(Дугенец А. С., Бережкова Н. Ф.) («Административное право и процесс», 2011, N 3)
РОЛЬ ЭТИЧЕСКИХ НОРМ В ПРОТИВОСТОЯНИИ КОРРУПЦИИ В СИСТЕМЕ ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ
А. С. ДУГЕНЕЦ, Н. Ф. БЕРЕЖКОВА
Дугенец Александр Сергеевич, заслуженный юрист Российской Федерации, доктор юридических наук, профессор.
Бережкова Надежда Федоровна, главный специалист-эксперт администрации Ленинского района г. Ульяновска.
В целях продолжения процессов укрепления дисциплины и соблюдения законности в системе органов исполнительной власти, а также пересмотра полномочий их должностных лиц в настоящее время необходимо совершенствовать порядок исполнения ими государственных функций и предоставления ими государственных услуг, определенных соответствующими нормативно-правовыми актами.
Ключевые слова: коррупция, дисциплина, законность, государственные функции, полномочия, подлог, конфликт интересов.
Role of ethic norms in counteraction of corruption in the system of executive power A. S. Dugenets, N. F. Berezhkova
For the purposes of prolongation of processes of strengthening discipline and compliance with law in the system of agencies of executive power and also re-consideration of powers of officials at present it is necessary to improve the procedure of execution by them of state functions and provision by them of state services determined by the relevant normative-law acts.
Key words: corruption, discipline, legitimacy, state functions, powers, falsification, conflict of laws.
В Кодексе судейской этики, утвержденном VI Всероссийским съездом судей 2 декабря 2004 г., не употребляются такие наиважнейшие термины, касающиеся всех категорий государственных служащих, как «подлог», «превышение», «коррупция», «соблюдать» и др. И самое главное, в документе не учитывается и не делается упор на Указ Президента России «Об утверждении общих принципов служебного поведения государственных служащих» <1>. Казалось бы, судейские и прокурорские работники должны руководствоваться президентскими требованиями в первую очередь. Следует обратить внимание, что в Указе Президента России от 3 марта 2007 г. N 269 «О комиссиях по соблюдению требований к служебному поведению государственных гражданских служащих Российской Федерации и урегулированию конфликта интересов» также не учитывается названный выше Указ Президента России от 12 августа 2002 г. N 885. ——————————— <1> В ред. Указов Президента РФ от 20.03.2007 N 372, от 16.07.2009 N 814.
Думается, причинная связь подобных подходов объясняется, прежде всего, недостаточностью единого подхода к вопросам укрепления дисциплины в системе государственной власти и отсутствием федерального закона о правоохранительной службе <2>, а также отсутствием единообразного подхода к вопросам издания единых правил этических норм, которые должны издаваться не только для соблюдения должностными лицами государственных органов, но и осуществления контроля за их соблюдением и реализацией. В настоящее время они издаются формально. ——————————— <2> Данный Закон также расставил бы точки над «i», и в итоге мы бы знали, кто же относится к правоохранительным органам. Безусловно, правоохранительные органы следует разделить на две группы. Первые — относящиеся к ведению Президента РФ. Вторые — относящиеся к ведению Правительства РФ.
