(Кайгородцева Е. И.) («Юридическое образование и наука», 2006, N 1)
СУБЪЕКТЫ СВОБОДЫ ПРЕПОДАВАНИЯ В РАМКАХ ДЕЙСТВУЮЩЕГО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА
Е. И. КАЙГОРОДЦЕВА
Кайгородцева Е. И., специалист по инспектированию Инспекционно-методического отдела Российского государственного профессионально-педагогического университета (РГППУ), г. Екатеринбург.
В современном мире проблема прав и свобод человека и гражданина заняла одно из ведущих мест в международных отношениях, во внутригосударственной жизни и общественном сознании, что нашло широкое закрепление в системе различных правовых актов. В этом аспекте весьма интересно и актуально провозглашение Конституцией Российской Федерации от 12 декабря 1993 г. в ст. 44 того, что «каждому гарантируется… свобода преподавания». Кроме того, если остальным правам и свободам человека и гражданина, закрепленным в Основном законе государства, посвящено большое количество работ теоретиков и практиков права, то свобода преподавания осталась незамеченной. Но в связи с тем, что данное право нормативно закреплено, необходимо определиться и со структурой этого правоотношения. В данной работе хотелось бы подробнее остановиться на таком структурном элементе свободы преподавания, как субъект. Субъектами права являются индивиды, которые на основании юридических норм могут быть участниками правоотношений, то есть носителями субъективных прав и обязанностей. Статья 55 Конституции РФ закрепляет, что «перечисление в Конституции Российской Федерации основных прав и свобод не должно толковаться как отрицание или умаление других общепризнанных прав и свобод человека и гражданина». Общественное устройство каждого государства сочетает в себе гражданское и политическое общество. В гражданском обществе все люди равноправны и в равной мере пользуются правами и свободами человека. В политическом, государственно-организованном обществе равными правами обладают только граждане данного государства, которые в равной мере пользуются правами гражданина. Иностранные граждане, лица без гражданства могут быть ограничены в реализации таких прав и свобод. Данные особенности, как правило, находят свое закрепление в самом содержании норм конституции, устанавливающих права и свободы. Применительно к правам человека в этих нормах используются термины «человек», «каждый», «все», «каждый человек» и т. п. Для определения прав гражданина используются термины «гражданин», «все граждане», «каждый гражданин» и т. д. Следовательно, слово «каждый» в ст. 44 Конституции РФ подразумевает граждан России, иностранных граждан или лиц без гражданства, а также бипатридов, которые могут являться субъектами данных правоотношений. С другой стороны, круг лиц, обладающих правосубъектностью, определяется специализированными нормами. В связи с этим субъектами данного вида правовых отношений (т. е. свободы преподавания) могут быть: — родители, — педагогические работники, — научно-преподавательский состав, — лица, занимающиеся индивидуальной преподавательской деятельностью. Итак, первыми в этом списке стоят родители, поскольку в соответствии с п. 1 ст. 18 Федерального закона «Об образовании» <*> они являются первыми педагогами. Они обязаны заложить основы физического, нравственного и интеллектуального развития личности ребенка в раннем детском возрасте. В статье закреплен указанный выше дисбаланс ответственности за воспитание и развитие ребенка между обществом и родителями в сторону последних. Действительно, именно родители являются первыми педагогами и воспитателями ребенка в раннем детском возрасте. В конечном итоге влияние родителей при надлежащем исполнении ими своих родительских обязанностей на ребенка всегда будет неизмеримо выше, чем влияние воспитателей, преподавателей, сверстников и различных социальных групп. Но следует помнить, что если: ——————————— <*> Собрание законодательства Российской Федерации. 1996. N 3. Ст. 150.
