(Шабельникова Н. А.) («История государства и права», 2010, N 14)
МИЛИЦИЯ В СИСТЕМЕ ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ В 1917 — 1930 ГГ.: ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ И ОРГАНИЗАЦИОННО-ПРАВОВЫЕ АСПЕКТЫ <*>
Н. А. ШАБЕЛЬНИКОВА
——————————— <*> Shabel’nikova N. A. Militia in the system of executive power in 1917 — 1930: theoretical and organizational-law aspects.
Шабельникова Наталья Алексеевна, доцент Владивостокского филиала Дальневосточного юридического института МВД России, доктор исторических наук.
В статье рассматривается роль милиции в системе исполнительной власти Советского государства в 1917 — 1930 гг. Анализируются теоретические и организационно-правовые аспекты формирования и становления милиции, причины и последствия изменения ее государственно-правового статуса. Обобщаются особенности взаимосвязи политического режима и правоохранительной системы.
The article considers the role of militia in the system of executive power of the Soviet State on 1917 — 1930; analyses theoretical and organizational-law aspects of formation of militia, causes and consequences of change of its state-law status; generalizes the peculiarities of interconnection of political regime and law-enforcement system.
Взаимосвязь политического режима и полиции (милиции) в любой стране очевидна и бесспорна. В тоталитарном государстве она стоит на страже тоталитаризма, в демократическом — защищает ту форму демократии, которую предпочитает общество. Сложность и в то же время значимость положения полиции (милиции) в том, что, с одной стороны, являясь государственным исполнительным органом власти, она должна быть инструментом реализации политики государства в вопросах охраны общественного порядка и борьбы с преступностью и правонарушениями. С другой стороны, являясь органом государства, призванным защищать безопасность благосостояния граждан, она должна противостоять негативным явлениям в обществе, вызванным издержками реализации этой политики, часто неприемлемыми для определенной части общества <1>. Следовательно, милиция вынуждена, с одной стороны, соблюдать интересы и требования политиков, а с другой стороны — интересы и потребности общества и населения. В 1920-е гг. милиция находилась как бы «между ножницами», т. е. была одновременно подчинена как государству, так и обществу. ——————————— <1> Игонькина С. И. Правовой статус милиции в механизме российского правового государства // Исследования теоретических проблем правового государства. М.: Труды АН МВД РФ, 1996. С. 36.
Сам термин «правовая политика» в 1920 — 1930-е гг. еще не применялся. В официальной юридической терминологии в ходу были термины «карательная политика», «борьба за развитие и защиту социалистической законности» и т. п. Отечественными юристами признавалось допустимым употребление по отношению к тому времени понятия «правовая политика», однако оно было тождественно понятию «партийно-государственная политика в области права». Категория «правовая политика» обозначает специфическую регулятивно-охранительную систему, сочетающую юридическую теорию и практику. В Советском государстве правовая политика была направлена, во-первых, на юридическое закрепление и защиту властноуправляемой системы, т. е. служила политическому режиму, а во-вторых, на правовое регулирование функционирования этой системы, т. е. устанавливала правовые барьеры для злоупотреблений со стороны представляющих ее субъектов (государственных органов, ведомств и должностных лиц). Исторический опыт показывает, что служба политическому режиму в правовой политике являлась основной по отношению ко второму ее аспекту, т. е. правовая политика формировалась в соответствии с директивами правящей партии. Особенностью становления милиции является то, что этот процесс связан с революционными событиями 1917 г., которые привели к ликвидации полиции и образованию новых органов борьбы с преступностью. Временным правительством принимаются Постановления «О ликвидации корпуса жандармов» (06.03.1917), «Об упразднении Департамента полиции» (10.03.1917). Провозглашается замена полиции народной милицией с выборным начальством, подчиненной органам местного самоуправления. Правовые основы организации и деятельности создававшейся народной милиции были определены в Постановлении «Об учреждении милиции» и во «Временном положении о милиции», изданных 17 апреля 1917 г. В соответствии с этими документами вместо наружной полиции учреждалась милиция как исполнительный орган государственной власти <2>. Временным положением о милиции она определялась как «исполнительный орган государственной власти на местах» и, что самое важное, предпринималась попытка ее децентрализации путем подчинения милиции земским и городским общественным самоуправлениям (временная муниципализация милиции). ——————————— <2> Мулукаев Р. С. К вопросу о создании общесоюзной системы советской милиции // Советская милиция в период строительства социализма. Горький, 1983. С. 22 — 23.
