(Демина М. Ф.) («Административное и муниципальное право», 2011, N 12)
АДМИНИСТРАТИВНО-ЮРИСДИКЦИОННАЯ И КОНТРОЛЬНАЯ ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ В СФЕРЕ ОСУЩЕСТВЛЕНИЯ ЧАСТНОЙ ДЕТЕКТИВНОЙ И ОХРАННОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ
М. Ф. ДЕМИНА
Демина Мария Фоминична, соискатель Московского гуманитарного университета.
В статье исследуются правовые и организационные проблемы развития частной детективной и охранной деятельности, исследуются теоретические основы развития негосударственной правоохранительной системы, в статье проанализированы различные точки зрения относительно института частной детективной и охранной деятельности, на основании чего формулируется авторское определение частной детективной и охранной деятельности, кроме того в статье исследуются проблемы контроля и административной ответственности за нарушения законодательства о частной детективной и охранной деятельности.
Administrative, jurisdictional and supervisory activity in the sphere of private detective and safeguarding activities M. F. Demina
The article is devoted to the legal and organizational problems of development of private detective and safeguarding activities and theoretical grounds for development of non-state law-enforcement system. The author of the article analyzes different points of view on the institution ofprivate detective and safeguarding activities. Based on the study, the author offers his own author’s definition ofprivate detective and safeguarding activities. Moreover, the author of the article studies the problems of control and administrative responsibility for violation of legislation on private detective and safeguarding activities.
Должностные лица, уполномоченные осуществлять контроль за деятельностью частных детективных и охранных предприятий (объединений, ассоциаций), образовательных учреждений и служб безопасности, вправе требовать от них в рамках своей компетенции представления соответствующих документов и получать письменную или устную информацию, необходимую для выполнения контрольных функций. Отношения, возникающие в ходе контрольно-надзорной деятельности органов исполнительной власти, вносят важный вклад в дело обеспечения законности и защиты прав граждан в ходе осуществления частной детективной и охранной деятельности. Подтверждают данный тезис следующие цифровые данные. Так, по данным МВД России за 6 месяцев 2011 г. выявлено около 39 тыс. различных нарушений, в том числе правил оборота оружия и конституционных прав граждан, 740 предприятий лишились лицензий. К административной и уголовной ответственности привлечены 17 тыс. человек. 22 тыс. лишены права на занятие частной сыскной и детективной деятельностью. В течение пяти лет зафиксировано 800 случаев участия частных охранников в незаконном захвате собственности <1>. Контроль является необходимым административно-правовым средством обеспечения правопорядка в сфере осуществления частной детективной и охранной деятельности. Как отмечает В. И. Садчиков, контроль органов внутренних дел за частными детективными и охранными предприятиями — это самостоятельный вид административной деятельности органов внутренних дел, имеющий специализированную направленность, и осуществляемый в целях проверки законности организации и функционирования частных детективных и охранных предприятий, а также обеспечения реального взаимодействия с ними в области охраны правопорядка <2>. ——————————— <1> См.: Российская газета. 2007. 9 ноября. <2> См.: Садчиков В. И. Административно-правовые вопросы контроля органов внутренних дел за частной детективной и охранной деятельностью: Автореф. дис. … канд. юрид. наук. М., 1998. С. 15.
По мнению П. В. Иванова, контроль в сфере осуществления частной детективной и охранной деятельности следует рассматривать как способ обеспечения безопасности граждан, государства и общества при предоставлении надлежащего качества охранно-сыскных услуг частными детективами и охранниками <3>. ——————————— <3> См.: Иванов П. В. Частная детективная и охранная деятельность (административно-правовой аспект): Автореф. дис. … канд. юрид. наук. СПб., 1998. С. 12.