профессиональная подготовка имеет целью ускоренное приобретение обучающимся навыков, необходимых для выполнения определенной работы, группы работ (ст. 21 Федерального закона «Об образовании»); начальное профессиональное образование имеет целью подготовку работников квалифицированного труда (рабочих, служащих) по всем основным направлениям общественно полезной деятельности (ст. 22 Федерального закона «Об образовании»); среднее профессиональное образование имеет целью подготовку специалистов среднего звена, удовлетворение потребностей личности в углублении и расширении образования (ст. 23 Федерального закона «Об образовании»); высшее профессиональное образование имеет целью подготовку и переподготовку специалистов соответствующего уровня, удовлетворение потребностей личности в углублении и расширении образования (ст. 24 Федерального закона «Об образовании»); то и ориентироваться в первую очередь необходимо на того субъекта, который осуществляет эту деятельность на профессиональной основе, а именно на педагогических работников и профессорско-преподавательский состав. Кроме того, следует отметить, что роль единственного педагога родителям отводится в соответствии с Законом «Об образовании» на ступени дошкольного образования; затем они начинают делиться этими полномочиями с воспитателями, учителями, преподавателями. Безусловно, никто не умаляет значения родителей в качестве педагогов в течение всей жизни ребенка, но все же ответственность за нравственное, физическое и интеллектуальное воспитание ребенка несут и те люди, в трудовые функции которых это входит непосредственно. Родители являются образцом для подражания для ребенка в силу того, что до момента встречи с педагогом общение его в основном ограничено семьей. Но в отражении реальной действительности решающую роль играет отношение окружающих ребенка людей. Через призму наблюдаемого поведения взрослых он выстраивает собственное отношение к объекту и представление о его ценности. Со временем, приобретая опыт и самостоятельность, человек станет осваивать неизвестное, но ориентация на поведенческую модель постоянно будет присутствовать в формировании личности в той или иной степени. Именно на осознании этого факта государство законодательно закрепило важность и значимость родителей в качестве первых педагогов <*>. ——————————— <*> Педагогика: Учебное пособие для студентов педагогических вузов и педагогических колледжей / Под ред. П. И. Пидкасистого. М., 1998. С. 378.
Следующие субъекты — педагогические работники и научно-педагогический состав. Прежде всего, необходимо выяснить, чем принципиально отличаются педагогические работники от профессорско-преподавательского состава. Весьма любопытен тот факт, что документов, дающих определение педагогического работника, нет. Единственное определение, которое имеется, находится в проекте Кодекса Российской Федерации об образовании <*> и звучит следующим образом: «Педагогический работник — это лицо, профессионально занимающееся практической деятельностью по воспитанию, обучению граждан и имеющее в этой области специальное профессиональное образование. К педагогическим работникам относятся также лица, основной профессиональной деятельностью которых является разработка теоретических и методических проблем педагогики» (ст. 55). Имеется ряд оснований и условий для ведения педагогической деятельности в соответствии со ст. 57 Кодекса об образовании, к каковым, например, относится соответствующее среднее специальное или высшее образование, необходимые профессиональные навыки и квалификация по специальности, высокие моральные качества. Образовательный уровень (ценз) лиц, допускающихся к педагогической деятельности в образовательных учреждениях (организациях), определяется типовыми положениями об образовательных учреждениях (организациях) соответствующих типов и видов. ——————————— <*> Кодекс Российской Федерации об образовании // Образовательное право. 2002. N 35.
