(Лоскутов С. М.) («История государства и права», 2013, N 22)
«ИСКЛЮЧИТЕЛЬНЫЕ ПОЛОЖЕНИЯ» В РОССИЙСКОЙ ИМПЕРИИ В КОНЦЕ XIX — НАЧАЛЕ XX В.
С. М. ЛОСКУТОВ
Лоскутов Сергей Михайлович, аспирант Московского государственного юридического университета имени О. Е. Кутафина (МГЮА).
В статье рассматриваются исключительные положения, которые во времена Российской империи использовались правительством для противодействия террористической и революционной угрозе. Автор раскрывает причины появления таких мер, практику их применения, а также подробно анализирует порядок введения исключительных положений и те права, которые предоставлялись местным властям после объявления в местности исключительного положения.
Ключевые слова: исключительное положение, состояние усиленной охраны, состояние чрезвычайной охраны, военное положение, противодействие террору, Российская империя.
«Exclusive provisions» in the Russian Empire at the end of the XIX — beginning of the XX century S. M. Loskutov
The article considers the exceptional conditions which in the times of the Russian Empire were used by the government to counter the terrorist and revolutionary threat. The author reveals the reasons for the appearance of such measures, the practice of their application, and also analyzes in detail the procedure for introducing the exceptional condition and the rights granted by the local authorities after the announcement of the area in exceptional condition.
Key words: exceptional conditions, the state of enhanced protection, the state of emergency protection, martial law, combating terror, the Russian Empire.
Исключительные положения как способ противодействия террористической и революционной угрозе появились в Российской империи не случайно. Александр III взошел на престол в трудный период, когда первая волна терроризма в России достигла своего апогея. Исполнительный комитет «Народной воли» спустя несколько дней после убийства Александра II опубликовал письмо, в котором, наряду с констатацией приведения в исполнение приговора императору, содержался ультиматум Александру III: «Если политика правительства не изменится, революция будет неизбежна. Правительство должно выражать народную волю, а оно является узурпаторской шайкой» <1>. Один из идеологов народничества П. Н. Ткачев на страницах «Набата» призывал своих сподвижников продолжать террор с целью дезорганизовать правительство и революционизировать общество. «Казнь палача, революционный терроризм в самое короткое время сделали то, чего, при других способах и приемах революционной борьбы, мы не смогли бы добиться в течение десятков, сотен лет… — писал Ткачев. — Теперь, более чем когда-нибудь, необходимо, чтобы все честные люди, все искренние друзья народа организовались и тесно сплотились под кровавыми знаменами революционного терроризма…» <2>. ——————————— <1> Цит. по: Рожков Н. А. Русская история в сравнительно-историческом освещении (основы социальной динамики). Л.-М., 1926 — 1928. Т. 11. С. 214. <2> Набат. 1881. N 1. 20 Июня. С. 2.
Александр III в этих условиях некоторое время размышлял о путях дальнейшего развития страны, однако в итоге склонился к позиции консерваторов. Вот что писал государь по этому поводу великому князю Владимиру Александровичу: «Я долго об этом думал. Министры все обещают мне своими мерами заменить манифест, но так как я не могу добиться никаких решительных действий от них, а между тем шатание умов продолжается и многие ждут чего-то необыкновенного, то я решил обратиться к Константину Петровичу Победоносцеву и поручить ему составить мне проект манифеста, в котором бы выяснено было ясно, какое направление желаю я дать делам и что никогда не допущу ограничения самодержавной власти, которую нахожу нужной и полезной России» <3>. Такой манифест был подготовлен и обнародован 29 апреля. В нем Александр III назвал «низкое и злодейское убийство Русского Государя» делом «страшным, позорным и неслыханным в России» и призвал «всех верных подданных Наших служить Нам и Государству верой и правдой, к искоренению гнусной крамолы, позорящей землю Русскую…» <4>. Новый император принял брошенный ему вызов. ——————————— <3> Цит. по: Богучарский В. Я. Из истории политической борьбы в 70 — 80-х годах XIX века. М.: Русская мысль, 1912. С. 266 — 267. <4> ПСЗ. Собрание (1881 — 1913). Т. 1. 118. С. 54.
14 августа 1881 г. Александром III было утверждено Положение «О мерах к охранению государственного порядка и общественного спокойствия», предоставившее властям на местах обширные полномочия. Положение состояло из пяти отделов, содержащих в себе 36 статей, к отдельным статьям имелись примечания <5>. ——————————— <5> ПСЗ. Собрание (1881 — 1913). Т. 1. 350. С. 261 — 266.
