(Нарутто С. В.) («Административное и муниципальное право», 2010, N 3)
АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ОХРАННЫХ УСЛУГ И МОНИТОРИНГА
С. В. НАРУТТО
Нарутто Светлана Васильевна — доктор юридических наук, профессор кафедры конституционного и муниципального права Московской государственной юридической академии им. О. Е. Кутафина.
В статье рассматриваются правовые и организационные проблемы регулирование использования при осуществлении частной детективной и охранной детальности современных информационных технологий.
Administrative and legal regulation of security services and monitoring S. V. Narutto
The article considers legal and organizational problems of using modern information technologies when conducting private detective and security services.
С 1 января 2010 г. вступили в силу изменения, внесенные в Федеральный закон от 11 марта 1992 г. «О частной детективной и охранной деятельности в Российской Федерации» <1>, обусловленные «совершенствованием государственного контроля в сфере частной охранной и детективной деятельности». Согласно новелле п. 3 ч. 3 ст. 3 «в целях охраны разрешается предоставление, в частности, такой услуги как охрана объектов и (или) имущества на объектах с осуществлением работ по проектированию, монтажу и эксплуатационному обслуживанию технических средств охраны, перечень видов которых устанавливается Правительством РФ, и (или) с принятием соответствующих мер реагирования на их сигнальную информацию». ——————————— <1> Собрание законодательства РФ. 2008. N 52 (ч. 1). Ст. 6227.
В настоящее время различные организации, включая негосударственные, оказывают населению и юридическим лицам услуги, связанные с установкой и обслуживанием разнообразных технических средств, включая поисково-спутниковые системы безопасности (именуемые в народе «пультовой охраной»). Известные организации, такие как «Московская пультовая сеть», «Гольфстрим», «Цезарь — Сателлит», ЧОП «Радуга» и др. предлагают услуги мониторинга с использованием технических средств охраны и предоставляют их. Однако эта услуга никогда не входила в поле услуг, подлежащих лицензированию. Очевидно, в силу того, что реагирование на сигналы о несанкционированном доступе к объекту осуществляют чаще другие, государственные структуры — вневедомственная охрана, ГИБДД на условии договорных отношений. Хотя некоторые из организаций, например, «Радуга», «Крона», «Баярд» осуществляют как мониторинговую услугу, так и собственными силами услуги реагирования. Как видим, налицо две составляющих — мониторинговая: обслуживание технических средств (по терминологии Закона) и охранная: принятие мер реагирования на сигнальную информацию. Некоторые из этих организаций (частные охранные предприятия — ЧОП) осуществляют данные услуги в комплексе с другими мерами, обеспечивающими безопасное функционирование охраняемых объектов, жизнь и здоровье граждан. Охранные услуги данных организаций включают охрану объектов, сопровождение грузов, личную охрану. Способы охраны используются разные, в том числе использование специальных средств (наручников, резиновых палок и пр.), служебных собак, бронированных автомобилей, применение разнообразных видов оружия <2>. Для наибольшей эффективности охранной деятельности, связанной с предотвращением, обнаружением и пресечением преступных посягательств, наряду с указанными способами охраны, ЧОП могут применять технические средства безопасности — видеонаблюдение, видеозапись, спутниковые системы и т. п. ——————————— <2> Перечень видов вооружения охранников установлен Постановлением Правительства РФ от 14 августа 1992 г. N 587 (в ред. от 30 июня 2009 г.) «Вопросы негосударственной (частной) охранной и негосударственной (частной) сыскной деятельности».
