Новости по юриспруденции: законы, суды, финансы, недвижимость, кризис, аналитика, бизнес, в мире и т.п.
Административно-правовое регулирование качества государственных услуг как фактор минимизации коррупционных рисков в сфере предпринимательской деятельности
(Санатин В. П.) («Административное и муниципальное право», 2010, N 6)
АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ КАЧЕСТВА ГОСУДАРСТВЕННЫХ УСЛУГ КАК ФАКТОР МИНИМИЗАЦИИ КОРРУПЦИОННЫХ РИСКОВ В СФЕРЕ ПРЕДПРИНИМАТЕЛЬСКОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ
В. П. САНАТИН
Санатин Владимир Петрович — кандидат философских наук, старший научный сотрудник, руководитель Поволжского отделения Научного центра противодействия коррупции НИИ Российской правовой академии Министерства юстиции РФ.
В статье рассматриваются проблемы минимизации коррупции при предоставлении публичных государственных услуг, в работе отмечается, что от качества публичных услуг зависит социально-экономическое развитие, а также защита прав и законных интересов субъектов хозяйственной деятельности.
Administrative and legal regulation of quality of state services as a factor of minimization of corruption risks in the sphere of entrepreneurship V. P. Sanatin
The article deals with the problems of minimization of corruption risks when rendering public state services. The author also noted that the quality of public services has a certain impact on social and economic development as well as protection of rights and interests of subjects of business activities.
Решение проблем противодействия коррупции в государственном управлении является необходимым условием модернизации России, повышения социальной и экономической эффективности, обеспечения качества и надежности общественной системы в целом. После победы демократии в России проблема правоотношений государства и бизнеса является одной из наиболее «горячих» тем в национальной повестке дня. Развитый малый и средний бизнес по устоявшемуся в обществе мнению является залогом социального и экономического благополучия страны, однако в России субъекты малого и среднего предпринимательства испытывают самые серьезные и часто непреодолимые затруднения при осуществлении своей деятельности. Состояние правоотношений субъектов предпринимательской деятельности с государственными и муниципальными органами власти через призму коррупционных рисков было изучено и проанализировано в рамках экспертно-аналитического исследования, проведенного Фондом «РОСС-XXI век» под руководством автора данной статьи <1>. В качестве предмета исследования были определены условия и факторы эффективности правового регулирования и правоприменения, исполнения органами государственной власти и управления действующего законодательства в сфере предпринимательской деятельности на уровне региона, включая выполнение государственных функций и предоставление государственных услуг. Данное исследование осуществлялось, во-первых, в форме опроса экспертов-юристов, работающих в органах власти и сфере бизнеса; во-вторых, в форме социологического опроса государственных служащих и предпринимателей как непосредственных «правоприменителей» и «правопотребителей». ——————————— <1> Центр социальных и экспертно-аналитических исследований Фонда «РОСС-XXI век» (г. Саратов) проводил опросы экспертов в рамках областной целевой программы «Противодействие коррупции в Саратовской области на 2007 — 2010 годы». В качестве экспертов-юристов выступали специалисты Торгово-промышленной палаты Саратовской области, а также юридических фирм, коммерческих структур и НКО, взаимодействующих с органами власти и предпринимателями по вопросам предоставления государственных (муниципальных) услуг.
В первом случае источником первичных аналитических обобщений являлись профессиональные экспертные оценки, опирающиеся на знания квалифицированных специалистов по исследуемой проблеме. Во втором случае основой обобщений выступали субъективные оценки исполнителей и потребителей государственных услуг, основанные на общественном, групповом и корпоративном мнении, на бытующих обыденных суждениях и непосредственных психоэмоциональных реакциях на проблемные и коррупционные ситуации. Опрос экспертов в необходимых случаях дополнялся социологическим анкетным опросом предпринимателей как «непосредственных потребителей» в точке предоставления государственных услуг, позволяющим собрать оценочные суждения и фактическую информацию по поводу качества и оптимальности сроков предоставления государственных услуг и выполнения государственных функций, а также по проблемам эффективности делового взаимодействия предпринимателей с государственными служащими, по степени удовлетворенности процессом предоставления государственных услуг и т. п. Кроме того, ряд эмпирических данных и аналитических умозаключений в исследовании коррупционных рисков был получен методом групповых дискуссий и обсуждений в форме проблемно-ориентированных интервью, целевых «круглых столов» и фокус-групп с участием экспертов-юристов, «правоприменителей» и «правопотребителей». Таким образом, основными представителями и выразителями потребностей и интересов государственных и общественных субъектов в нашем исследовании выступают следующие группы экспертов и респондентов: — «правоприменители», государственные (муниципальные) служащие, исполняющие государственные функции и оказывающие государственные услуги («непосредственные исполнители (поставщики) государственных функций и услуг»), а также юристы, представляющие и выражающие интересы исполнительных органов государственной власти («эксперты-правоприменители»); — «правопотребители», непосредственно получающие и использующие государственные услуги граждане и индивидуальные предприниматели, представители малого, среднего и корпоративного бизнеса, других хозяйствующих субъектов («непосредственные потребители государственных услуг»), а также юристы, оформляющие государственные услуги для коммерческих структур, индивидуальных предпринимателей и граждан («эксперты-правопотребители»). Доминирующей причиной неэффективности государственных функций и услуг, и, следовательно, высокого уровня коррупционных рисков в данной сфере, по оценкам экспертов-юристов, представляющих структуры малого и среднего бизнеса (МСБ) и выражающих интересы предпринимателей на правовом поле региона, являются безответственность и прямые нарушения законов органами государственной власти. В то же время юристы-эксперты, представляющие органы власти и местного самоуправления (ОГВ-МСУ), главным недостатком в системе правоприменения называют разночтение норм и вытекающее из этого большое количество согласований разрешительных документов. При этом юристы ОГВ-МСУ нарушения законов и злоупотребления органов власти в рейтинге причин неэффективности государственных функций и услуг ставят лишь на третье место. В итоге в рамках ситуационного анализа взаимодействия власти и бизнеса мы наблюдаем классический конфликт интересов, в рамках которого представители коммерческих структур склонны рассматривать недостатки, возникающие при предоставлении государственных услуг как корыстный умысел или преступное бездействие (86%), тогда как меньше половины юристов экспертной группы ОГВ-МСУ (40%), примыкающих по своим деловым интересам к субъектам власти, не считают нарушения законов и бездействие исполнительных органов государственной и муниципальной власти самым существенным пороком системы правоприменения. Они усматривают основополагающие причины неэффективности работы исполнительной власти во внешних внесистемных факторах, в несовершенстве законодательства, в противоречивости и разночтениях норм права (55%) различными участниками правового поля. Предметом конфликта представителей власти с субъектами малого и среднего бизнеса является разница в подходе к разрешительной и контрольной деятельности в сфере предпринимательства. Предприниматели, опираясь на конституционные принципы и законодательство, действуют при производстве товаров и услуг в интересах получения коммерческой выгоды. При этом предприниматели признают необходимость соблюдения существующих требований к качеству поставляемых товаров и услуг, к условиям их производства и к налогообложению своей финансово-хозяйственной деятельности. Должностные лица в системе государственных и муниципальных учреждений, в задачу которых входит обеспечение эффективной деятельности предпринимателей и контроля за соблюдением ими законности, с одной стороны, также готовы формально признать право предпринимателей на прибыльную финансово-хозяйственную деятельность, но, с другой стороны, исходят при этом из ценностных установок сознания и поведенческих стереотипов в отношении представителей бизнеса, как потенциальных нарушителей закона, стремящихся избежать налогов и поставить некачественные товары и услуги. С другой стороны, с точки зрения предпринимателя, власть рассматривается как бездушный механизм, состоящий из корыстных, материально озабоченных чиновников, ориентированных на создание административных барьеров, коррупциогенных и репрессивных законов. Таким образом, уже на первичном уровне взаимодействия власти и бизнеса проявляется «презумпция виновности» представителя бизнеса как установка сознания государственного и муниципального служащего. При этом институты, осуществляющие информационно-правовую поддержку обеих взаимодействующих на правовом поле сторон, приводят убедительные аргументы правомерности своих действий, зачастую доказываемые в судебном порядке. В средствах массовой информации постоянно появляются публикации материалов, с одной стороны, о неправомерных действиях в отношении предпринимателей со стороны представителей власти, подтверждающих наличие коррупции в органах власти, приводятся факты арестов работников руководящего звена районных администраций и региональных министерств. С другой стороны, имеется не меньше материалов, рассказывающих о недобросовестности предпринимателей, о несоблюдении представителями бизнеса требований к качеству производимых товаров и услуг, норм налогового законодательства и т. п. Поэтому конфликт ценностей и интересов бизнеса и власти имеет объективную основу. Причиной его является не дефицит информированности сторон, а реальные социальные пороки основных субъектов взаимодействия в системе государственно-правового регулирования рыночного хозяйства. Финансово-хозяйственная деятельность субъектов малого и среднего бизнеса приносит доход, который несравнимо больше, чем зарплаты работников органов власти, регулирующих отношения в сфере предпринимательства. Это создает социопсихологическую почву для проявления первичной группы коррупционных рисков. В рамках широко распространенных представлений о «государственной целесообразности» представители власти стремятся легитимно принудить предпринимателя к материальной компенсации благоприятных для органов власти решений в сфере разрешительной и контролирующей деятельности. В процессе совершенствования законодательства о предпринимательской деятельности разрешительные и контролирующие функции были возложены на отдельные субъекты, действующие в сфере регулирования предпринимательской деятельности — государственные и муниципальные учреждения, проводящие для предпринимателей сертификацию производимой продукции и услуг, оформление прав использования объектов недвижимости для осуществления предпринимательской деятельности, информационное и документальное обеспечение деятельности. Таким образом, наличествует вторая группа искажений правоприменения и соответствующих коррупционных рисков — понуждение предпринимателей к материальному вознаграждению работников государственных и муниципальных учреждений и предприятий за оперативное и качественное оформление требуемых документов, в том числе посредством «лоббирования» интересов конкретных учреждений через органы власти. Споры между контролирующими органами власти и предпринимателями перешли в плоскость взаимоотношений, с одной стороны, юристов органов власти, государственных и муниципальных учреждений, с другой стороны, представляющих интересы малого и среднего бизнеса юристов как штатных работников соответствующих коммерческих структур, так и специалистов некоммерческих организаций, оказывающих правовую поддержку бизнесу, и с третьей стороны, сотрудников силовых и судебных ведомств. Вследствие формирования данного правоприменительного «треугольника» обозначилась дополнительная группа деформации правоприменительной практики и сопутствующих коррупционных рисков — «соревнование» между органами власти, государственными (муниципальными) учреждениями и предпринимателями за поиск самых простых и прямых, но не всегда правовых способов воздействия на судебные и силовые структуры для разрешения возникающих конфликтов в свою пользу. При этом государственные и муниципальные учреждения и органы власти в различных случаях могут консолидироваться друг с другом или выступать самостоятельно, но, как правило, действуют против интересов предпринимателей.