В общественном сознании и законодательстве объем и содержание милицейской деятельности государства определялись и до настоящего времени определяются господствующими представлениями о социальном назначении государства, его функциях, о соотношении личных, общественных и государственных интересов. Сохранив полицию как институт и значительно демократизировав основы ее организации и деятельности, Временное правительство, а впоследствии и советское присвоили ей наименование «милиция», вынужденно пойдя на это из-за распространенности антиполицейских настроений в народе и внешней привлекательности идеи «народной милиции». Замена термина «полиция» «народной милицией» создавало «видимость принципиального отличия» вновь образованной структуры от прежней полиции <3>. ——————————— <3> Звягинцев А. П. Контрреволюционная сущность милиции Временного правительства // Правоведение. 1971. N 4. С. 112. Собрание узаконений и распоряжений Рабоче-Крестьянского Правительства (далее — СУ) РСФСР. 1917. N 1. Т. 1. Ст. 5.
28 октября (10 ноября) 1917 г. по уполномочию Советского правительства Народный комиссариат внутренних дел издал Постановление «О рабочей милиции» <4>. В нем не предусматривались какие-либо конкретные организационные формы милицейского аппарата, это должно было стать прерогативой местных Советов. В декабре 1917 г. Совет Народных Комиссаров принял решение о создании Всероссийской чрезвычайной комиссии (ВЧК) при СНК по борьбе с контрреволюцией и саботажем <5>. ——————————— <4> Собрание узаконений и распоряжений Рабоче-Крестьянского Правительства (далее — СУ) РСФСР. 1917. N 1. Т. 1. Ст. 5. <5> Из истории Всероссийской чрезвычайной комиссии. 1917 — 1921 гг.: Сб. документов. М., 1958. С. 78, 79.
Как отмечает подавляющее большинство исследователей истории советской милиции, деятельность милиции в большей степени носила политический характер. Являясь вооруженным защитником существующего режима, милиция должна была участвовать в вооруженной борьбе с внутренней и внешней контрреволюцией, осуществлять реализацию «военного коммунизма», всячески содействовать внедрению социалистических методов ведения хозяйства, оказывать «административное содействие местным органам власти» <6>. ——————————— <6> См.: Мулукаев Р. С., Малыгин А. Я. Советская милиция, этапы развития. М.: Академия МВД СССР, 1985. С. 18.
Произошедшие в правовой политике изменения заключались в том, что фактически после Октябрьской революции 1917 г. в качестве источника права стало применяться «революционное правосознание трудящихся». Это понятие означало, что государственным органам следует действовать с опорой не на нормы старого буржуазного права, а на принцип «революционной целесообразности». Суть его состояла в том, что должностные лица могли поступать так, как им подсказывала «революционная совесть», как они считали полезным для революции. Поэтому революционная законность определялась не законами, не строгим проведением в жизнь всех декретов и постановлений законодательной власти, а «революционным чутьем» отдельных лиц. «Революционная законность» выражалась в охране того правопорядка, который в данный момент и в данном месте был признан местной властью и центральными органами целесообразным и полезным для революции. Это приводило к несогласованности в деятельности государственных органов. По мнению большевиков, создание пролетарской милиции стало практическим воплощением идеи всеобщего вооружения народа, получившей конкретное организационно-правовое выражение в формировании рабочей милиции. Одна из особенностей рабочей милиции заключалась в том, что она сочетала в себе как государственные, так и негосударственные черты. Поскольку, с одной стороны, формирования создавались Советами, которые представляли собой государственную власть, в то же время они не имели постоянного штата и поэтому носили характер массовых самодеятельных организаций. Кроме того, рабочая милиция призвана была сочетать функции и органов правопорядка, и вооруженных сил, призванных защищать «завоевания революции» от внешней угрозы. Однако реальное положение дел было иным, уже в самом недалеком времени выявилась утопичность подобного подхода. Обстановка, сложившаяся в России после Октября 1917 г.: с одной стороны, волна уголовной преступности, захлестнувшая страну вследствие того, что на свободе оказалась масса преступников, освобожденных революцией, а с другой стороны, успешное наступление на фронте германских войск вследствие развала российской армии, — потребовала пересмотра этого программного положения большевиков и отказа от идеи «пролетарской милиции» <7>. Со всей очевидностью встал вопрос о необходимости создания постоянной милиции на штатной, профессиональной основе. ——————————— <7> Полиция и милиция России: страницы истории. М., 1995. С. 99.