Другие же организации специализируются на деятельности по установке и мониторингу спутниковых систем безопасности; при этом они не занимаются непосредственно охранным делом и не имеют статуса частных охранных предприятий (ЧОП). Деятельность данных организаций характеризуется как мониторинг, охватывающий только такие виды услуг, как информационные и примыкающие к ним диспетчерские и технологические. Благодаря использованию спутниковых систем эти организации не только содействуют безопасности, но и поддерживают людей во всевозможных нештатных ситуациях, не связанных с охранной (вызов скорой помощи, милиции, других экстренных или аварийных служб), информируют о месте нахождения автомобиля и его маршрутах, представляют оперативную информацию о дорожных пробках, расписании авиарейсов, о движении поездов, наличии билетов, вызывают такси и пр. Данного рода организации не могут приравниваться к частным охранным предприятиям, поскольку их деятельность — это прежде всего онлайн-мониторинг систем безопасности, а не охрана. Под охраной принято понимать комплекс мер, направленных на обнаружение и пресечение посягательств на установленный порядок, собственность, личность. В Толковом словаре слово «охранять» синонимично терминам «защищать, оборонять, ограждать от враждебных, неприязненных действий» <3>. Ученые, характеризуя понятие «охрана», включают в него деятельность по профилактике и пресечению правонарушений <4>. И в законодательстве термин «охрана» определяется как комплекс (совокупность) соответствующих мероприятий. Например, в Федеральном законе от 27 мая 1996 г. N 57-ФЗ (в ред. от 14 июля 2008 г.) под государственной охраной понимается функция федеральных органов государственной власти в сфере обеспечения безопасности объектов государственной охраны, осуществляемая на основе совокупности правовых, организационных, охранных, режимных, оперативно-розыскных, технических и иных мер (ст. 1) <5>. Под охранными мероприятиями данный Закон понимает опять-таки совокупность действий для обеспечения безопасности объектов охраны и защиты охраняемых объектов. ——————————— <3> См.: Толковый словарь русского языка: В 4 т. / Под ред. Д. Н. Ушакова. М., 1935 — 1940. —————————————————————— КонсультантПлюс: примечание. Статья В. Н. Бутылина «Институт государственно-правовой охраны конституционных прав и свобод граждан» включена в информационный банк согласно публикации — «Право и власть», 2002, N 2. —————————————————————— <4> См.: Витрук Н. В. Общая теория правового положения личности. М., 2008. С. 152; Бутылин В. Н. Институт государственно-правовой охраны конституционных прав и свобод граждан // Журнал российского права. 2001. N 12. С. 83. <5> См.: Собрание законодательства РФ. 1996. N 22. Ст. 2694.
У частных охранных предприятий есть различные средства для осуществления этой деятельности, в их задачу входит не только ограждение клиентов от проблем с обеспечением безопасности, но и принятие конкретных мер по пресечению посягательств на безопасность, прежде всего, собственными силами противостоять нарушителям, защищать имущество, здоровье, жизнь клиентов. У организаций, специализирующихся на мониторинге спутниковых систем безопасности, нет таких задач. Их главная задача — систематический, непрерывный сбор информации об объектах путем мониторинга технических средств, т. е. слежение, наблюдение, отслеживание. Термин «мониторинг» в научной литературе используется в отношении окружающей природной среды, здоровья, условий труда, образовательного процесса, правоприменения <6>. Существует много определений мониторинга. Так, под мониторингом понимается «специально организованное, систематическое наблюдение за состоянием объектов, явлений, процессов с целью их оценки, контроля, прогноза» <7>. Большинство ученых выделяет три структурных элемента мониторинга — наблюдение, оценка и прогноз. Ряд ученых отмечает также такой элемент мониторинга, как «своевременное информирование людей о возможном наступлении неблагоприятных, критических или недопустимых ситуаций» <8>. ——————————— <6> См., напр.: информацию Минэкономразвития России о пресс-конференции на тему «Итоги первого всероссийского мониторинга в рамках проводимой административной реформы». <7> См.: Социологический энциклопедический словарь / Редактор-координатор Г. В. Осипов. М.: ИНФРА-М-НОРМА, 1998. С. 188. <8> См.: Научно-педагогическая информация: Словарь-справочник. М.: Новая школа, 1995. С. 105.
Как видим, мониторинг предполагает осуществление мероприятий, позволяющих непрерывно следить за состоянием определенного объекта, регистрировать его важнейшие характеристики, оценивать их, оперативно выявлять результаты воздействия на объект различных процессов и факторов <9>. ——————————— <9> См.: Популярный экономико-статистический словарь-справочник / Под ред. И. И. Елисеевой. М.: Финансы и статистика, 1993. С. 81.