На наш взгляд, контроль в сфере осуществления частной детективной и охранной деятельности направлен на обеспечение безопасности личности, общества и государства в сфере функционирования разрешительной системы. Контроль в рассматриваемой сфере является гарантией законности и правопорядка, посредством контрольных мероприятий осуществляется предупреждение и пресечение правонарушений со стороны сотрудников и предприятий, осуществляющих частную детективную и охранную деятельность. Контрольные мероприятия, проводимые подразделениями лицензионно-разрешительной работы органов внутренних дел в отношении субъектов, осуществляющих частную детективную и охранную деятельность, достаточно часто дают положительные результаты, которые свидетельствуют о том, что до достижения необходимого уровня правопорядка в данной сфере еще очень далеко. Так, по данным Лицензионно-разрешительного управления Департамента охраны общественного порядка МВД России за 10 дней комплексной оперативно-профилактической операции «Щит-2005» (март — апрель 2005 г.) за нарушение требований законодательства о частной детективной и охранной деятельности более 3,5 тыс. руководителей и работников, частных охранно-сыскных предприятий и служб безопасности были лишены права на занятие частной охранной и детективной деятельностью, приостановлена деятельность 236 различных организаций. К административной ответственности привлечено более 4,6 тыс. руководителей и работников частных охранно-сыскных структур. До устранения нарушений в охранных структурах из оборота изъято 70 тыс. единиц огнестрельного оружия. Выявлен 1041 случай незаконного использования средств оперативной связи, изъято 888 радиостанций, 57 средств аудио-, видеозаписи <4>. ——————————— <4> См.: Маликов А. А. Актуальные проблемы осуществления государственного контроля за частной детективной и охранной деятельностью // Вестник МВД России. 2005. N 6. С. 32. См.: Иванов В. В., Калмыков Г. И. Административно-юрисдикционная деятельность органов внутренних дел в сфере оборота оружия негосударственной (частной) охранной и негосударственной частной сыскной деятельности. М., 2006.
Далее необходимо несколько слов сказать о юрисдикционных правоотношениях, которые возникают в механизме административно-правового регулирования частной детективной и охранной деятельности. Говоря об административной ответственности в сфере частной детективной и охранной деятельности, необходимо отметить, что данная проблема является практически не разработанной в силу целого ряда причин, как объективного, так и субъективного характера. В настоящее время имеются работы, в которых данный вопрос исследуется весьма фрагментарно. Данное положение нельзя признать удовлетворительным, поскольку эффективная реализация мер административной ответственности может внести свой вклад в дело укрепления правопорядка в сфере частной детективной и охранной деятельности, под которой в соответствии с действующим законодательством понимается деятельность по оказанию на возмездной договорной основе услуг физическим и юридическим лицам предприятиями, имеющими специальное разрешение (лицензию) органов внутренних дел, в целях защиты законных прав и интересов своих клиентов. Административная ответственность, как отмечает К. С. Бельский, представляет собой меры административного (судебного) органа, принятые в отношении административного правонарушения, в процессе реализации которых с правонарушителя истребуется объяснение о совершенном деянии, само деяние подвергается официальной (правовой) оценке, на основе которой к лицу применяется одно из административных наказаний <5>. ——————————— <5> См.: Бельский К. С. Полицейское право / Под ред. А. В. Куракина. М., 2004. С. 655.
А. В. Мурашев определяет административную ответственность как отрицательную государственно-правовую оценку административного правонарушения и лица, его совершившего, путем наложения на виновного административного взыскания, которое вменяет в обязанность данному лицу обязанность претерпевать лишения, определенные административно-юрисдикционным органом в пределах санкции нарушенной нормы, а также исполнения этой обязанности под воздействием государственного принуждения в целях воспитания граждан и предупреждения новых правонарушений <6>. ——————————— <6> См.: Мурашев А. В. Освобождение правонарушителей от административной ответственности органами внутренних дел. М., 1985. С. 7.
Д. Н. Бахрах, Э. Н. Ренов подчеркивают, что административная ответственность является карательной и преследует цели как частной, так и общей превенции правонарушений <7>. ——————————— <7> См.: Бахрах Д. Н., Ренов Э. Н. Административная ответственность по российскому законодательству. М., 2004. С. 26.
Сущность административной ответственности состоит в предусмотренной законодательством об административных правонарушениях обязанности правонарушителя дать отчет о своих виновных, неправомерных действиях (или бездействии) и в надлежащих случаях понести административное наказание, назначаемое судьями, мировыми судьями, а также иными органами административной юрисдикции в соответствии с характером совершенного административного правонарушения <8>. ——————————— <8> См.: Костенников М. В., Куракин А. В. Административная юрисдикция. М., 2005. С. 34.
