(Ишмуратов П. Н.) («Административное право и процесс», 2011, N 6)
ОПРЕДЕЛЕНИЕ АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВОГО СТАТУСА СУБЪЕКТОВ ЧАСТНОЙ ОХРАННОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ
П. Н. ИШМУРАТОВ
Ишмуратов Павел Николаевич, преподаватель кафедры административной деятельности ОВД Московского университета МВД России.
В данной статье автором поднимается вопрос о необходимости исследования административно-правового статуса субъектов частной охранной деятельности с целью его дальнейшего совершенствования, учитывая анализ статистических данных, согласно которым охранный бизнес в стране стремительно развивается. С учетом различных мнений ученых о содержании административно-правового статуса автором предлагаются элементы, по его мнению, составляющие административно-правовой статус субъектов частной охранной деятельности.
Ключевые слова: административно-правовой статус, частная охранная деятельность, субъекты частной охранной деятельности, права, обязанности, гарантии, ответственность.
Determination of administrative-law status of subjects of private safeguarding activity P. N. Ishmuratov
The author of the present article raise the issue of necessity of research of administrative-law status of subjects of private safeguarding activity for the purpose of further improvement thereof taking into consideration the statistic data in accordance with which the safeguarding business is developing rapidly in this country. Taking into consideration various opinions of scientists on the contents of administrative-law status the author proposes the elements which in his opinion are the parts of administrative-law status of subjects of private safeguarding activity.
Согласно статистическим данным МВД России <1>, практически ежегодно растет количество фактически действующих частных охранных организаций: в 2003 г. их количество составляло 17 805, в 2004 г. — 20 558 (больше по сравнению с аналогичным периодом прошлого года (далее — аппг) на 2753), в 2005 г. — 23 487 (больше по сравнению с аппг на 2929), в 2006 г. — 25 878 (больше по сравнению с аппг на 2391), в 2007 г. — 28 459 (больше по сравнению с аппг на 2581), в 2008 г. — 29 570 (больше по сравнению с аппг на 1111) и в 2009 г. 27 385 (меньше по сравнению с аппг на 2185), т. е. за семь лет число частных охранных организаций увеличилось на 9580, или на 53,8%, в результате чего можно сделать вывод о том, что бизнес в сфере частной охранной деятельности активно развивается и прогрессирует. ——————————— <1> См.: Сводный отчет о лицензионно-разрешительной работе ЛРУ ДООП МВД России за 2003 — 2009 гг.
Учитывая большой комплекс услуг, указанный в ст. 3 Закона Российской Федерации от 11 марта 1992 г. «О частной детективной и охранной деятельности в Российской Федерации» <2> и оказываемый субъектами исследуемой нами деятельности, а также одну из главных задач по совершенствованию системы минимальных гарантий количества и качества правоохранительных услуг, предоставляемых частными охранными организациями, проблема исследования административно-правового статуса представляется весьма актуальной. ——————————— <2> См.: Закон Российской Федерации от 11 марта 1992 г. N 2487-1 (в ред. от 27 декабря 2009 г.) «О частной детективной и охранной деятельности в Российской Федерации» // Российская газета. 30.04.1992.
Субъекты частной охранной деятельности для исполнения возложенных на них государством функций должны обладать соответствующим административно-правовым статусом. Для определения административно-правового статуса субъектов частной охранной деятельности, а также с целью выявления влияющих на него факторов, с учетом того, что субъектами частной охранной деятельности могут являться только юридические лица <3>, необходимо понимание его составляющих и определение базовых понятий интересующей проблемы. ——————————— <3> См.: ст. 11, 15.1 Закона Российской Федерации от 11 марта 1992 г. N 2487-1 (в ред. от 27 декабря 2009 г.) «О частной детективной и охранной деятельности в Российской Федерации» // Российская газета. 30.04.1992.
В первую очередь определимся, что такое статус. Статус — это совокупность прав и обязанностей, а также ответственность определенного субъекта права относительно разных объектов, а значит, система правовых норм, регулирующих правовое положение <4>. ——————————— <4> См.: Рушайло В. Б. Административно-правовые режимы. М., 2000. С. 16.