Таким образом, осуществление услуг мониторинга спутниковых систем безопасности сводится к постоянному наблюдению за соответствующим техническим оборудованием, установленным на определенном объекте с целью изучения его динамики, отслеживания возможных изменений для предупреждения критических ситуаций. В отличие от охранных предприятий, использующих технические средства и обязанных активно реагировать на сигнальную информацию, поступающую от этих средств, организации, оказывающие мониторинговые услуги, в случае выявления отклонений от заданных параметров спутниковых систем безопасности, самостоятельно не осуществляют меры реагирования. По смыслу п. 3 ч. 3 ст. 3 Федерального закона охрана объектов и (или) имущества с использованием технических средств охраны обязательно связана с применением соответствующих мер реагирования на их сигнальную информацию с целью пресечения несанкционированного воздействия на охраняемый объект (выезд групп быстрого реагирования, патрулирование, организация дежурных постов, использование служебных собак и пр.). Информирование не является синонимом слова «реагирование». Реагирование предполагает принятие активных адекватных мер, методов и средств в целях защиты жизни, здоровья и имущества, например, выезд на охраняемый объект наряда милиции, осуществляющего оперативное реагирование на сигналы тревоги из охраняемых объектов, в то время как информирование означает просто распространение (передачу) информации в соответствующие негосударственные охранные предприятия или в государственные правоохранительные органы. Информация (от латинского informatio — ознакомление, разъяснение, изложение) представляет собой сведения (сообщения, данные) независимо от формы их представления <10>. В основе деятельности мониторинговых организаций спутниковых систем безопасности лежат информационные технологии — процессы, методы поиска, сбора, хранения, обработки, предоставления, распространения информации и способы осуществления таких процессов и методов <11>. Использование организацией одних лишь информационных ресурсов не может считаться охранной деятельностью. ——————————— <10> См.: Королев А. Н., Плешакова О. В. Комментарий к Федеральному закону «Об информации, информационных технологиях и о защите информации» (постатейный). М., 2007. С. 47. <11> См.: Федеральный закон от 27 июля 2006 г. «Об информации, информационных технологиях и о защите информации» // Собрание законодательства РФ. 2006. N 31 (1 ч.). Ст. 3448.
Федеральный закон не дает четкого определения охранной деятельности (формулируется лишь расплывчатое определение, причем относящееся одновременно и к охранной, и к сыскной деятельности, как оказание возмездных договорных услуг по специальному разрешению (лицензии) в целях защиты законных прав и интересов клиентов. Вместе с тем в силу системной интерпретации законоположений можно сделать вывод о том, что охрана здоровья, жизни, объектов, имущества предполагает не столько использование информационных технологий, сколько конкретных охранительных (защитных) мер специализированными предприятиями. Неслучайно работники частных охранных предприятий по Федеральному закону имеют специальный статус, в то время как работники организаций, осуществляющих мониторинг спутниковых систем безопасности, являются диспетчерами и техниками. Закон и конкретизирующие его подзаконные акты предъявляют особые требования к частным охранникам, исходя, безусловно, из того, что функции, которые они исполняют, требуют особой подготовки. В решении Конституционного Суда РФ отмечается, что охранная деятельность сопряжена с повышенной опасностью для жизни и здоровья граждан, поэтому к лицам, претендующим на занятие данным видом деятельности, предъявляются особые квалификационные требования <12>. Получить удостоверение частного охранника можно только после соответствующей подготовки, условия которой определяет МВД РФ. Согласно изданному после внесения изменений в Федеральный закон Приказу МВД РФ от 8 апреля 2008 г. N 330 «Об утверждении типовых требований к оформлению и структуре программ обучения частных детективов и частных охранников, перечня тем и основных вопросов, подлежащих изучению» <13>, программа подготовки частных охранников должна предусматривать правовую подготовку (не менее 60 часов), тактико-специальную подготовку (не менее 70 часов), огневую подготовку, специально-физическую, медицинскую и психологическую подготовку. В общем количестве часов (не менее 240) лишь 20 часов отводится технической подготовке, что составляет 8,3%. Следовательно, большая часть работы охранника связана именно с осуществлением охранной деятельности в обычном понимании смысла этого слова. ——————————— <12> См.: Определение Конституционного Суда РФ от 14 января 2003 г. По запросу судебной коллегии по гражданским делам Архангельского областного суда о проверке конституционности п. 5 ч. 4 ст. 6 Закона РФ «О частной детективной и охранной деятельности в Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. 2003. N 12. Ст. 1175. <13> См.: Российская газета. 2008. 21 мая.