Кроме того, в случаях обнаружения несоответствия занимаемой должности лиц, выполняющих трудовые функции по воспитанию, образованию и обучению детей и молодежи, вследствие недостаточной квалификации, совершения аморального поступка, несовместимого со статусом педагога, либо состояния здоровья, препятствующего дальнейшему выполнению педагогических функций, они освобождаются от выполнения педагогической деятельности в порядке, установленном Трудовым кодексом Российской Федерации от 30 декабря 2001 г. N 197-ФЗ. Но в данном случае речь идет исключительно о педагогах, в то время как понятие преподавателя так и осталось свободным для вольного толкования. Тем не менее хотелось бы разобраться в соотношении понятий «преподаватель» и «педагогический работник». Итак, что касается содержательного момента, то обязательным условием для зачисления в категорию педагогических работников является наличие специального профессионального образования (опять же, возникает некая коллизия — человек может обладать специальным педагогическим образованием в области биологии, в то время как будет заниматься педагогической деятельностью в области математики). Для того чтобы быть научно-педагогическим работником, специального профессионального образования не требуется. Как показывает практика, преподавателями вузов не всегда становятся люди со специальным педагогическим образованием; возможны случаи чтения лекций, проведения семинаров, практических и лабораторных занятий специалистами, профессионалами в своей области знания при наличии у них большого опыта работы и практики в определенной сфере. Что касается нормативного закрепления данного момента, такое положение дел не является противоречащим закону, поскольку регламентируется типовыми положениями об образовательных учреждениях следующим образом. Так, к педагогической деятельностью в среднем специальном учебном заведении допускаются лица, имеющие высшее профессиональное или среднее профессиональное образование. Образовательный ценз указанных лиц подтверждается документами государственного образца о соответствующем уровне образования и (или) квалификации (п. 49 Типового положения об образовательном учреждении среднего профессионального образования (среднем специальном учебном заведении)) <*>. Несложно заметить, что о специальном педагогическом образовании речи не идет. ——————————— <*> Утверждено Постановлением Правительства РФ от 3 марта 2001 г. N 160 «Об утверждении Типового положения об образовательном учреждении среднего профессионального образования (среднем специальном учебном заведении)» // СЗ РФ. 2001. N 11.
Пункт 46 Типового положения об учреждении начального профессионального <*> образования гласит, что на должности педагогического и инженерно-педагогического персонала могут быть приняты, как правило, лица, имеющие необходимую профессионально-педагогическую квалификацию, соответствующую установленным квалификационным требованиям данного профиля и подтвержденную аттестатами, дипломами об образовании либо документами о повышении специальной производственной, инженерной (предметной) или психолого-педагогической квалификации. Внедрение оговорки «как правило» допускает возможность принятия на должность педагогического персонала лиц и без профессионально-педагогической квалификации. Кроме того, устанавливается правило, что квалификация должна быть подтверждена документами о повышении специальной производственной, инженерной (предметной) квалификации, что допускает возможность появления ситуации, в которой преподаватель на деле может и не иметь профессионально-педагогической подготовки. ——————————— <*> Утверждено Постановлением Правительства РФ от 5 июня 1994 г. N 650 «Об утверждении Типового положения об учреждении начального профессионального образования» // СЗ РФ. 1994. N 8. Ст. 864.
Более четко урегулирована данная ситуация в общеобразовательных учреждениях и высших профессиональных учреждениях. Так, в соответствии с Типовым положением об общеобразовательном учреждении <*> на педагогическую работу принимаются лица, имеющие необходимую профессионально-педагогическую квалификацию, соответствующую требованиям тарифно-квалификационной характеристики по должности и полученной специальности, подтвержденную документами об образовании (п. 62). ——————————— <*> Утверждено Постановлением Правительства РФ от 19 марта 2001 г. N 196 «Об утверждении Типового положения об общеобразовательном учреждении» // СЗ РФ. 1994. N 19. Ст. 2221.
В вузе на педагогическую работу принимаются лица, имеющие соответствующую профессионально-педагогическую квалификацию, соответствующую требованиям квалификационной характеристики по должности и полученной специальности и подтвержденную документами об образовании (ст. 40 Типового положения об образовательном учреждении высшего профессионального образования (высшем учебном заведении) Российской Федерации) <*>. ——————————— <*> Утверждено Постановлением Правительства РФ от 5 апреля 2001 г. N 264 «Об утверждении Типового положения об образовательном учреждении высшего профессионального образования (высшем учебном заведении) Российской Федерации» (с изм. и доп. от 17 сентября 2001 г.) // РГ. 2001. 25 апр.