Весной 1918 г. НКВД РСФСР обязал исполкомы местных Советов, используя первый опыт строительства органов охраны общественного порядка, установить единообразную структуру отделов управления. В них предусматривались и подотделы милиции, на которые возлагались задачи организации порядка в губернии <8>. В мае 1918 г. НКВД РСФСР направил всем губернским исполкомам телеграфное распоряжение об организации штатной рабоче-крестьянской милиции <9>. 13 октября 1918 г. НКВД и Наркомат юстиции РСФСР утвердили Инструкцию об организации советской рабоче-крестьянской милиции (РКМ), в которой закреплялись правовые основы функционирования советской милиции как штатного государственного органа для охраны общественного порядка. Инструкцией устанавливались единые организационно-правовые формы для всей милиции на территории РСФСР. ——————————— <8> Вестник НКВД. 1918. N 11. С. 1. <9> Государственный архив РФ. Ф. 393. Оп. 1. Д. 57. Л. 219.
Важной особенностью оформления правового статуса рабоче-крестьянской милиции являлось прямое закрепление ее классового характера. В Инструкции отмечалось, что «советская милиция стоит на страже интересов рабочего класса и беднейшего крестьянства. Главной ее обязанностью является охрана революционного порядка и гражданской безопасности» <10>. Этот подход определялся классовым характером Советского государства, что нашло отражение в названии милиции (рабоче-крестьянская) и ее основных задачах. Рабоче-крестьянская милиция провозглашалась исполнительным органом центральной власти на местах. В организационном отношении она должна была строиться на принципе двойного подчинения, находясь, с одной стороны, в непосредственном ведении местных Советов, с другой — подчиняясь общему руководству со стороны НКВД. ——————————— <10> Вестник НКВД. 1918. N 20. С. 11.
Центральным органом РКМ первоначально являлось Управление милиции, созданное на правах подотдела в составе отдела местного управления НКВД РСФСР. В октябре 1918 г. оно было реорганизовано в Главное управление милиции (ГУМ) НКВД РСФСР — самостоятельное звено Наркомата внутренних дел. Первым заведующим стал А. М. Дижбит <11>. В последующем этот пост занимали М. И. Васильев-Южин (1918 — 1921 гг.), Т. С. Хвесин (1922 — 1923 гг.). Местными звеньями аппарата милиции стали губернские и уездные управления милиции. Крупные города (с особого разрешения) могли иметь городскую милицию. Низовым звеном аппарата милиции был милицейский участок во главе с участковым начальником. ——————————— <11> Советская милиция. 1987. N 7. С. 21.
В этот же период создается единая система уголовно-розыскных органов. В октябре 1918 г. в составе Главного управления милиции НКВД было образовано Центральное управление уголовного розыска (Центророзыск) на правах отдела, которое должно было централизовать руководство деятельностью органов уголовного розыска в масштабах всей страны. Правовой основой создания советского уголовного розыска стало Положение НКВД «Об организации отдела уголовного розыска», утвержденное 5 октября 1918 г., в соответствии с которым органы уголовного розыска учреждались в городах с населением не менее 40 — 45 тыс. «для охраны революционного порядка путем негласного расследования преступлений уголовного характера и борьбы с бандитизмом» <12>. Общее руководство системой органов уголовного розыска осуществлял НКВД. ——————————— <12> Вестник НКВД. 1918. N 24. С. 9.
