(Чирков Г. С.) («История государства и права», 2006, N 12)
ИСТОРИЧЕСКИЙ ОПЫТ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ГОСУДАРСТВА И ЕГО ОРГАНОВ В КРИЗИСНЫХ СИТУАЦИЯХ
Г. С. ЧИРКОВ
Чирков Г. С., аспирант.
Процесс формирования современного правового государства и осуществление правовой реформы обусловливают совершенствование нормативного регулирования целого ряда общественных отношений, в том числе и в области охраны правопорядка и безопасности государства, а также его деятельности при наступлении различного рода кризисных ситуаций, угрожающих государственной безопасности. На наш взгляд, целесообразно, хотя бы тезисно, обратиться к опыту отечественной истории деятельности государства и его органов в кризисных ситуациях. Дореволюционная Россия имела достаточно объемное законодательство, которое предусматривало различные виды кризисных ситуаций и соответствующие им правовые режимы деятельности государства и его органов. Опыт отечественной истории установления и применения чрезвычайных (антикризисных) организационно-правовых мер свидетельствует о том, что они были нацелены главным образом на предупреждение и пресечение массовых нарушений общественного порядка. В соответствии с теорией российского полицейского права основной целью установления подобных мер являлась борьба с народными волнениями. Наиболее опасными для государства формами народных волнений считались «восстания» и «возмущения». Под восстанием понималось «открытое неповиновение масс законным требованиям установленных властей, но без насилия и вооружения масс». «Возмущение» характеризовалось «не только неповиновением законным требованиям установленных властей, но и стремлением при вооруженном сопротивлении низвергнуть саму власть» <1>. ——————————— <1> Андреевский И. Е. Полицейское право. СПб., 1871. Т. 1. С. 76.
Российские законы предусматривали наличие двух групп мер, применяемых в случае возникновения различного рода кризисных ситуаций, связанных с народными волнениями. Одна из них представляла собой реализацию обычных полномочий органов государственного управления, предусмотренных общим законодательством <2>. Другая состояла из действительно чрезвычайных мер, имеющих временный характер и установленных особым законодательством <3>. ——————————— <2> См.: Устав о предупреждении и пресечении преступлений в ред. 1890 г. // Свод законов. 1912. Т. XIV. <3> См.: Положение о мерах к охранению государственного порядка общественного спокойствия от 14 августа 1881 г.; приложение 1 к ст. 1 (примеч. 2) Устава о предупреждении и пресечении преступлений (Свод законов. 1912. Т. XIV); Правила о местностях, объявляемых состоящими на военном положении, от 18 июня 1892 г.; приложение к ст. 23 Общего учреждения губернского (Свод законов 1912. Т. II).
К первой группе мер относились: полицейский надзор, запрещение проживания в определенных местностях, высылка иностранцев за границу, привлечение войск и некоторые другие. Эти меры применялись в административном, внесудебном порядке. Например, привлечение войск осуществлялось в соответствии с Правилами о призыве войск для содействия гражданским властям <4>. Право привлекать войска для восстановления общественного порядка и внутренней безопасности при недостаточности полицейских сил было предоставлено генерал-губернаторам, градоначальникам, исправникам и полицмейстерам. После получения указаний от перечисленных должностных лиц военное командование действовало самостоятельно. Однако перед применением оружия оно было обязано трижды предупредить собравшихся о возможном применении оружия с помощью сигналов либо устно <5>. ——————————— <4> См.: приложение к ст. 316 (прим.) по Продолжению 1912 г. Общего учреждения губернского // Свод законов. 1892. Т. II. <5> Андреевский И. Е. Указ. соч. С. 85.
Меры, предусмотренные общим законодательством, зачастую не давали должного эффекта, и поэтому в ряде случаев вводились дополнительные меры исключительного, чрезвычайного характера. Они регулировались особым Положением о мерах к охранению государственного порядка и общественного спокойствия от 14 августа 1881 г., в котором были указаны, с одной стороны, пределы полномочий административных начальств при чрезвычайных обстоятельствах, а с другой — сущность обязанностей, возлагаемых на население исключительными обстоятельствами государственной жизни <6>. ——————————— <6> См.: Дерюжинский В. Ф. Полицейское право. СПб., 1903. С. 218.