Первый отдел (общие правила) передавал высшее направление действий по охранению государственного порядка и общественного спокойствия министру внутренних дел. Он не только лично мог объявлять требования, подлежащие немедленному исполнению всеми местными начальствами, но и получил право на отмену распоряжений административных начальств, вплоть до распоряжений генерал-губернаторов и градоначальников, хотя для отмены указаний последних необходимо было испросить высочайшего соизволения <6>. ——————————— <6> Там же. Статьи 1, 2. С. 261.
В тех случаях, когда преступная деятельность против государственного порядка и общественного спокойствия в отдельных местностях принимала угрожающий характер, такие местности могли быть объявлены находящимися в исключительном положении. Объявление исключительного положения, с одной стороны, расширяло пределы власти административных органов, а с другой — усиливало ответственность за неисполнение обязанностей «как частных лиц, так и административных властей» <7>. Всего предусматривалось две формы исключительного положения: положение усиленной охраны и положение чрезвычайной охраны. Им посвящались второй и третий отделы соответственно. ——————————— <7> Там же. Статьи 5, 6. С. 262.
Положение усиленной охраны могло быть объявлено в случае нарушения в какой-либо местности общественного спокойствия «преступными посягательствами против существующего государственного строя или безопасности частных лиц и их имуществ, или подготовлением таковых, так что для охранения порядка применение действующих законов окажется недостаточным» <8>. ——————————— <8> Там же. Пункт «а» ст. 6. С. 262.
Объявить положение усиленной охраны мог только министр внутренних дел, а в местностях, подчиненных генерал-губернаторам, еще и последние, но только с последующим утверждением министра внутренних дел. Затем министр должен был немедленно донести о введении состояния усиленной охраны Правительствующему сенату, а также императору через Кабинет министров. Положение усиленной охраны могло вводиться сроком на год. Для продления состояния усиленной охраны по истечении этого срока министр внутренних дел должен был выйти с представлением в Кабинет министров. Отменить положение усиленной охраны можно было таким же порядком, каким оно было введено <9>. ——————————— <9> Там же. Статьи 7, 8, 11, 12. С. 262.
В случае объявления местности в состоянии усиленной охраны административная власть получала особые права по наведению порядка на подчиненной ей территории. Основные права концентрировались в руках генерал-губернаторов, а в неподведомственных им губерниях — в руках губернаторов и градоначальников. Упомянутые начальствующие лица, по сути, получали право чрезвычайного нормотворчества. Так, согласно Положению они могли «издавать обязательные постановления» и устанавливать за их нарушения взыскания, «не превышающие трехмесячного ареста или денежного штрафа в 500 рублей» <10>. Кроме того, им было поручено: 1) разрешать в административном порядке дела о нарушениях изданных ими постановлений (генерал-губернаторы могли возложить эту обязанность на подчиненных им губернаторов, градоначальников и обер-полицмейстеров); 2) запрещать любые собрания (народные, общественные и частные); 3) закрывать на определенный срок или на все время действия состояния усиленной охраны любые торговые и промышленные предприятия; 4) запрещать отдельным личностям пребывание на территории, находящейся в состоянии усиленной охраной, с возможностью их высылки <11>. ——————————— <10> Там же. Статьи 14, 15. С. 262 — 263. <11> Там же. Статьи 16. С. 263.
Более того, генерал-губернаторы, а в не подчиненных им местностях — министр внутренних дел имели право передать любое уголовное дело на рассмотрение военного суда и требовать рассмотрения его при закрытых дверях. Военный суд по таким делам получал право назначить наказание в виде смертной казни. Утверждение приговора опять же отдавалось на откуп генерал-губернаторам, а в не подчиненных им местностях — командующему войсками округа <12>. ——————————— <12> Там же. Статьи 17, 18, 19. С. 263 — 264.
Расширялись также права местных начальников полиции, начальников жандармских управлений и их помощников. Они получали право производить предварительное задержание на срок до двух недель лиц, «внушающих основательное подозрение в совершении государственных преступлений или в прикосновенности к ним, а равно в принадлежности к противозаконным сообществам», а также производить в любое время обыски «во всех без исключения» помещениях, накладывать арест «на всякого рода имущество» <13>. ——————————— <13> Там же. Статья 21. С. 264.
Любопытно, что Положение усиливало и ответственность должностных лиц за ненадлежащее исполнение ими обязанностей по охранению государственного порядка и общественного спокойствия. Согласно ст. 22, суд в таких случаях мог использовать не только определенные в законе взыскания за нарушения подобного рода, «но даже одною или двумя степенями выше» <14>. Таким образом, Положение устанавливало более высокую ответственность не только простых обывателей, что широко известно и растиражировано различными авторами, но и представителей власти. ——————————— <14> Там же. Статья 22. С. 264.
