(Иванеев С. В.) («Военно-юридический журнал», 2006, N 6)
ИНСТИТУТ ЧРЕЗВЫЧАЙНОГО ПОЛОЖЕНИЯ В РОССИИ В ПЕРИОД С КОНЦА XIX ВЕКА ПО НАЧАЛО XX ВЕКА
С. В. ИВАНЕЕВ
Иванеев С. В., майор юстиции, старший юрисконсульт юридической службы Общевойсковой академии Вооруженных Сил Российской Федерации.
На сегодняшний день институту чрезвычайного положения, а следовательно, и чрезвычайному законодательству придан характер демократического учреждения, принципиально отличающегося от чрезвычайных институтов прошлого. Инструмент противопоставления демократии превращен в средство ее охраны и спасения. Чрезвычайное законодательство должно служить интересам нации и не угрожать демократическим ценностям. А. Б. Венгеров отмечает, что «парадокс подобных политико-правовых решений заключается в том, что они, несмотря на кажущиеся ограничения прав и свобод личности, как раз и обеспечивают их соблюдение и защиту при возникновении чрезвычайных ситуаций» <*>. ——————————— <*> См.: Венгеров А. Б. Социалистический плюрализм в концепции правового государства // Советское государство и право. 1989. N 6. С. 17.
Современная западная правовая теория проводит идею о явной необходимости существования института чрезвычайного положения ввиду объективной возможности возникновения в развитии государства «особых ситуаций», требующих принятия так называемых чрезвычайных мер в целях мобилизации всего, что необходимо для обороны, восстановления общественного порядка, устранения негативных факторов и обстоятельств <*>, о чем свидетельствуют последние события в США в 2005 г., во Франции, в Дании в 2006 г. при гражданских волнениях на религиозной и социальной почве, когда для наведения порядка использовались и вооруженные силы. ——————————— <*> См.: Чрезвычайное законодательство ФРГ / Под ред. В. М. Чхиквадзе. М., 1970. С. 5, 15.
Развитие норм права о чрезвычайном (исключительном) положении происходило в дореволюционной России под влиянием постоянно возникавших социально-политических конфликтов. Так, по объективным причинам, с конца XIX в. в России стали активно происходить революционные выступления рабочих, социал-демократов <*>. Царскому правительству, чтобы удержаться у власти, необходимо было срочно предпринять политические, экономические и военно-полицейские меры для предотвращения революционного развития в стране. С этой целью предусматривалось принятие нескольких важных законопроектов, регулирующих пределы воздействия на общество силовых мер. ——————————— <*> См.: Барнашов А. М. Теория разделения властей и русская политическая мысль XVIII — XIX вв. / Конституционное законодательство и проблемы государственного управления. Томск, 1985. С. 179.
