторы, мешающие повышению эффективности природоохранной деятельности. Перечисленные предпосылки в той или иной мере должны находить отражение в методическом пособии по любому поднаправлению прокурорского надзора за исполнением экологического законодательства. Структуру методического пособия второго уровня рассмотрим на примере пособия «Прокурорский надзор за исполнением законодательства об охране атмосферного воздуха» как одного из поднаправлений прокурорского надзора за исполнением экологического законодательства. Пособие может иметь следующую структуру: — введение; — анализ законодательства об охране атмосферного воздуха; — состояние воздушной среды в регионах (субъекте РФ, муниципальном образовании); — состояние исполнения воздухоохранного законодательства (его динамика, типичные нарушения, их причины); — органы, осуществляющие контрольно-надзорные функции в рассматриваемой сфере, их компетенция, критический анализ их деятельности; — задачи прокуроров и, в особенности первоочередные, по надзору за исполнением законодательства об охране атмосферного воздуха; — особенности организации работы прокуратуры в названной сфере (по сбору и анализу информации о нарушениях законов, планированию работы, организации взаимодействия с контролирующими, правоохранительными и иными органами); — методика проведения прокурорских проверок исполнения воздухоохранного законодательства: а) в органах местного самоуправления; б) в органах представительной и исполнительной власти субъектов РФ; в) в органах экологического контроля; г) в органах санитарного надзора; д) на промышленных предприятиях (химических, автотранспортных, топливно-энергетического комплекса и др.); е) на сельскохозяйственных предприятиях; ж) в научных, военных и других организациях и учреждениях; — реагирование прокуроров на выявленные нарушения воздухоохранного законодательства; — методика определения эффективности прокурорского надзора за исполнением законодательства об охране атмосферного воздуха; — список рекомендуемых нормативных правовых актов и литературы. Методическое пособие первого уровня, посвященное прокурорскому надзору за исполнением экологического законодательства, целесообразно подготовить в виде «Настольной книги природоохранного прокурора». Оно не должно дублировать структуру и содержание «Настольной книги прокурора» <3>, в которой в той или иной мере отражается вся многогранная деятельность российской прокуратуры. Основа «Настольной книги природоохранного прокурора» — это отражение специфики деятельности прокуроров, осуществляющих надзор за исполнением экологического законодательства. ——————————— <3> См.: Настольная книга прокурора: Методическое пособие / Под ред. С. Г. Кехлерова. М., 2011.
По мнению аспирантов и соискателей как уже защитившихся, так и готовящих диссертационные работы, совершенствованию методического обеспечения прокурорского надзора за исполнением экологического законодательства могли бы способствовать: 1. Осуществление тщательной ревизии имеющихся разработок и, в особенности, частных методик (методических пособий третьего уровня) с целью установления реального положения в данной области, и принятие на этой основе программы переработки действующих, но устаревших методических работ и подготовки новых. 2. Воссоздание в структуре Генеральной прокуратуры РФ управления методического обеспечения, включающего помимо прочих отдел методического обеспечения прокурорского надзора за исполнением законов как головного подразделения по разработке соответствующих методических пособий, в том числе и по надзору за исполнением экологического законодательства. 3. Организация выпуска ежеквартального сборника «Вестник природоохранного прокурора», в котором могли бы публиковаться материалы преимущественно методического плана в виде статей, методических разработок, кратких сообщений, содержащих апробированные на практике рекомендации, применение которых способствует повышению качества и эффективности прокурорского надзора за исполнением экологического законодательства. «Вестник» мог бы также информировать прокуроров о выходе в свет литературы, публикации статей по природоохранной деятельности прокуроров, защите диссертаций по прокурорской проблематике и содержащихся в них предложений (рекомендаций) по методике прокурорского надзора за исполнением экологического законодательства. 4. Создание в Генеральной прокуратуре РФ специального фонда для оплаты выполненных методических работ по договору лицами, не работающими в прокуратуре. 5. Подготовка методических пособий на основе кооперации нескольких прокуратур регионального звена. 6. Подготовка слушателями, обучающимися в институтах повышения квалификации, выпускных работ (рефератов) по методическим вопросам с последующей их переработкой в методические пособия. 7. Проведение в системе повышения квалификации прокурорских работников семинаров и других занятий по обмену опытом работы по надзору за исполнением экологического законодательства с последующим использованием соответствующей информации для подготовки методических пособий. 8. Обязательная разработка в качестве приложения к каждой диссертации по прокурорскому надзору за исполнением экологического законодательства как минимум частной методики (методического пособия третьего уровня).
Библиографический список
1. Настольная книга прокурора: Методическое пособие / Под ред. С. Г. Кехлерова. М.: Юрайт, 2011. 2. Прокурорский надзор за исполнением законодательства об охране атмосферного воздуха: Методическое пособие. М., 2003. С. 23 — 34. 3. Прокурорский надзор за исполнением экологического законодательства: Пособие для природоохранных прокуроров. М.: МНЭПУ, 1999.
References (transliteration)
1. Nastol’naya kniga prokurora: Metodicheskoe posobie / Pod red. S. G. Kekhlerova. M.: Yurayt, 2011. 2. Prokurorskiy nadzor za ispolneniem zakonodatel’stva ob okhrane atmosfernogo vozdukha: Metodicheskoe posobie. M., 2003. S. 23 — 34. 3. Prokurorskiy nadzor za ispolneniem ekologicheskogo zakonodatel’stva: Posobie dlya prirodookhrannykh prokurorov. M.: MNEPU, 1999.