Объявление местности в состоянии чрезвычайной охраны еще более расширяло полномочия местных властей. Такое положение могло быть объявлено в случаях, когда преступные посягательства «против существующего государственного строя или безопасности частных лиц и их имуществ» приводили население местности в «тревожное настроение, вызывающее необходимость принятия исключительных мер для безотлагательного восстановления нарушенного порядка» <15>. ——————————— <15> Там же. Статья 6. С. 262.
Положение устанавливало более сложную процедуру для объявления местности в состоянии чрезвычайной охраны. Министру внутренних дел необходимо было выйти с представлением в Комитет министров, который должен был выпустить по этому поводу особое положение, требующее утверждения императора. Состояние чрезвычайной охраны вводилось на срок не более шести месяцев. По истечении данного срока для продления состояния чрезвычайной охраны министр внутренних дел должен был выйти с представлением в Кабинет министров. Отменить положение чрезвычайной охраны можно было таким же порядком, каким оно было введено <16>. ——————————— <16> Там же. Статьи 9, 11, 12. С. 262.
В случае объявления местности в состоянии чрезвычайной охраны для управления ею назначался главноначальствующий, который при необходимости получал и права главнокомандующего армией в военное время. Главноначальствующим становился генерал-губернатор, а в не подчиненных ему местностях — лицо, назначаемое императором <17>. ——————————— <17> Там же. Статьи 24, 25. С. 264.
Кроме прав, предусмотренных отделом о положении усиленной охраны, главноначальствующие получали дополнительные права: 1) подчинять отдельные местности особо назначаемым лицам; 2) учреждать военно-полицейские команды, определять их права и обязанности; 3) изымать дела из общих судов и передавать их как в военные суды, так и на рассмотрение в административном порядке; 4) налагать секвестр на недвижимое и арест на движимые имущества и доходы с них; 5) подвергать в административном порядке лиц заключению в тюрьмы или крепости на три месяца или аресту на тот же срок, или денежному штрафу до трех тысяч рублей; 6) устранять от должности чиновников, а также выборных сословных, городских и земских учреждений; 7) разрешать экстренные, приостанавливать и закрывать очередные собрания сословных, городских и земских учреждений, определять вопросы, подлежащие устранению из обсуждения на этих собраниях; 8) приостанавливать периодические издания; 9) закрывать учебные заведения на срок не более одного месяца <18>. ——————————— <18> Там же. Статья 26. С. 264 — 265.
Следовательно, введение в местности состояния чрезвычайной охраны позволяло властям, по сути, полностью обходить судебный порядок рассмотрения дел, а также игнорировать большинство гражданских прав и свобод, которые имелись у населения на тот момент. «Полиция получает какие угодно права и полномочия», — писал по этому поводу В. И. Ленин <19>. Тем не менее власть долгое время воздерживалась от введения в местностях положения чрезвычайной охраны, и только в годы первой революции эта мера стала активно применяться. ——————————— <19> Ленин В. И. Полное собрание сочинений. Изд. 5. М.: Изд-во политической литературы, 1967. Т. 9. С. 331.
Помимо указанного выше, согласно четвертому отделу Положения, при объявлении местности в любом из исключительных состояний, согласно утверждаемому императором положению Комитета министров, в смежных губерниях и областях могли вводиться особые правила, также расширяющие полномочия административных властей <20>. ——————————— <20> ПСЗ. Собрание (1881 — 1913). Т. 1. 350. Ст. 28. С. 265.
Пятый отдел Положения регулировал правила административной высылки. Решение о применении этой меры рассматривалось в специально созданном Особом совещании при министре внутренних дел, которое состояло из председателя (товарища министра) и четырех членов (по два от министерства внутренних дел и министерства юстиции). Принятое в особом совещании решение подлежало утверждению министром внутренних дел <21>. Отметим, что в первоначальной редакции ст. 32 речь шла о высылке любого частного лица, что позволяло достаточно широко применять данную меру. Позднее данная статья была несколько раз скорректирована. Сначала она стала распространять свое действие на частное лицо, «признаваемое вредным для государственного порядка или общественного спокойствия» <22>, а затем из нее было убрано упоминание о частных лицах, и действие статьи распространилось на всех «лиц, вредных для государственного и общественного спокойствия» <23>. В целях борьбы с революционным движением высылка широко практиковалась и ранее, но Положение 1881 года значительно упростило процедуру ее применения. Количество административно высланных за «политику» в 80 — 90-е годы последовательно возрастало <24>. Тем не менее бывший директор департамента полиции А. Т. Васильев позже вспоминал, что такое чрезвычайное внесудебное наказание применялось «часто, но мягко, и недавние изгнанники, если хотели, могли вместо ссылки в Сибирь выбрать отъезд за границу» <25>. ——————————— <21> Там же. Статья 34. С. 266. <22> ПСЗ. Собрание (1881 — 1913). Т. 3. 1655. С. 310. <23> ПСЗ. Собрание (1881 — 1913). Т. 7. 4651. С. 383 — 384. <24> Клеандрова В. М., Яковлев Л. С. История полиции, политического сыска и контрразведки России в XVIII — начале XX века: Лекция. М., 1985. С. 13. <25> Васильев А. Т. Охрана: Русская секретная полиция // «Охранка»: Воспоминания руководителей охранных отделений / Сост. З. И. Перегудова. М.: Новое литературное обозрение, 2004. Т. 2. С. 347.