Предварительное изучение обозначенной проблемы подтвердило наличие организационных проблем, к сожалению, и в ведомственном нормотворчестве. Причина видится в отсутствии должного механизма надлежащего контроля. Как отмечает Ф. П. Васильев в трудах, посвященных проблемам административного регламентирования деятельности государственных органов и их должностных лиц, «при кратком анализе приказов можно заметить, что вопросы планирования недостаточно четко прописаны. В приказах зачастую употребляются термины «иными», «соответствующими», «в установленном порядке» и т. д.» <3>, тем самым потребитель нормативного акта вынужден будет искать ответы и толковать своеобразно регламентирующий документ. Наверное, в действительности в своих нормативных актах разработчикам необходимо указать основные нормативно-правовые акты (федеральные, президентские, правительственные, ведомственные и, конечно, в обязательном порядке акты, регулирующие вопросы дисциплины и ответственности). ——————————— <3> С другой стороны, подобные подходы допускаются почти всеми федеральными органами исполнительной власти в издаваемых ими административных регламентах. Регламент — это основной приказ, регламентирующий и устанавливающий полномочия исполнителя (по госуслугам и функциям), где должны быть указаны основные нормативные акты, которыми уполномоченное лицо руководствуется в течение рабочего (служебного) времени. А должностные инструкции (в которых расписывается сотрудник лично) выступают зачастую не в виде публичного документа как административный регламент, а в виде предписывающего документа должностному лицу о порядке пребывания на государственной или иной службе в данной должности. Инструкции выступают как разъяснительные (дополнительные) документы для должностных лиц данного ведомства, а не для граждан. И наконец, административный регламент должны объединить все нормативные правовые акты, в целях полного доведения как до исполнителя (регламентирование), так и до граждан — участников административного правоотношения.
Не во всех регламентах органами исполнительной власти учитывается необходимость указания основных принципов, этических норм, которыми следует руководствоваться должностному лицу государственного органа в процессе исполнения государственных функций или оказания государственных услуг. В сущности, все они направлены на обеспечение реализации требований основных федеральных законов, указов Президента и постановлений Правительства России, но однообразие отсутствует. Эти выводы сделаны на основе проведения обобщения различных регламентов и анкетирования по проблемам издания административных регламентов <4>. ——————————— <4> Напр., см.: Васильев Ф. П., Дугенец А. С. Административный регламент ФМС России: Монография. М., 2009. 464 с.; Васильев Ф. П., Майдыков А. Ф. Регламентирование правовой и организационной деятельности Минюста России // Юридический мир (журнал). N 5(149) С. 64; Духно Н. А., Васильев Ф. П. Административное регламентирование деятельности Росжелдора // Транспортное право. 2009. N 3. С. 4 — 8.
Следует обозначить и то, что взятый курс на противодействие коррупции в стране позволяет говорить, что в течение 15 лет коррупционные вопросы затрагивались на государственном уровне недостаточно. Законодательным органам, должностным лицам государственных органов как никогда следует бороться с коррупцией на основе анализа не только законов, но и практики <5> и правовой науки. ——————————— <5> Причинной связью, по мнению автора, также является создание в силовых структурах службы собственной безопасности, которые зачастую могут «укрыть факты нарушения законности» лиц, приближенных к начальству. Целесообразно эти функции контроля, безопасности и чистоты кадров передать только одному органу — ФСБ России. А государственным органам достаточно иметь инспекцию по личному составу. Подобный подход способствует сокращению фактов незаконных оперативных разработок в отношении принципиальных сотрудников (неугодных) для начальства.
Из всех проблем борьбы с коррупцией необходимо выделить наиболее важный с точки зрения правового регулирования блок вопросов: определение объекта и субъекта (кем и в отношении кого должно быть направлено орудие и механизм борьбы с коррупцией) и создание правового механизма борьбы. В первом случае, наверное, не будет ошибкой, если будем говорить о коррумпированной сфере управления — как государственной, так и негосударственной (объект). Конечно же, в данном случае недопустимо говорить и смешивать понятия «коррупция» и «бюрократизм». На сегодняшний день термин «коррупция» <6> ближе к криминальной сфере, которая постепенно проникает и в управленческо-должностную сферу. Должностное лицо (субъект) не в состоянии совершать коррупционные деяния и получать от этого выгоду без взаимодействия с третьими лицами. При этом он подвергает коррупции <7> сферу управления, используя свое должностное положение, в государственном, военном, муниципальном, правоохранительном и ином управлении. ——————————— <6> Коррупция (от англ. corruption < лат. corruptio — «подкуп»): 1) использование должностным лицом своего служебного положения в личных целях; 2) продажность, взаимный сговор должностных лиц для корыстных действий. См.: Большой словарь иностранных слов / Сост. А. Ю. Москвин. М.: ЗАО «Центрполиграф», 2005. С. 320. <7> Коррумпировать (лат. corrumpere — «совращать, растлевать») — втягивать в коррупцию. Там же. С. 320.