Исходя из вышеуказанного определения, можно сделать вывод о том, что административно-правовой статус в целом характеризуется прежде всего тем, что он является основой административно-правовых отношений, и все признаки, характерные для данных правоотношений, можно отнести к признакам, характерным для административно-правового статуса субъектов частной охранной деятельности. Таким образом, исследуя вопрос административно-правового статуса, необходимо дать характеристику административно-правовым отношениям и показать их отличительные черты от других видов правоотношений. Необходимо отметить, что административно-правовой статус является неотъемлемой частью понятия субъекта правоотношений, так как каждый субъект имеет свой правовой статус. Иными словами, изначально каждый субъект права — «физическое или юридическое лицо, наделено по закону способностью иметь права и принимать на себя юридические обязанности» <5>. ——————————— <5> См.: Советский энциклопедический словарь. М.: Советская энциклопедия, 1983. С. 1278.
Важнейшим признаком субъектов правовых отношений является наличие у них материального или процессуального правового статуса, т. е. прав, обязанностей, ограничений, запретов, ответственности <6>. ——————————— <6> См.: Бахрах Д. Н., Россинский Б. В., Старилов Ю. Н. Административное право. М., 2004. С. 107 — 108.
Частная охранная деятельность — это сложный комплекс административно-правовых, гражданско-правовых и иных правоотношений, совокупность которых образует различные административно-правовые режимы. Поэтому административно-правовой статус субъектов частной охранной деятельности должен состоять из определенных компонентов, которые позволяют субъекту правоотношений выполнять задачу, установленную правотворческим органом. К таким структурным компонентам административно-правового статуса следует отнести компетенцию и полномочия субъектов частной охранной деятельности, которые в последующей детализации преобразуются в его функции <7>. ——————————— <7> См.: Белоконь А. В. Правовые основы реализации органами внутренних дел административно-правовых режимов оборота оружия и взрывчатых веществ, частной детективной и охранной деятельности // Административное право и процесс. 2007. N 4.
Согласимся с вышеприведенным мнением А. В. Белоконя и отчасти с высказыванием Б. П. Носкова, который под правовым статусом субъекта частной охранной деятельности понимает урегулированное нормами права положение субъекта, выражающееся в наличии у него прав и обязанностей, необходимых для осуществления служебной деятельности в его непосредственной деятельности, а также в деятельности по охране общественного порядка, и определяющее пределы его ответственности. При этом принципиально важным является выявление составных элементов административно-правового статуса <8>. ——————————— <8> Носков Б. П. О некоторых проблемах административно-правового статуса должностного лица // Государственная власть и местное самоуправление. 2008. N 9.
Продолжая разговор об элементах административно-правового статуса субъектов частной охранной деятельности, приведем ряд мнений. В частности, Л. Л. Сергиенко указывает на то, что правовой статус составляют его права, обязанности и ответственность, обусловленные занимаемой должностью, а В. М. Манохин включает в статус, кроме прав и обязанностей, задачи по должности, основные функции, правовые формы деятельности и порядок взаимоотношений по должности. А. Н. Костюков выделяет следующие факторы, характеризующие правовой статус: правосубъектность, задачи по должности, основные функции, права и обязанности, гарантии, правовые формы деятельности, порядок взаимоотношений по должности, ответственность. Ю. Н. Старилов характеризует правовой статус следующими элементами: — осуществление деятельности на установленных законодательными актами Российской Федерации и ее субъектов принципах; — наименование субъекта и место в организационной системе; — функции субъекта — главные направления практического воздействия при выполнении задач по должности и реализации установленных в нормативных актах полномочий. Функции характеризуют предметную направленность деятельности и определяют компетенцию субъекта; — права и обязанности — это центральные элементы статуса, характеризующие юридическое состояние субъекта; — правовые формы и методы реализации функций и полномочий (убеждение и принуждение, предупреждение, пресечение, стимулирование, запреты и т. д.); — гарантии реализации полномочий субъекта; — ответственность — неотъемлемый элемент правового статуса субъекта, предполагающий создание обстановки взаимной требовательности, организованности, а также выполнения условий дисциплины; — льготы, гарантии и компенсации <9>. ——————————— <9> См.: Старилов Ю. Н. Служебное право: Учебник. М., 1996. С. 383 — 384.