Центральным органом созданной советской рабоче-крестьянской милиции стало Главное управление милиции НКВД РСФСР. В его составе в 1918 — 1920 гг. сформировались уголовный розыск (октябрь 1918 г.), железнодорожная милиция (февраль 1919 г.) и речная милиция (апрель 1919 г.). Одновременно с созданием структурных подразделений формируется вся система НКВД. Так, в октябре 1919 г. специальные воинские формирования, организованные для борьбы с выступлениями против режима (вспомогательные или внутренние войска), были подчинены НКВД. В июле 1920 г. существующие самостоятельно органы пожарной охраны также были переданы в систему НКВД. Специальные лагеря, находившиеся в ведении НКВД в составе созданного в 1919 г. Центрального управления лагерей принудительных работ, к концу 1922 г. были объединены с остальными местами заключения, находившимися ранее в ведении Наркомата юстиции, и вновь образованное Главное управление мест заключения было включено в состав НКВД <13>. ——————————— <13> Государственный исторический архив Дальнего Востока. Ф. 2422. Оп. 1. Д. 1450. Л. 336.
Исполнительная власть, являясь непременным атрибутом государственного властного механизма, построенного на началах разделения властей, должна была представлять собой относительно самостоятельную ветвь государственной власти в 1920-е гг. Законодательство того времени и наука «государство и право» не знали деления государственных органов на законодательные и исполнительные в современном понимании. Термин «исполнительный» означал подсобный, вспомогательный орган. Исполнительный характер милиции проявлялся во вменяемых ей обязанностях содействовать органам всех ведомств при проведении в жизнь возложенных на них заданий, что было вызвано слабостью государственного аппарата, находящегося в стадии становления, и являлось свидетельством сохранения приемов управления с главенствующим значением методов принуждения <14>. ——————————— <14> Полиция и милиция России: страницы истории. М., 1995. С. 127.
Отличительной особенностью становления милиции в 1920-е гг. являлось наличие этапов: — этап милитаризации милиции — период интервенции и гражданской войны; — постмилитаризационный этап, характеризующийся тем, что в правовых актах, регламентирующих прохождение службы в милиции, сохранились лишь отдельные черты военной службы, на работников милиции и уголовного розыска распространялись некоторые нормы КЗОТ; — этап приближения статуса работника милиции к статусу военнослужащего (вторая половина 20-х годов). Во второй половине 1920-х гг. наметилось два подхода к изменению государственно-правового статуса милиции. Первый подход был связан с кадровыми проблемами, имевшими место в органах милиции. На IX Всероссийском съезде Советов прозвучало предложение о ликвидации милиции, так как «милиция у нас занимается исключительно пьянством и взяточничеством», в связи с этой и другими проблемами предлагалось «милиционную службу возложить на само население» <15>. Второй подход заключался в организационном объединении милиции с одним из правоохранительных органов — Наркоматом юстиции или ОГПУ. Именно этот путь и был реализован в начале 1930-х гг. посредством передачи милиции в ведение ОГПУ. ——————————— <15> Государственный архив социально-политической истории. Ф. 94. Оп. 2. Д. 5. Л. 54.
В конце 1920-х — начале 1930-х гг. сложилась и получила закрепление система «двойного», а фактически «тройного» законодательства. С одной стороны, формально деятельность органов НКВД определялась нормативными актами — постановлениями ВЦИК и СНК РСФСР, распоряжениями и приказами соответствующих управлений Наркомата внутренних дел, с другой — постановлениями местных органов власти, а главное — директивными указаниями партийных структур, чьи решения могли носить антиправовой характер. Следование указаниям партийных органов означало, что органы, наделенные функциями охраны установленных законом общественных отношений, становились на путь их нарушения. В юридической литературе того времени было распространено утверждение, что Республика Советов уже есть правовое государство. Однако одновременно с предпринятым сталинским руководством «великим переломом» по этой концепции правоведов был нанесен сокрушительный удар. Четвертого ноября 1929 г., выступая в Институте советского строительства, секретарь ЦК ВКП(б), кандидат в члены Политбюро Л. М. Каганович выступил с критикой самой идеи правового государства: «Если человек, претендующий на звание марксиста, говорит всерьез о правовом государстве и тем более применяет понятие «правового государства» к советскому государству, то это значит, что он… отходит от марксистско-ленинского учения о государстве» <16>. ——————————— <16> Каганович Л. М. Двенадцать лет строительства Советского государства и борьба с оппортунизмом // Советское государство и революция права. 1930. N 1. С. 9.