В 1880 г. межведомственной комиссией, под председательством Товарища Министра внутренних дел С. С. Макарова был представлен Проект «Исключительнаго Положенiя» <*>, по которому «во время войны или непосредственно предъ началомъ военныхъ действiй, а также въ случае внутреннихъ волненiй, когда для обеспеченiя государственнаго порядка или общественной безопасности обычныя полномочiя органовъ управленiя оказываются недостаточными, въ местностяхъ, входящихъ въ районъ военныхъ действiй или имеющихъ для военныхъ интересовъ особо важное значенiе, или же охваченныхъ внутренними волненiями, можетъ быть введено въ действiе исключительное положенiе. Исключительное положенiе, когда оно вводится по случаю войны, въ местностяхъ, входящихъ въ районъ военныхъ действiй, или имеющихъ для военныхъ интересовъ особо важное значенiе, именуется положенiемъ военнымъ» <**>. По данному законопроекту с введением в действие исключительного положения высшая власть по охране на местах государственного порядка и общественной безопасности возлагалась на Главноначальствующего, права и обязанности которого при объявлении этого положения во время войны или на случай военных действий переходят к Главнокомандующему или Командующему армией или же к назначенному ими лицу, а в остальных случаях — к лицу, назначенному для этого высочайшей волей Императора России. В случае объявления местности на исключительном положении не во время войны и не по поводу военных действий Министру внутренних дел, Военному министру и Наместнику Его Императорского Величества на Кавказе предоставлялось право давать Главноначальствующим территориями, «руководящiя указанiя по предметамъ, относящимся къ охраненiю государственнаго порядка и общественной безопасности. Введение въ местности исключительнаго положения влечетъ за собою прiостановленiе… установленныхъ основными государственными законами для подданныхъ Россiйской Имперiи постановленiй о неприкосновенности личности, жилища, свободъ передвиженiя, собранiй, союзовъ и слова» <***>. ——————————— <*> Собрание законов Российской империи. 1881 Авг. 14 (350) пол. Ком. Мин., ст. 22; 1906 Апр. 23, Собр. узак. 602, I, V. <**> Собрание законов Российской Империи. 1881 Авг. 14 (350) пол. Ком. Мин., ст. 25; 1906 Апр. 23, Собр. узак., 602, I, V. <***> Собрание законов Российской Империи. 1881 Авг. 14 (350) пол. Ком. Мин., ст. 26; 1906 Апр. 23, Собр. узак., 602, I, V.
Проект «Исключительнаго Положенiя» С. С. Макарова подчеркивал, что в случае возложения обязанностей Главноначальствующего на военное лицо сухопутного или морского ведомства означенному лицу предоставляются в отношении войск, находящихся в районе подчиненных ему местностей, права и обязанности командующего войсками военного округа. Если же Главноначальствующим назначено лицо гражданского ведомства, то он имеет право: 1) разрешать окончательно пререкания, возникающие между гражданскими и военными или военно-морскими властями по вопросам, связанным с вызовом войск; 2) требовать для предупреждения беспорядков воинские части без предварительного соглашения с военной властью и назначать дежурную воинскую часть; немедленно высылать команды для охраны правительственных и имеющих важное общественное значение учреждений, зданий и сооружений, а равно разъездов и патрулей, поступающих в распоряжение гражданского начальства; 3) возлагать, при недостаточности полиции, исполнение обязанностей по наведению порядка на воинские части, оставляя, однако, нижние чины этой части в ведении их непосредственного командования, которое руководствуется при этом указаниями начальника местной полиции; 4) задерживать, в случае надобности, по своему усмотрению, войска, вызванные вне мест их постоянного квартирования, после предупреждения или прекращения беспорядков, уведомляя лишь об этом, для сведения, командующего войсками военного округа <*>. ——————————— <*> Пункт 15 ст. 6г кн. II Свод. воен. пост. 1869 г.
В связи с убийством императора Александра II 14 августа 1881 г. было принято «Положение о мерах к охранению государственного порядка и общественного спокойствия» <*>, предусматривавшее возможность объявления «исключительного положения» в формах «усиленной» или «чрезвычайной» охраны. ——————————— <*> См.: Свод законов Российской империи. Кн. 4. Приложение I к статье 1 (прим. 2). СПб., 1910. С. 121 — 127.
В случае объявления местности в состоянии усиленной охраны «Правила о положенiи усиленной охраны» предоставляли право генерал-губернаторам применять все меры по «охраненiю государственнаго порядка и общественной безопасности», при этом генерал-губернаторы могли быть постоянными или назначались для локализации волнений населения, а в губерниях, им не подведомственных, — на губернаторов и градоначальников <*>. Если положение усиленной охраны было объявлено лишь в некоторых местностях, входящих в состав генерал-губернаторств, то по отношению к остальным местностям положение усиленной охраны не распространялось. ——————————— <*> Собрание законов Российской империи. 1881 Авг. 14 (350) пол. Ком. Мин., ст. 24; 1906 Апр. 23, Собр. узак., 602, I, V.