Таблица 1. Основные причины неэффективности государственных и муниципальных функций и услуг
11. Отсутствие законов прямого действия 15 5 20 35 30 21
12. Избыточное регулирование 15 20 20 15 25 19
13. Отсутствие регламентирующих процедур 20 30 65 10 20 19
В связи с данными процессами в сфере государственного регулирования сферы бизнеса растет озабоченность общественной опасностью коррупции (см. табл. 2). Наши исследования показывают, что доля экспертов, считающих, что «масштаб коррупции представляет угрозу национальной безопасности России», увеличилась в области с 33% до 38%, а в Саратове с 24 до 39%.
Таблица 2. Масштабы коррупции и перспективы антикоррупционной политики в общественном мнении населения области и экспертных групп <1>
——————————— <1> Фонд «РОСС-XXI век» в декабре 2007, 2008 и 2009 г. провел социологические исследования и опросы экспертов в рамках областной целевой программы «Противодействие коррупции в Саратовской области на 2007 — 2010 годы» по теме «Коррупция и состояние правосознания населения».
Население области/Экспертные группы 2007 2008 2009 ДК <1>
1. Коррупция имеет место, но ситуация в целом под контролем 16/13 14/12 12/14 -2/+2 органов правопорядка
2. Коррупция поразила все структуры власти, включая правоохранительные 68/58 64/69 59/72 -5/+3 органы
3. Масштаб коррупции представляет угрозу национальной безопасности 33/28 35/37 38/31 +3/-6 России
4. Политика Медведева-Путина в перспективе способна победить 17/20 21/19 25/23 +4/+4 коррупцию
——————————— <1> ДК (динамический коэффициент) рассчитывается здесь и далее как разность оценочных позиций респондентов и экспертов за контрольный период времени, с декабря 2008 г. по декабрь 2009 г.
Как, по Вашему мнению, следует оценить коррупцию в России и области? Представители экспертных групп радикально и пристрастно оценивают общую коррупционную ситуацию в регионе. Среди них почти три четверти разделяют мнение, что «коррупция поразила все структуры власти, включая правоохранительные органы», причем число сторонников данной позиции выросло с 59% в 2007 году до 72% в 2009 г. Особенно распространена данная оценка в среде «общественно-политических деятелей» (ОПД) (82%) и работников судебных органов (76%). На формирование общественного мнения и правосознания элитных групп и населения регионов РФ положительное влияние оказывают установки руководства страны на борьбу с коррупцией в системе власти, прежде всего в органах государственного управления и правоохранительных органах. В течение 2009 г. на 2% (с 12% до 14%) увеличилась доля экспертов, выражающих уверенность, что «ситуация под контролем органов правопорядка», а также на 4% стало больше сторонников позиции «Политика Медведева-Путина в перспективе способна победить коррупцию» (с 19% до 23%). В результате исследования можно сделать следующие выводы. Население и региональная элита надеются на политическое руководство страны как на главную инстанцию, способную организовать борьбу с коррупцией в субъектах РФ. Антикоррупционные установки и инициативы найдут поддержку, если будут идти «сверху», а не от правоохранительных органов и местных властей, имеющих, как правило, низкий рейтинг доверия. В первую очередь будут поддержаны решения по кадровым вопросам. Следуя убеждению, что «рыба гниет с головы», население и региональная элита будут поддерживать отставки и публичные уголовные дела в отношении руководства наиболее коррупционных структур власти, включая правоохранительные органы.
Библиографический список
1. Астанин В. В. Научно-практический комментарий к Федеральному закону от 25 декабря 2008 г. «О противодействии коррупции». СПб., 2009. 2. Астанин В. В. Антикоррупционная политика: криминологические аспекты: Автореф. дис. … д-ра юрид. наук. М., 2009. 3. Андреевский И. Е. Русское государственное право. СПб., 1866. 4. Сперанский А. М. Еще нечто о свободе и рабстве. Введение к уложению государственных законов // Права человека и правовая мысль России (XVIII — начало XIX в.). Курск, 2001. 5. Куракин А. В. Государственная служба и коррупция. М., 2009.