Анализ содержания указанного Положения позволяет выделить три вида режимов (положений): положение усиленной охраны, положение чрезвычайной охраны и особое положение. Следует иметь в виду, что в Положении и других аналогичных актах царской России достаточно четко отражались вопросы, касающиеся правомочий государственных органов на введение и осуществление данных режимов, оснований, условий и сроков применения режимных мер. Так, в соответствии с установленным порядком режимы вводились в действие решениями Комитета Министров. Положение усиленной охраны могли ввести также министр внутренних дел либо генерал-губернатор, однако в дальнейшем их решения обязательно утверждались Комитетом Министров. Положение усиленной охраны действовало один год, положение чрезвычайной охраны — шесть месяцев. При необходимости Комитет Министров эти сроки мог продлить. С принятием в 1906 г. новой редакции основных законов данные режимы, включая также военное положение, вводились указами императора. Положение усиленной охраны могло быть объявлено, когда «общественное спокойствие в какой-либо местности нарушено преступными посягательствами против существующего государственного строя или безопасности частных лиц и их имущества или приготовлением таковых» <7>, когда сохранить порядок с помощью действующих в нормальной обстановке законов было невозможно. ——————————— <7> См.: ст. 5 Положения 1881 г.
Меры, характеризующие положение усиленной охраны, можно условно разделить по трем основным направлениям. 1. Значительно расширялись права высших должностных лиц органов государственного управления. Они могли издавать нормативные акты, регламентирующие общественный порядок и безопасность, устанавливали санкции за их нарушения и разрешали ряд дел во внесудебном порядке. Кроме того, им предоставлялось право запрещать проведение общественных мероприятий, закрывать торговые учреждения и промышленные предприятия, выселять в административном порядке лиц с территории, где было объявлено положение усиленной охраны. Генерал-губернаторы могли принимать решение о передаче конкретного уголовного дела органам военного правосудия либо о проведении закрытого судебного заседания. 2. Существенно расширялись полномочия местных полицейских органов. Они получали право на задержание и административный арест подозреваемых лиц сроком до 14 суток. С санкции губернатора либо градоначальника этот срок мог быть продлен до одного месяца. Кроме того, при малейшем подозрении они могли в любое время произвести обыск в любом помещении и наложить арест на имущество. 3. Усиливалась ответственность должностных лиц за бездействие власти. Положение чрезвычайной охраны представляло собой более жесткий по сравнению с усиленной охраной правовой режим. Оно вводилось, как правило, в тех случаях, когда усиленная охрана не приносила ожидаемых результатов, а население было «приведено в тревожное настроение, вызывающее необходимость принятия исключительных мер для безотлагательного восстановления нарушенного порядка» <8>. ——————————— <8> См.: ст. 6 Положения 1881 г.
По своему характеру режимные меры, используемые при чрезвычайной охране, приближались к мерам, соответствующим военному положению, однако власть в данной ситуации еще оставалась в руках гражданских органов. В дополнение к правам, предоставленным положением усиленной охраны, генерал-губернаторы могли налагать секвестр (ограничение на пользование) на недвижимое и арест на движимое имущество, подвергать в административном порядке лиц лишению свободы на срок до трех месяцев, либо штрафовать на сумму до 3000 руб.; устранять от должности на время действия чрезвычайной охраны чиновников всех ведомств; приостанавливать и закрывать собрания сословных, городских и земских учреждений; запрещать выпуск периодических изданий; закрывать учебные заведения на срок до одного месяца. Следует отметить, что положение чрезвычайной охраны могло быть введено не только на определенной территории, но и на отдельных объектах либо видах транспорта <9>. ——————————— <9> См.: Правила чрезвычайной охраны на железных дорогах. Приложение к ст. 575, примеч. 17 (по продолжению) Устава путей сообщения по Продолжению 1912 г. // Свод законов. 1912. Т. XII.