В пределах этих местностей назначенные лица могли: 1) издавать обязательные постановления по вопросам, относящимся к предупреждению нарушения общественного порядка и государственной безопасности, как, например: относительно обязанности владельцев недвижимых имуществ и их управляющих по внутреннему наблюдению в границах их владения, относительно способов наблюдения, порядка определения и смещения лиц, на которых будут возложены владельцами обязанности охраны порядка; 2) устанавливать за нарушение обязательных постановлений взыскания, не превышающие трехмесячного ареста или денежного штрафа в пятьсот рублей; 3) разрешать в административном порядке дела о нарушениях изданных ими обязательных постановлений; 4) воспрещать всякие народные, общественные и даже частные собрания; 5) делать распоряжения о закрытии всяких торговых и промышленных заведений на время или на весь период введения режима усиленной охраны; 6) воспрещать отдельным личностям пребывание в местностях, объявленных в положении усиленной охраны <*>. ——————————— <*> Прод. Губ. Пол. статьи 611 (по Прод. 1890 г.), 622 (по Прод. 1890 г.), 623 и 624 (по Прод. 1890 г.) Устава уголовного судопроизводства, издания 1883 г., соответствуют статьям 621 и 622 — 624 означенного Устава, издания 1892 г.
Положение чрезвычайной охраны вводилось Советом министров по представлению Министра внутренних дел в случае угрозы самому осуществлению государственной власти на данной территории либо в случае беспорядков вблизи района ведения боевых действий, в прифронтовых районах, при этом четко указывались местности, в которых устанавливался режим чрезвычайного положения <*>. ——————————— <*> 1881 Авг. 14 (350) пол. Ком. Мин., ст. 9; 1906 Апр. 23, Собр. узак., 602, I, V.
Правила о положении чрезвычайной охраны предусматривали, что все положения усиленной охраны сохраняли свою силу и при положении чрезвычайной охраны, но дополнялись правилами: 1) генерал-губернаторам присваивались права главноначальствующих, а в случае надобности, по особым каждый раз Высочайше утвержденным положениям Совета министров, и «права главнокомандующихъ армiею въ военное время» <*>; 2) Главноначальствующему предоставлялось право: а) подчинять некоторые из местностей вверенного ему края, при этом руководить не только лицами гражданской власти, но и командования войсками, но в том случае, если Главноначальствующий имеет воинское звание; б) учреждать для содействия существующим органам полиции особые военно-полицейские команды, с кругом прав и обязанностей, указываемых при самом их учреждении; в) изъятия из общей подсудности дел о преступлениях и проступках против государственной безопасности и госвласти, с передачей их в производство военного суда, или «подчиненiемъ ихъ административному разрешенiю, въ пределахъ карательной власти, предоставленной ему»; г) налагать на срок объявленного положения чрезвычайной охраны секвестр на недвижимое и арест на движимое имущество и доходы с них в тех случаях, когда путем распоряжения таким имуществом или доходами с них достигались преступные цели или когда упущения по управлению таковыми влекут опасные для общественного порядка последствия; управление имуществом, на которое наложен секвестр, поручается местным учреждениям ведомства государственных имуществ; д) за нарушение обязательных постановлений Главноначальствующего и различные проступки имеет право подвергать в административном порядке лиц заключению в тюрьме, крепости, или аресту на три месяца, или денежному штрафу до трех тысяч рублей; ж) отстранять от должности на время положения чрезвычайной охраны чиновников всех ведомств, а также лиц, служащих по выборам в сословных, городских и земских учреждениях; з) разрешать экстренные, приостанавливать и закрывать очередные собрания сословных, городских и земских учреждений и в каждом отдельном случае определятъ вопросы, подлежащие исключению из обсуждения; и) приостанавливать периодические издания на все время чрезвычайного положения; к) закрывать учебные заведения на срок не более одного месяца. О причинах принятия этой меры Главноначальствующий обязан сообщить вышестоящему начальнику учебного заведения, а также Министру внутренних дел, который, может продлить срок закрытия учебного заведения, внося об этом представление в Совет министров; л) на действия подчиненных Главноначальствующему учреждений жалобы могут быть приносимы в порядке подчиненности в двухнедельный срок <**>. ——————————— <*> Собрание законов Российской империи. 1881 Авг. 14 (350) пол. Ком. Мин., ст. 24; 1906 Апр. 23, Собр. узак., 602, I, V. <**> 1881 Авт. 14 (350) пол. Ком. Мин., ст. 26, прим.; 1906 Апр. 23, собр. узак., 602, I, V. Ст. 27.