К началу 1930-х гг., в соответствии со взятым руководством страны курсом на мобилизационное развитие экономики и «борьбу с классово-чуждыми элементами», политика в области права получила дальнейшее ужесточение. Звучали призывы отбросить «мягкотелость», «гуманность» и «открыть истребляющий огонь по обнаглевшему классовому врагу», «по-большевистски творить расправу над социально-враждебными элементами» <17>. ——————————— <17> Бранденбургский Я. К постановке вопроса об упрощении уголовного процесса на VI съезде работников юстиции // Советское государство и революция права. 1929. N 1. С. 3 — 9.
Вторая сессия ВЦИК 12-го созыва приняла Уголовный кодекс РСФСР, который оказался самым жестким за всю историю законодательства. В Кодексе значилось 46 «расстрельных» статей, ст. 58 содержала 14 пунктов, десять из них в качестве наказания предусматривали высшую меру наказания — смертную казнь. Логическим завершением реформы административно-политической системы стало создание в июле 1934 г. единой общесоюзной системы органов внутренних дел — Народного комиссариата внутренних дел СССР. Возрастание роли органов НКВД в жизни общества было обусловлено задачами дальнейшего государственного строительства, стоящими перед властными структурами, и методами, которыми предполагалось их реализовать. В результате свертывания новой экономической политики и поворота к форсированной индустриализации и насильственной коллективизации страны гражданско-правовые методы руководства подменялись административно-командными, усилилась бюрократизация аппарата. Реальная власть концентрировалась в руках узкой группы людей. Превращение НКВД в репрессивную организацию, фактически вышедшую из-под контроля государственных органов, привело к игнорированию прав человека и обернулось полной незащищенностью граждан от милицейского произвола и в то же время незащищенностью самих работников милиции от произвола созданной системы. Несмотря на то что правовыми актами милиция наделялась статусом «административно-исполнительного органа», что предполагало считать ее самостоятельной государственной структурой, однако таковой она не являлась, а все это время входила в систему НКВД, ОГПУ (а в дальнейшем — МВД и т. д.). При этом собственно полицейские функции милиции как самостоятельного государственного органа, созданного для охраны общественного порядка, борьбы с преступностью и посягательствами на личность и имущество граждан, отходили на второй план. Первичной же становилась функция силовой поддержки в решении политических, хозяйственных, организационных и других задач, стоящих перед всей системой НКВД (в последующем — МВД), да и всей исполнительной властью. В отсутствие четкой правовой регламентации ее деятельности, когда правовой основой являлись не законы, а подзаконные ведомственные акты, бесправное положение работников милиции становилось естественным и вполне устраивало вышестоящие органы. Изменить что-либо снизу было невозможно, так как право объединяться в профсоюзы или обращаться в суд для решения спорных служебных вопросов у работников милиции отсутствовало, более того, увольнение по собственному желанию положением о прохождении службы не предусматривалось. В общем, правовая политика 1920 — 1930-х гг. строилась исключительно на основе политической целесообразности. Руководство страны стремилось манипулировать правоохранительными органами в своих интересах, не признавая их как самостоятельную силу, выражающую интересы права и гражданского общества. Процесс централизации и децентрализации милиции, да и всей системы органов внутренних дел, носил конъюнктурный характер и менялся в соответствии с изменениями политических и экономических задач, ставящихся коммунистической партией перед государственным аппаратом. Таким образом, организационное становление политики в области права имело некоторые особенности. Первоначально после октябрьских событий 1917 г. в качестве источника права применялись понятия «революционная законность» и «революционное правосознание трудящихся». В дальнейшем, с укреплением государственных органов, правовую основу РСФСР составляют законодательные акты, которые должны были способствовать обеспечению законности и правопорядка. Однако в рассматриваемый период времени и в период последующего развития государства правовая политика строилась исключительно на основе политической целесообразности и зависела от особенностей политического курса, избираемого партией и правительством. К концу 1920-х гг. в практику правоприменительной деятельности вновь возвратились принципы времен гражданской войны и политики военного коммунизма — «революционная целесообразность» и «революционная законность». Возникли новые внеконституционные органы — «тройки», «пятерки», всевозможные штабы, особое совещание и прочие, наделенные чрезвычайными полномочиями. Милиция как часть государственного аппарата, наряду с ВЧК — ОГПУ, не только концентрировала функции надзора и принуждения, но и начала осуществлять непосредственное подавление выступлений противников политической системы.