Таким образом, административная ответственность в сфере частной детективной и охранной деятельности — это мера административного принуждения, которая применяется за совершение административного правонарушения в соответствующей сфере. За нарушение законодательства о частной детективной и охранной деятельности предусматривается, как правило, такое наказание, как административный штраф (ст. ст. 20.16, 20.24 КоАП РФ). Административная ответственность в сфере частной детективной и охранной деятельности реализуется в административно-процессуальном порядке путем применения санкций норм Особенной части КоАП России. Административная ответственность представляет собой разновидность юридической ответственности вследствие неисполнения или ненадлежащего исполнения лицом требований норм административного законодательства, выражение неотвратимости реагирования государства на административные правонарушения. Административной ответственности присущи общие признаки юридической ответственности. Вместе с тем данная ответственность характеризуется своеобразным проявлением этих признаков и сопровождается порицанием противоправного поведения физического, должностного или юридического лица от имени государства в лице его уполномоченных на то органов — судей, мировых судей, органов и должностных лиц — субъектов административной юрисдикции. Административная ответственность является правовой ответственностью, наступающей за административные правонарушения, совершенные в различных отраслях и сферах жизнедеятельности. Законодательство об административных правонарушениях охраняет не только нормы административного права, но и нормы конституционного, финансового, экологического и других отраслей права. Административная ответственность, в отличие от других видов юридической ответственности, устанавливается Кодексом РФ об административных правонарушениях и законами субъектов РФ об административных правонарушениях <9>. Следует сказать, что меры административной ответственности, применяемые в сфере частной детективной и охранной деятельности, устанавливаются только федеральным законодательством. ——————————— <9> См.: Костенников М. В., Куракин А. В. Указ. соч.
КоАП России содержит в себе ряд составов, предусматривающих административную ответственность за нарушения законодательства о частной детективной и охранной деятельности, в частности, ст. 17.12 предусматривает административную ответственность лица, имеющего специальное разрешение (лицензию) на осуществление частной детективной или охранной деятельности (в связи с осуществлением этой деятельности), за незаконное ношение форменной одежды со знаками различия, с символикой государственных военизированных организаций, правоохранительных или контролирующих органов (ч. 2). Статья 20.16 КоАП предусматривает административную ответственность за незаконную частную детективную или охранную деятельность. Незаконность частной детективной или охранной деятельности может проявляться в осуществлении данной деятельности без специального разрешения (лицензии), в создании в организации службы безопасности без специального разрешения (лицензии), осуществлении негосударственными образовательными учреждениями деятельности по подготовке или переподготовке кадров для осуществления частной детективной или охранной деятельности без специального разрешения (лицензии). Незаконность частной детективной или охранной деятельности может также проявляться в оказании частных детективных или охранных услуг, либо услуг, не предусмотренных законом, или с нарушением требований, предусмотренных законом. Статья 20.24 КоАП РФ предусматривает ответственность за незаконное использование специальных технических средств, предназначенных для негласного получения информации, в частной детективной или охранной деятельности. К субъектам, которые реализуют меры административной ответственности в сфере частной детективной и охранной деятельности, относятся судьи, а также органы внутренних дел и др. В отличие от уголовной ответственности административная ответственность не влечет судимости, отличается меньшей тяжестью наказания и более коротким сроком давности. Следует сказать, что УК РФ предусматривает ответственность за правонарушения, представляющие повышенную общественную опасность. В частности, ст. 203 УК РФ предусматривает уголовную ответственность за превышение полномочий служащими частных охранных или детективных служб (ч. 2 данной статьи предусматривает ответственность, если превышение полномочий повлекло тяжкие последствия). От дисциплинарной ответственности в сфере частной детективной и охранной деятельности административная ответственность отличается тем, что она не связана с подчиненностью, служебными отношениями субъекта применяющего меры административной ответственности, и правонарушителя и наступает не за совершение дисциплинарного проступка, а за административное правонарушение. Отличие административной ответственности в сфере частной детективной и охранной деятельности от гражданско-правовой ответственности состоит в том, что она, как правило, связана с причинением имущественного ущерба или морального вреда. Административная ответственность в сфере частной детективной и охранной деятельности может наступать и без причинения имущественного ущерба. Данная ответственность в сфере частной детективной и охранной деятельности базируется на принципах законности; отсутствия ответственности без вины; целесообразности ответственности; неотвратимости ответственности; индивидуализации мер административной ответственности. Основание освобождения от административной ответственности в сфере частной детективной и охранной деятельности следует отличать от обстоятельств, исключающих неправомерность действия или бездействия, а также нахождение лица, которое во время совершения правонарушения находится в состоянии невменяемости <10>. ——————————— <10> Там же.
Несмотря на то что в сфере частной детективной и охранной деятельности совершается большое число административных правонарушений, тем не менее данных правонарушений выявляется незначительное количество. Так, по данным ГИАЦ МВД России в 2006 г. подразделениями лицензионно-разрешительной работы было выявлено 13653 административных правонарушения в сфере осуществления частной детективной и охранной деятельности <11>. По данным лицензионно-разрешительного управления Департамента охраны общественного порядка МВД России в 2005 г. выявлено свыше 40 тыс. (более 17%) нарушений законодательства об охранно-сыскной деятельности и обороте оружия. Более 13,8 тыс. работников (более 30%) привлечено к административной ответственности, прекращено функционирование 760 охранных предприятий и служб безопасности юридических лиц <12>. ——————————— <11> См.: Сводный отчет ГИАЦ МВД России / Сведения за 2010 г. об административной практике органов внутренних дел. М., 2011. <12> См.: Маликов А. А. Актуальные проблемы осуществления государственного контроля за частной детективной и охранной деятельностью // Вестник МВД России. 2005. N 6. С. 32.