В соответствии с Положением в условиях большой степени угрозы охранению государственного порядка и общественного спокойствия власть от гражданского, полицейского начальства «переходитъ къ главнокомандующему и командующимъ армiями… Требованiя его, къ симъ предметамъ относящiяся, подлежать немедленному исполнение всеми местными начальствами. Все ведомства обязаны оказывать полное содействiе установленiямъ и лицамъ, коимъ вверено охранение государственнаго порядка и общественнаго спокойствiя» <*>. ——————————— <*> Полное собрание законов Российской империи. 1881 г. Авг. 14 (350) пол. Ком. Мин., ст. 2. Доп. 1906 Апр. 23, сбор. 23, Собр. узак., 602, I, V. С. 368.
Объявление местности на исключительном положении влекло: 1) расширение круга обязанностей и пределов власти существующих административных установлений по охранению государственного порядка и общественной безопасности, или возложение этих чрезвычайных обязанностей и предоставления власти временным органам; 2) усиление ответственности как частных лиц, так и административных властей за неисполнение обязанностей, которые на них будут возложены при исключительном положении <*>. ——————————— <*> Свод законов. 1881 Авг. 14 (350) под. Ком. Мин., ст. 7, прим.; 1906. Февр. 7, Собр. узак., С. 188.
Положение чрезвычайной охраны вводилось и в случаях прекращения железнодорожных, почтовых и телеграфных сообщений. Местным властям предоставлялось право прибегать к введению режима чрезвычайной охраны, без разрешения центральной власти. При объявлении местности в положении чрезвычайной охраны губернаторам и градоначальникам присваивались права Главноначальствующих; 2) в местностях, где руководство осуществляют военные начальники не ниже командиров бригад, объявлялось военное положение, причем военным начальникам присваивались звания и права генерал-губернаторов; 3) по восстановлении железнодорожных, почтовых и телеграфных сообщений право отмены режима чрезвычайной охраны принадлежало Министру внутренних дел; 4) действие правил не распространялось на город С.-Петербург. По истечении одного года со дня введения положения усиленной охраны и шести месяцев со дня введения положения чрезвычайной охраны в случае необходимости их пролонгации Министр внутренних дел входил с представлением в Совет министров <*>. Прекращение исключительного положения в данной местности влекло за собой немедленное восстановление законов мирного времени и отмены «чрезвычайных постановлений» <**>. ——————————— <*> 1881 Авг. 14 (350) пол. Ком. Мин., ст. 9; 1906 Апр. 23, Собр. узак., 602, I, V. <**> 1881 Авг. 14 (350) пол. Ком. Мин., ст. 13, ст. 121.