Положение о мерах к охранению государственного порядка и общественного спокойствия было официально издано 4 сентября 1881 г. и заменило собой целый ряд разрозненных актов, принятых ранее <26>. В специальном указе отмечалось, что последние годы правления Александра II «были омрачены рядом преступных посягательств на коренные основы государственного и общественного строя», которые «наглядно доказали, что действие постоянных законов… недостаточно для охранения порядка и спокойствия», и требуется «предоставить властям… особые полномочия» <27>. Указом от 4 сентября состояние усиленной охраны вводилось в десяти губерниях (в Санкт-Петербургской, Московской, Харьковской, Полтавской, Черниговской, Киевской, Волынской, Подольской, Херсонской и Бессарабской), в пяти уездах, а также в ряде городов и градоначальств <28>. В дальнейшем состояние усиленной охраны в этих областях, а равно действие самого Положения неоднократно продлевались <29>. Последующее применение Положения о мерах к охранению государственного порядка и общественного спокойствия привело к тому, что в начале XX века режим усиленной охраны распространялся более чем на 1/3 населения страны <30>. Это позволило В. И. Ленину назвать данное положение «одним из самых устойчивых основных законов Российской империи» <31>. ——————————— <26> См.: ПСЗ. Собрание (1881 — 1913). Т. 1. 383. С. 284 — 285. <27> ПСЗ. Собрание (1881 — 1913). Т. 1. 382. С. 283. <28> Там же. С. 284. <29> См.: ПСЗ. Собрание (1881 — 1913): Т. 2. 1071. С. 390; Т. 3. 1718. С. 383; Т. 4. 2396. С. 434; Т. 5. 3168. С. 403; Т. 6. 3924. С. 427; Т. 7. 4651. С. 383 — 384; Т. 8. 5383. С. 422; Т. 9. 6122. С. 351 — 352; Т. 10. 7008. С. 581; Т. 11. 7889. С. 478 — 479; Т. 12. 8768. С. 487 — 488; Т. 13. 9841. С. 511 — 512; Т. 14. 10842. С. 501 — 502; Т. 15. 11877. С. 468; Т. 16. 12914. С. 383; Т. 17. 14327. С. 426; Т. 18. 15693. С. 678; Т. 19. 17333. С. 835 — 836; Т. 20. 18960. С. 870 — 871; Т. 21. 20460. С. 749; Т. 22. 21741. С. 667 — 668; Т. 23. 23180. С. 800; Т. 24. 24853. С. 753 — 754; Т. 25. 26482. С. 561; Т. 26. 28204. С. 784 — 785; Т. 27. 29454. С. 483 — 484; Т. 28. 30914. С. 671; Т. 29. 32460. С. 710 — 711; Т. 30. 34106. С. 1030 — 1031; Т. 31. 35746. С. 890 — 892. <30> Мулукаев Р. С. Полиция в России (XIX в. — нач. XX в.). Н. Новгород, 1993. С. 46. <31> Ленин В. И. Полное собрание сочинений. Изд. 5. М.: Изд-во политической литературы, 1967. Т. 9. С. 331.
18 июня 1892 г. к состоянию усиленной и чрезвычайной охраны был добавлен третий вид исключительного положения — военное. Закон «О местностях, объявляемых состоящими на военном положении» состоял из пяти разделов и 19-ти статей, некоторые из которых делились на пункты <32>. ——————————— <32> ПСЗ. Собрание (1881 — 1913). Т. 12. 8757. С. 479 — 483.