Данные обстоятельства свидетельствуют о том, что частные детективные и охранные структуры, а также службы собственной безопасности хозяйствующих субъектов, не в полной мере справляются с обеспечением безопасности предпринимательской деятельности, а также защитой прав и законных интересов физических и юридических лиц. В настоящее время принят целый ряд нормативных правовых актов, предписания которых направлены на обеспечение правопорядка в сфере частной детективной и охранной деятельности. В качестве примера можно привести Постановление Правительства РФ от 14 августа 1992 г. N 587 «Вопросы частной детективной и охранной деятельности» <13>, Приказ МВД России от 31 декабря 1999 г. N 1105 «О мерах по усилению контроля органами внутренних дел за частной детективной и охранной деятельностью» <14>, Приказ МВД России от 19 июня 2006 г. N 447 «Об утверждении Инструкции об организации работы по лицензированию и осуществлению органами внутренних дел контроля за частной детективной и охранной деятельностью на территории Российской Федерации» <15> и др. ——————————— <13> См.: Собрание актов Президента и Правительства РФ. 1992. N 8. Ст. 506. <14> См.: Бюллетень Минюста. 2000. N 4. <15> См.: Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 2006. N 29.
Большое количество нормативных правовых актов, содержащих в себе нормы административного права, направленные на регулирование общественных отношений в сфере частной детективной и охранной деятельности, обусловливает необходимость их систематизации в одном документе, новом законодательном акте, который будет определять режим функционирования института частной детективной и охранной деятельности. Данное положение может способствовать более эффективному применению предписаний КоАП РФ в части обеспечения правопорядка в сфере осуществления частной детективной и охранной деятельности.
Библиографический список
1. Алексеев С. С. Общая теория права. Т. I. М., 1981. 2. Агутин А. В. Правовые и тактические аспекты частной сыскной и охранной деятельности: Дис. … канд. юрид. наук. Н. Новгород, 1996. 3. Амельчаков И. Ф., Белорусов В. Б. Частная детективная и охранная деятельность в России. М., 2003. 4. Антипов В. Г. Виды и квалификация некоторых административных правонарушений в сфере оборота гражданского и служебного оружия, а также в сфере частной детективной и охранной деятельности. Домодедово, 2005. 5. Бровкин А. В. Договор на оказание частных детективных (сыскных) услуг: Автореф. дис. … канд. юрид. наук. М., 1998. 6. Белорусов В. Б. Проблемы совершенствования административно-правового регулирования частной детективной и охранной деятельности: Автореф. дис. … канд. юрид. наук. Саратов, 2000. 7. Брагер Д. К. Административно-правовая организация частной детективной и охранной деятельности: Автореф. дис. … канд. юрид. наук. Хабаровск, 2002. 8. Вандышев В. В. Обеспечение безопасности предприятий в условиях рыночных отношений // Экономическая преступность. М., 1994. 9. Выхристюк О. В. Проблемы частной детективной деятельности // Следователь. 1998. N 7. 10. Дашков Г. В. Зарубежный опыт деятельности частных детективных и охранных служб // Экономическая преступность. М., 1994. 11. Иванов П. В. Частная детективная и охранная деятельность (административно-правовой аспект): Автореф. дис. … канд. юрид. наук. СПб., 1998. 12. Конюшкина Ю. А. Проблемы законодательства о частной детективной деятельности в Российской Федерации // Юрист. 2003. N 9. 13. Кочин А. А. Современные проблемы организации контроля органами внутренних дел за частной детективной деятельностью. М., 2006. 14. Козлов В. И. Административно-правовое регулирование частной детективной и охранной деятельности в Российской Федерации: Дис. … канд. юрид. наук. М., 1999. 15. Солнышкова О. В. Государственное регулирование негосударственной (частной) детективной и охранной деятельности в Российской Федерации: Автореф. дис. … канд. юрид. наук. Тюмень, 2001. 16. Семенов В. Г. Частная детективная деятельность при расследовании преступлений. М., 2006. 17. Федорова О. Г. Гражданско-правовое регулирование частной детективной и охранной деятельности в Российской Федерации: Дис. … канд. юрид. наук. СПб., 2002. 18. Шумилов А. Ю. Частное детективное и охранное право. М., 1999.