Законодатель ограничивает доступ каждого к преподаванию (по крайней мере, в рамках образовательных учреждений, как это видно из текста Закона). К педагогической деятельности в образовательных учреждениях не допускаются лица, которым она запрещена приговором суда или по медицинским показаниям, а также лица, имеющие неснятую или непогашенную судимость за умышленные тяжкие и особо тяжкие преступления, предусмотренные Уголовным кодексом Российской Федерации и Уголовным кодексом РСФСР, п. 2 ст. 53 Федерального закона «Об образовании». Перечень медицинских психиатрических противопоказаний для осуществления педагогической деятельности установлен Постановлением Совета Министров Правительства Российской Федерации от 28 апреля 1993 г. N 377 <*>. ——————————— <*> Собрание законодательства Российской Федерации. 2002. N 39. Ст. 3796.
Но функционально и научно-преподавательский состав работников, и педагогические работники обучения занимаются обучением, которое состоит из двух частей: передачи опыта (преподавания) и его приема (учения) <*>. Нас интересует в контексте изучаемого явления преподавание, которое, по сути, обеспечивает передачу опыта поколений и творческой деятельности, то есть того, что является объективно новым для того человека, на которого направлена данная деятельность. Следовательно, говоря о преподавании, мы можем затрагивать обе категории людей и, упоминая права педагогических работников в области преподавания, мы можем с полным правом распространять их и относительно преподавателя. ——————————— <*> Безрукова В. С. Педагогика. Екатеринбург, 1993. С. 9.
Еще один момент касается того, что к данному виду субъектов относятся как педагоги и преподаватели, работающие в каком-либо образовательном государственном либо негосударственном учреждении, так и педагоги, занимающиеся индивидуальной трудовой деятельностью, что урегулировано ст. 48 Федерального закона «Об образовании». В соответствии с этой статьей индивидуальная трудовая педагогическая деятельность, сопровождающаяся получением доходов, рассматривается как предпринимательская и подлежит регистрации в соответствии с законодательством Российской Федерации. В соответствии с Гражданским кодексом Российской Федерации от 30 ноября 1994 г. N 51-ФЗ <*> (ст. 2) под предпринимательской деятельностью понимается самостоятельная осуществляемая на свой риск деятельность, направленная на систематическое получение прибыли. Она, как правило, осуществляется путем оказания образовательных услуг, хотя может включать и продажу товаров — литературы, различных средств обучения <**>. ——————————— <*> Собрание законодательства Российской Федерации. 1994. N 32. Ст. 3301. <**> Комментарий к Закону Российской Федерации «Об образовании» / Отв. ред. В. И. Шкатулла. М., 2001. С. 638.
Лицензированию такая деятельность не подлежит, но требует регистрации. Это возможно в силу того, что ст. 23 Гражданского кодекса закрепляет право заниматься гражданам предпринимательской деятельностью без образования юридического лица с момента государственной регистрации в качестве предпринимателя. Порядок государственной регистрации индивидуальных предпринимателей определен гл. 7.1 Федерального закона от 8 августа 2001 г. N 129-ФЗ «О государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей» <*>. ——————————— <*> Собрание законодательства Российской Федерации. 2001. N 33 (ч. 1). Ст. 3431.