Таким образом, принимая во внимание высказанные точки зрения на указанную проблему, мы предлагаем следующие элементы, составляющие административно-правовой статус субъектов частной охранной деятельности: — структуру (правовые элементы статуса), включающие в себя права, обязанности, компетенцию, гарантии и ответственность; — содержание, в которое входит комплекс прав и обязанностей, регламентированных нормами административного права, иначе говоря, содержание правового статуса указывает на определенные правовые связи и отношения между субъектами частной охранной деятельности, государством и клиентами; — механизм административно-правового регулирования, включающий в себя принципы правового положения, гарантии прав и обязанностей, способы их реализации и защиты, ответственность за нарушение прав и несоблюдение обязанностей, т. е. ту совокупность правовых средств, с помощью которых государство определяет и обеспечивает положение субъекта частной охранной деятельности, в том числе и в правоохранительной системе общества. Проанализируем Закон РФ «О частной детективной и охранной деятельности в Российской Федерации», в соответствии с которым субъектам частной охранной деятельности предоставляется право: — осуществлять указанные виды услуг; — содействовать правоохранительным органам в обеспечении правопорядка; — оказывать услуги в виде вооруженной охраны имущества в порядке, установленном Правительством Российской Федерации; — использовать технические и иные средства, не причиняющие вреда жизни и здоровью граждан и окружающей среде, средства оперативной радио — и телефонной связи. Что касается обязанностей субъектов исследуемой деятельности, законодатель определил, что: — о начале и об окончании оказания охранных услуг, изменении состава учредителей (участников) частная охранная организация обязана уведомить органы внутренних дел в порядке, установленном Правительством Российской Федерации; — для получения лицензии на осуществление частной охранной деятельности руководитель организации обязан представить в соответствующий орган внутренних дел необходимый пакет документов; — в случае реорганизации охранной организации либо изменения ее наименования или места нахождения данная охранная организация в течение пятнадцати суток с даты внесения соответствующих изменений в Единый государственный реестр юридических лиц либо с даты изменения своего места нахождения обязана подать в орган внутренних дел, выдавший лицензию, соответствующее заявление с приложением документов, подтверждающих указанные обстоятельства; — в случае оказания охранных услуг с использованием видеонаблюдения, а также оказания охранных услуг в виде обеспечения внутриобъектового и (или) пропускного режимов персонал и посетители объекта охраны должны быть проинформированы об этом посредством размещения соответствующей информации в местах, обеспечивающих гарантированную видимость в дневное и ночное время, до входа на охраняемую территорию <10>. ——————————— <10> См.: ст. 11, 11.3, 11.4, 12 Закона Российской Федерации от 11 марта 1992 г. N 2487-1 «О частной детективной и охранной деятельности в Российской Федерации» (в ред. от 27 декабря 2009 г.) // Российская газета. 30.04.1992.
В литературе отсутствует единый подход к пониманию сущности и элементов административно-правового статуса организаций. По мнению П. И. Кононова, в структуру административно-правового статуса юридических лиц следует включать общие и специальные права, общие и специальные обязанности, ограничения общих и специальных прав юридических лиц в административно-публичной сфере, а также меры юридической ответственности, применяемые к юридическим лицам за совершаемые ими в административно-публичной сфере правонарушения <11>. ——————————— <11> См.: Кононов П. И. Административное право России. Общая часть: Учебник для вузов. М., 2006. С. 88.
Учитывая все вышеизложенное, однако, не следует забывать, что одной из задач частной охранной деятельности также является выполнение делегированных государством функций по защите жизни, здоровья и собственности граждан. Защищая клиентов и других лиц, субъекты правоохранительной направленности тем самым обеспечивают безопасность страны. Особенно это актуально в условиях и реалиях нашего времени, для которых зачастую характерна растущая угроза международного и внутреннего терроризма, а также тенденция роста преступности. Однако российское законодательство еще далеко от состояния, отвечающего надлежащим требованиям в сфере частной охранной деятельности. Действующая нормативно-правовая база, регулирующая эту деятельность, нуждается в совершенствовании. В связи с чем необходимо повышение определенности административно-правового статуса субъектов частной охранной деятельности, исключение пробелов и правовых коллизий в нормативной регламентации в данной деятельности, что, в свою очередь, позволит обеспечить должный уровень безопасности и правопорядка в стране.