Термин «бюрократизм» также присутствует в управленческой сфере и тесно взаимосвязан с должностной деятельностью в любой сфере управления (государственной, военной, правоохранительной, муниципальной, коммерческой и в коммерческой деятельности и т. д.). При этом благодаря бюрократизму, бюрократизации или ее проявлению в административной деятельности у любого должностного лица есть возможность получения определенной выгоды путем ущемления законных интересов участника правоотношения (заявителя), в том числе в пользу иного лица. В данном случае следует иметь в виду, прежде всего, нарушение (несоблюдение) регламента должностным лицом — процесса разрешения вопросов, входящих в его компетенцию <8>. ——————————— <8> Бюрократизм (фр.) — формальное ведение дел, канцелярщина, волокита. Там же. С. 108 и 109.
Во втором случае корыстная деятельность — коррупция принадлежит не юридическому лицу, а должностному лицу, находящемуся (работающему) на государственной службе и обладающему управленческими полномочиями. Притом в закономерном порядке в его деятельности может присутствовать субъективизм, т. е. человек имеет право на ошибку (как в зависящих, так и независящих от него обстоятельствах). Чиновник, обладающий правом разрешать те или иные вопросы государственно-муниципального характера в отношении иных лиц, преследует свои личные (корыстные) интересы в целях удовлетворения своих потребностей или потребностей близких ему людей во вред производственным интересам, при этом служебные вопросы им разрешаются не в пользу работодателя (органа или государства), от имени которого он выступает. В третьем случае должна быть конкретизация механизма борьбы с коррупцией, т. е. должен быть определен, прежде всего: — субъект, обеспечивающий борьбу с коррупцией; — виды юридической ответственности виновных и причастных к коррупции (дисциплинарная, гражданско-правовая, административная и уголовная). Не секрет, что коррупционные правонарушения на территории современной России совершаются также с участием иностранных граждан и все вопросы взаимодействия с Интерполом в рамках уголовных дел и по борьбе с экономическими правонарушениями правоохранительные органы разрешают, руководствуясь Приказом МВД, Минюста, ФСБ, ФСО, ФСКН и ФТС России от 6 октября 2006 г. N 786/310/470/454/333/971 «Об утверждении Инструкции по организации информационного обеспечения сотрудничества по линии Интерпола» <9>. ——————————— <9> Зарегистрировано в Минюсте России 3 ноября 2006 г. N 8437.
Изучение данного нормативного акта позволяет сделать вывод, что в нем имеются весьма существенные недостатки. Так, в Приказе предусматривается информационное обеспечение сотрудничества по таким направлениям, как: борьба с организованной преступностью и терроризмом; борьба с преступлениями в сфере экономики и фальшивомонетничеством; борьба с преступлениями, связанными с автомототранспортными средствами; борьба с посягательствами на предметы, имеющие культурную ценность; борьба с преступностью в сфере незаконного оборота наркотических средств, психотропных и сильнодействующих веществ; борьба с незаконным оборотом огнестрельного оружия, боеприпасов, взрывных устройств и взрывчатых веществ; борьба с преступлениями в области высоких технологий и др. Но при этом нет раздела по вопросам противостояния коррупционным проявлениям на международном уровне, хотя издан Федеральный закон от 8 марта 2006 г. N 40-ФЗ «О ратификации Конвенции Организации Объединенных Наций против коррупции». Безусловно, необходимо продолжить работу по проведению анализа ряда нормативных правовых актов: — Федерального конституционного закона от 9 ноября 2009 г. N 4-ФКЗ «О Дисциплинарном судебном присутствии»; — Федерального закона от 27 мая 2003 г. N 58-ФЗ <10> «О системе государственной службы Российской Федерации»; ——————————— <10> См.: Российская газета. 31.05.2003. С. 10.