Кроме того, частные охранники обязаны проходить периодические проверки на пригодность к действиям в условиях, связанных с применением огнестрельного оружия и (или) специальных средств <14>. В соответствии с решением Верховного Суда РФ от 11 февраля 2008 г. N ГКПИ07-1674 <15>, пригодность к действиям в условиях, связанных с применением специальных средств и огнестрельного оружия, является неотъемлемой частью любой профессиональной деятельности, при осуществлении которой допускается их применение. Частным охранникам разрешено применение огнестрельного оружия и специальных средств; установлена их обязанность проходить проверку для подтверждения профессионального соответствия (части первая и третья ст. 16 Закона РФ «О частной детективной и охранной деятельности в Российской Федерации»). Причем обязанность проходить такую проверку распространяется и на частных охранников, не применяющих в своей деятельности специальные средства. Федеральный закон от 13 декабря 1996 г. N 150-ФЗ (в ред. от 9 февраля 2009 г.) «Об оружии» <16> также устанавливает обязанность работников юридических лиц с особыми уставными задачами (ЧОП) проходить периодическую проверку на пригодность к действиям в условиях, связанных с применением огнестрельного оружия (ст. 12). ——————————— <14> См.: Приказ МВД РФ от 15 июля 2005 г. N 568 (в ред. от 7 июня 2008 г.) «О порядке проведения органами внутренних дел Российской Федерации периодических проверок частных охранников, частных детективов (сыщиков) и работников юридических лиц с особыми уставными задачами на пригодность к действиям в условиях, связанных с применением огнестрельного оружия и специальных средств» // Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 2005. N 34. <15> См.: решение Верховного Суда РФ от 11 февраля 2008 г. N ГКПИ07-1674 «Об удовлетворении заявления о признании недействующим абзаца пятого подпункта «б» п. 1 Положения о проведении органами внутренних дел РФ периодических проверок частных охранников, частных детективов (сыщиков) и работников юридических лиц с особыми уставными задачами на пригодность к действиям в условиях, связанных с применением огнестрельного оружия и специальных средств, утвержденного Приказом МВД РФ от 15.07.2005 N 568″. <16> Собрание законодательства РФ. 1996. N 51. Ст. 5681.
Мониторинговым организациям применение оружия совершенно не нужно, т. к. они не охраняют жизнь людей, объекты, имущество, а лишь распространяют информацию, считываемую с датчиков их оборудования. Их подготовка — это прежде всего выработка технических навыков и умений. Частные охранники могут исполнять свои обязанности только при условии отсутствия у них определенных заболеваний, Перечень которых устанавливается Правительством РФ <17>, и он обусловлен, конечно же, необходимостью хорошей физической формы охранников, работающих в условиях повышенной опасности для их жизни и здоровья. ——————————— <17> См.: Постановление Правительства РФ от 19 мая 2007 г. «Об утверждении перечня заболеваний, препятствующих исполнению обязанностей частного охранника» // Собрание законодательства РФ. 2007. N 22. Ст. 2636.
Таким образом, положения Федерального закона «О частной детективной и охранной деятельности в Российской Федерации» в их логическом и систематическом истолковании не предполагают обязательного приобретения статуса частного охранного предприятия (ЧОП) организациями, оказывающими мониторинговые услуги с использованием спутниковых систем безопасности. Использование организациями только мониторинга спутниковых систем безопасности не является само по себе охраной в обычном и научном понимании этого слова.
Библиографический список
1. Витрук Н. В. Общая теория правового положения личности. М., 2008. —————————————————————— КонсультантПлюс: примечание. Статья В. Н. Бутылина «Институт государственно-правовой охраны конституционных прав и свобод граждан» включена в информационный банк согласно публикации — «Право и власть», 2002, N 2. —————————————————————— 2. Бутылин В. Н. Институт государственно-правовой охраны конституционных прав и свобод граждан // Журнал российского права. 2001. N 12. 3. Социологический энциклопедический словарь / Редактор-координатор Г. В. Осипов. М., 1998. 4. Научно-педагогическая информация: Словарь-справочник. М., 1995. 5. Популярный экономико-статистический словарь-справочник / Под ред. И. И. Елисеевой. М., 1993. 6. Королев А. Н., Плешакова О. В. Комментарий к Федеральному закону «Об информации, информационных технологиях и о защите информации» (постатейный). М., 2007.