Территориально применение мер «исключительного положения» в формах «усиленной», или «чрезвычайной», охраны в царской России охватывала целые губернии и регионы (Польша, Кавказ, все железные дороги страны). В 1901 г. режим исключительного положения распространялся более чем на треть населения России. В период с 1905 по 1907 г. царское правительство объявляло на положении усиленной или чрезвычайной охраны более 40 губерний. При этом воинские части Русской Армии использовались при введении положения усиленной или чрезвычайной охраны в 60 губерниях и областях, а в 25 губерниях и областях воинские части использовались для поддержания безопасности с введением военного положения. В 1901 г. был принят новый правовой акт — «Положение объ управлении крепостями» <*>, который устанавливал обязанности и права коменданта крепости по отношению к гражданским властям и местному населению не только в военное, но и в мирное время. Так, гражданские власти в условиях режима крепости обязаны были оказывать коменданту содействие в вопросах: а) доставления сведений о благонадежности населения и о средствах края в пределах крепостного района, с соблюдением секретности; б) полицейские чины местностей, входящих в крепостной район, подчиняются непосредственно коменданту и обязаны исполнять все его законные требования по вопросам службы, общего благоустройства; в случае пожара или других бедствий, грозящих крепости, чины полиции безусловно должны были исполнятъ все распоряжения коменданта, направленные на прекращение этих бедствий; в) обязаны были доставлять коменданту крепости сведения: 1) о всех проводимых в этом районе полицейских мерах; 2) о происшествиях, относящихся к подведомственности коменданта крепости, и о поведении воинских чинов; 3) о прибывающих на временное и постоянное жительство, а также убывающих и проезжающих через крепостной район всех воинских чинах и иностранцах; 4) о духе и настроении жителей. ——————————— <*> 1901 г. (Собр. узак. 1902 г. N 12, ст. 113). Извлечение из «Положения объ управлении крепостями», Высочайше утвержденного 15 сентября 1901 г.
Коменданту предоставлялось право воспрещать пребывание в пределах крепостного района лицам, присутствие которых будет признано вредным для общественного спокойствия и безопасности крепости. Лица удаляются из крепости гражданским начальством по требованию коменданта. С введением осадного положения комендант: объявлял об этом жителям крепости и крепостного района; вступал по отношению к ним в права, предоставленные Главнокомандующему в местности, объявленной на военном положении, и держал их в полном подчинении, запрещая вредные речи и суждения; не выпускал из крепости ремесленников и мастеровых; задерживал материалы и припасы, которые могли потребоваться для продления обороны; использовал жителей по своему усмотрению для успешной и продолжительной обороны крепости. В XIX в. меры в виде усиленной или чрезвычайной охраны применялись гражданским руководством местностей, местной полицией и жандармскими управлениями без активного использования войск для подавления беспорядков. В этом заключалось принципиальное отличие исключительного положения от военного положения, характеризовавшегося не только существенным ограничением прав и свобод граждан, но и определяющей ролью военного командования и военно-полевых судов в обеспечении режима военного положения <*>. ——————————— <*> См.: Пчелинцев С. В. Правовое регулирование военного положения в России в конце XIX — начале XX века // Журнал российского права. 1998. N 2. С. 139.
С конца XIX в. режим военного положения вводился в двух случаях: 1) исключительно в интересах обороны государства (при объявлении войны или угрозе агрессии со стороны иностранных государств); 2) в интересах общественной безопасности (в случае массовых выступлений населения против существовавшего государственного строя, восстании и других массовых беспорядков). Принятие 18 июня 1892 г. «Правил о местностях, объявляемых состоящими на военном положении» в качестве приложения к ст. 23 Свода губернских учреждений способствовало более детальному правовому регулированию данного вопроса. Сущность военного положения заключалась в том, что при его объявлении вся власть в районе действия режима военного положения сразу переходила к военному командованию. Характерной чертой военного положения являлось и введение подсудности гражданских лиц военным судам по законам военного времени за совершение государственных и других тяжких преступлений <*>. ——————————— <*> Курилов М. С. Судебная власть. М., 2000. С. 58.
«Правила о местностяхъ, объявляемыхъ состоящими на военномъ положенiи» <*> предусматривали вопросы о порядке введения военного положения и его прекращение, объявление мобилизации. ——————————— <*> Приложены к ст. 23 Общ. Учр. Губ., т. II, изд. 1892 г.