— Федерального закона от 14 марта 2002 г. N 30-ФЗ «Об органах судейского сообщества в Российской Федерации» <11> и Постановления Пленума Верховного Суда РФ «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании решений квалификационных коллегий судей о привлечении судей судов общей юрисдикции к дисциплинарной ответственности» от 31 мая 2007 г. N 27 <12>; ——————————— <11> По состоянию на ноябрь 2009 г., в ред. ФЗ N 33-ФЗ от 05.04.2005, N 274-ФЗ от 25.12.2008, N 157-ФЗ от 17.07.2009, N 210-ФЗ от 24.07.2009, N 246-ФЗ от 09.11.2009. <12> См.: Российская газета. 08.06.2007. С. 22. Даны толкования о принципах служебного и внеслужебного поведения судьи.
— Указа Президента России от 3 марта 2007 г. N 269 «О комиссиях по соблюдению требований к служебному поведению государственных гражданских служащих Российской Федерации и урегулированию конфликта интересов»; — Указа Президента России от 12 августа 2002 г. N 885 «Об утверждении общих принципов служебного поведения государственных служащих» (в ред. Указов Президента РФ от 20.03.2007 N 372, от 16.07.2009 N 814) <13>; ——————————— <13> См.: Российская газета. 15.08.2002. С. 6.
— Кодекса профессиональной этики адвоката, принятого первым Всероссийским съездом адвокатов 31 января 2003 г. (с изм. и доп., утвержденными вторым Всероссийским съездом адвокатов 8 апреля 2005 г.) <14> и др. ——————————— <14> См.: Ваш адвокат: что ему можно и чего нельзя // Российская газета. 05.10.2005. С. 18.
Анализ позволяет внести на широкое обсуждение научной общественности предложение о необходимости: — издания федеральных законов: «О дисциплинарной ответственности в Российской Федерации», так как некоторые контрольно-надзорные органы (в том числе и судебная власть) руководствуются ведомственными нормативными актами. Если мы говорим о видах юридической ответственности (дисциплинарной, административной, уголовной и гражданской), то и нормативные акты должны быть общими для всех <15>; ——————————— <15> Этих позиций придерживается ведущий научный сотрудник Академии управления МВД России д. ю.н. Ф. П. Васильев.
— издания кодексов — служебного поведения государственными гражданскими служащими (для всех категорий) и служебного поведения государственными служащими правоохранительных органов; — положения о прохождении правоохранительной службы в Российской Федерации (это позволит конкретизировать перечень правоохранительных органов, входящих в ведение Президента и Правительства России); — положения о прохождении государственной службы в органах внутренних дел Российской Федерации. Подобное решение позволит реализовать на должном уровне требования Президента России не только к органам внутренних дел, но и к другим правоохранительным органам, которые были упомянуты им в Послании Президента Российской Федерации Федеральному Собранию в 2009 г. <16>. ——————————— <16> Российская газета. 13.11.2009.
Определенные недостатки имеются и в КоАП РФ. Так, закон не предусматривает административной ответственности в отношении граждан, должностных и юридических лиц за предоставление ложных сведений о доходах, т. е. совершение административных правонарушений коррупционного характера. И возбуждение дел об административных правонарушениях по фактам коррупции должно производиться прокурором, а рассмотрение дел — судом в установленном порядке. По мнению авторов, решение затронутых в настоящей статье вопросов будет способствовать не только успешному регулированию деятельности должностных лиц государственных органов и приданию прозрачности их профессиональной деятельности, но и, что весьма важно и значимо, повышению правосознания современного российского общества, противостоянию коррупции.