Первый раздел содержал правила о порядке введения и прекращения военного положения. Согласно ст. 1 на военном положении могли быть объявлены местности, «входящие в район театра военных действий и имеющие особо важное значение для интересов государственных или специальных военных» <33>. Несмотря на такую формулировку, правительство в годы первой революции активно вводило военное положение, по-видимому, относя местности, в которых проводилось подавление вооруженных восстаний и волнений, к театру военных действий. Военное положение могло вводиться не только государем, но и главнокомандующим или командующими армиями, о чем последние должны были незамедлительно сообщать министру внутренних дел <34>. ——————————— <33> Там же. Статья 1. С. 479. <34> Там же. Статьи 2, 4. С. 479.
Второй раздел закона был посвящен правам военного начальства в местностях, объявленных на военном положении. Введение военного положения прекращало действие Положения о мерах к охранению государственного порядка и общественного спокойствия. Помимо многочисленных прав, вытекающих из ведения войны и нужд армии, к главнокомандующему и командующим армиями переходило высшее направление действий по охранению государственного порядка и общественного спокойствия. Более того, военное командование получило право собственной властью применять любые чрезвычайные меры, даже не указанные в законе, с последующим донесением об этом императору <35>. ——————————— <35> Там же. Статьи 8, 12. С. 479 — 480.
Третий раздел закона посвящался отношениям гражданских властей к военному начальству, предусматривая полное подчинение первых последним. Отдельно отмечалось, что полицейское начальство должно было оказывать армии всякое содействие <36>. ——————————— <36> Там же. Статьи 13 — 16. С. 480 — 481.
Четвертый раздел определял подсудность гражданских лиц военным судам в местностях, находящихся на военном положении. В нем перечислялись конкретные деяния, за которые гражданские лица могли быть преданы военному суду, из которых особого внимания заслуживает п. 1 ст. 17, предусматривавший осуждение военным судом «за бунт против верховной власти и государственную измену» <37>, что активно применялось в дальнейшем. ——————————— <37> Там же. Статья 17. С. 481.
Самый крупный раздел закона, пятый, определял права и обязанности административных органов гражданского ведомства по охранению государственного порядка и общественного спокойствия в местностях, состоящих на военном положении. Любопытно, что данный раздел предоставлял генерал-губернаторам и облеченным их властью лицам такие же права, которые предоставлялись им по Положению о мерах к охранению государственного порядка и общественного спокойствия в случае введения в местностях состояния чрезвычайной охраны <38>. Более того, для должностных лиц устанавливалась точно такая же увеличенная ответственность за бездействие <39>. ——————————— <38> Там же. Статьи 18 — 22. С. 481 — 483. <39> Там же. Статья 25. С. 483.
Таким образом, можно сделать вывод о том, что военное положение представляло собой лишь третье, более сильное состояние исключительного положения, которое могло быть объявлено в неспокойных местностях. По сути, вопреки ст. 8, оно не отменяло действие Положения о мерах к охранению государственного порядка и общественного спокойствия, а лишь усиливало его. При сохранении у гражданской власти всех полномочий состояния чрезвычайной охраны военные чины получали в свои руки поистине неограниченные полномочия, учитывая их право применять любые чрезвычайные меры, даже вовсе не предусмотренные законом. В современных условиях активизации деятельности террористического подполья государство вновь вынуждено применять различные исключительные положения для обеспечения безопасности и порядка на отдельных территориях. В этой связи учет исторического опыта для успешного противодействия террору имеет большое значение и не теряет своей актуальности и по сей день.
Литература
1. Рожков Н. А. Русская история в сравнительно-историческом освещении (основы социальной динамики). Л.-М., 1926 — 1928. Т. 11. 2. Набат. 1881. N 1. 20 Июня. 3. Богучарский В. Я. Из истории политической борьбы в 70 — 80-х годах XIX века. М.: Русская мысль, 1912. 4. ПСЗ. Собрание (1881 — 1913). Т. 1. 5. ПСЗ. Собрание (1881 — 1913). Т. 2. 6. ПСЗ. Собрание (1881 — 1913). Т. 12. 7. Ленин В. И. Полное собрание сочинений. Изд. 5. М.: Изд-во политической литературы, 1967. Т. 9. 8. Клеандрова В. М., Яковлев Л. С. История полиции, политического сыска и контрразведки России в XVIII — начале XX века: Лекция. М., 1985. 9. Васильев А. Т. Охрана: Русская секретная полиция // «Охранка»: Воспоминания руководителей охранных отделений / Сост. З. И. Перегудова. М.: Новое литературное обозрение, 2004. Т. 2. 10. Мулукаев Р. С. Полиция в России (XIX в. — нач. XX в.). Н. Новгород, 1993.