В тех случаях, когда органы гражданского управления были не в состоянии обеспечить общественный порядок и безопасность государства даже с помощью мер положения чрезвычайной охраны, вводилось военное положение. Российское законодательство детально регламентировало содержание военного положения и предусматривало возможность использования этого института, не только в военное, но и в мирное время. Военное положение того времени определялось как совокупность исключительных мер, применяемых в какой-либо части государства при чрезвычайных условиях внешней или внутренней опасности, как-то: нашествии неприятеля или народных волнениях, когда обычные полномочия органов управления оказываются недостаточными для обеспечения государственного порядка и общественного спокойствия <10>. ——————————— <10> Военная энциклопедия. СПб., 1911. Т. VI. С. 492.
Главными характерными чертами военного положения являлись: значительное ограничение прав и свобод населения; подчинение органов государственного управления военному командованию; осуществление правосудия органами военной юстиции. Военное командование наделялось исключительными административными полномочиями. Оно могло запрещать выезд из местности, объявленной на военном положении, лицам, которых по их званию, ремеслу или занятию предполагалось «привлечь к работам для достижения целей войны» <11>; назначать общие и частные реквизиции; ограничивать вывоз механизмов, материалов, продовольствия, транспортных средств, фуража, дров и другого имущества, которое могло понадобиться войскам. Командиры воинских подразделений под свою личную ответственность могли дать указание об уничтожении либо разрушении зданий и сооружений, затрудняющих военные действия. Рассмотрение уголовных дел в военных судах осуществлялось по законам военного времени. К лицам, признанным виновными в вооруженном сопротивлении властям или нападении на военнослужащих и сотрудников полиции, если эти преступления сопровождались убийством либо покушением на убийство, причинением телесных повреждений или поджогами, применялась смертная казнь. Главнокомандующий сам либо по ходатайству командующих армиями мог ввести любую чрезвычайную меру, даже если она не была предусмотрена Правилами, но являлась, с его точки зрения, необходимой. ——————————— <11> Пункт 1 ст. 10 Правил 1892 г.
Таким образом, мы видим, что в дореволюционной России государство и его органы действовали в определенном режиме при наступлении различного рода кризисных ситуаций. Причем данные режимы приходили один на смену другому в зависимости от конкретной обстановки в государстве или его отдельной части. При выходе условий жизнедеятельности государства за рамки нормальных сначала применялись обычные меры по нормализации обстановки. Если их не хватало, то вводились дополнительные меры в рамках соответствующего режима деятельности государства и его органов — положение усиленной охраны. Если и этого режима было недостаточно для поддержания должного правопорядка, нормализации обстановки и снижения уровня опасности сложившейся кризисной ситуации, вводился в действие более строгий режим — положение чрезвычайной охраны. Невозможность нормализации обстановки и снижения уровня опасности, ликвидации последствий кризисной ситуации в рамках данного режима приводила к необходимости введения чрезвычайных мер, исключительного режима — военного положения. Использование дополнительных мер охраны общественного порядка и безопасности государства позволило в течение определенного времени поддерживать установленный государственный порядок. Чрезвычайное законодательство играет значительную роль в охране общественного порядка и безопасности любого государства, однако даже оно не в состоянии обеспечить сохранность государственного строя, исторически изжившего себя. Царизм, создав одну из самых совершенных систем нормативных актов, регламентирующих деятельность государства и его органов в кризисных ситуациях, и активно используя их продолжительное время, тем не менее прекратил свое существование. Однако этот факт не принижает, на наш взгляд, значение проведенного анализа. По нашему мнению, изложенный материал в определенной степени может быть учтен при теоретической разработке проблемы деятельности государства и его органов в кризисных ситуациях. В этом плане, при условии критического осмысления, могут представить интерес такие вопросы, как уровень правового регулирования режимов деятельности государства и его органов в кризисных ситуациях, основания и порядок их введения, некоторые конкретные меры, предусмотренные для применения в кризисных ситуациях, детальная регламентация полномочий органов, применяющих дополнительные меры по локализации кризисной ситуации, ликвидации ее последствий и нормализации обстановки, порядок взаимодействия этих органов и другие.