В соответствии с п. 1 ст. 22.1 указанного Закона при государственной регистрации физического лица в качестве индивидуального предпринимателя в регистрирующий орган представляются: 1) подписанное заявителем заявление о государственной регистрации по форме, утвержденной Правительством РФ; 2) копия основного документа физического лица, регистрируемого в качестве индивидуального предпринимателя (в случае если физическое лицо, регистрируемое в качестве индивидуального предпринимателя, является гражданином Российской Федерации); 3) копия документа, установленного федеральным законом или признаваемого в соответствии с международным договором Российской Федерации в качестве документа, удостоверяющего личность иностранного гражданина, регистрируемого в качестве индивидуального предпринимателя (в случае если физическое лицо, регистрируемое в качестве индивидуального предпринимателя, является иностранным гражданином); 4) копия документа, предусмотренного федеральным законом или признаваемого в соответствии с международным договором Российской Федерации в качестве документа, удостоверяющего личность лица без гражданства, регистрируемого в качестве индивидуального предпринимателя (в случае если физическое лицо, регистрируемое в качестве индивидуального предпринимателя, является лицом без гражданства); 5) копия свидетельства о рождении физического лица, регистрируемого в качестве индивидуального предпринимателя, или копия иного документа, подтверждающего дату и место рождения указанного лица в соответствии с законодательством Российской Федерации или международным договором Российской Федерации (в случае если представленная копия документа, удостоверяющего личность физического лица, регистрируемого в качестве индивидуального предпринимателя, не содержит сведений о дате и месте рождения указанного лица); 6) копия документа, подтверждающего право физического лица, регистрируемого в качестве индивидуального предпринимателя, временно или постоянно проживать в Российской Федерации (в случае если физическое лицо, регистрируемое в качестве индивидуального предпринимателя, является иностранным гражданином или лицом без гражданства); 7) подлинник или копия документа, подтверждающего в установленном законодательством Российской Федерации порядке адрес места жительства физического лица, регистрируемого в качестве индивидуального предпринимателя, в Российской Федерации (в случае если представленная копия документа, удостоверяющего личность физического лица, регистрируемого в качестве индивидуального предпринимателя, или документа, подтверждающего право физического лица, регистрируемого в качестве индивидуального предпринимателя, временно или постоянно проживать в Российской Федерации, не содержит сведений о таком адресе); 8) нотариально удостоверенное согласие родителей, усыновителей или попечителя на осуществление предпринимательской деятельности физическим лицом, регистрируемым в качестве индивидуального предпринимателя, либо копия свидетельства о заключении брака физическим лицом, регистрируемым в качестве индивидуального предпринимателя, либо копия решения органа опеки и попечительства или копия решения суда об объявлении физического лица, регистрируемого в качестве индивидуального предпринимателя, полностью дееспособным (в случае если физическое лицо, регистрируемое в качестве индивидуального предпринимателя, является несовершеннолетним); 9) документ об уплате государственной пошлины. Государственная регистрация физического лица в качестве индивидуального предпринимателя осуществляется в срок не больше пяти дней с момента представления указанных выше документов. Поскольку незарегистрированная индивидуальная трудовая педагогическая деятельность не допускается, физические лица, занимающиеся такой деятельностью с нарушением законодательства Российской Федерации, несут ответственность в соответствии с законодательством Российской Федерации. Все доходы, полученные от такой деятельности, подлежат взысканию в доход соответствующего местного бюджета в установленном порядке. Гражданин, занимающийся индивидуальной педагогической деятельностью, отвечает по своим обязательствам всем принадлежащим ему имуществом, за исключением того имущества, на которое не может быть наложено взыскание в соответствии с законом. Физические лица, занимающиеся такой деятельностью с нарушением законодательства Российской Федерации, несут уголовную и административную ответственность за незаконное предпринимательство. Уголовная ответственность за незаконное предпринимательство установлена ст. 171 Уголовного кодекса РФ <*>, в соответствии с которой осуществление индивидуальной трудовой педагогической деятельности без регистрации или с нарушением правил регистрации, а равно представление в орган, осуществляющий государственную регистрацию юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, документов, содержащих заведомо ложные сведения, если это деяние причинило крупный ущерб гражданам, организациям или государству либо сопряжено с извлечением дохода в крупном размере, наказывается штрафом в размере до трехсот тысяч рублей или в размере заработной платы или иного дохода осужденного за период до двух лет, либо обязательными работами на срок от ста восьмидесяти до двухсот сорока часов, либо арестом на срок от четырех до шести месяцев. ——————————— <*> Собрание законодательства Российской Федерации. 1996. N 25. Ст. 2954.
Административная ответственность за незаконную индивидуальную трудовую педагогическую деятельность установлена ст. 14.1 Кодекса об административных правонарушениях РФ <*>, согласно которой осуществление указанной деятельности без государственной регистрации в качестве индивидуального предпринимателя влечет наложение административного штрафа в размере от пяти до двадцати минимальных размеров оплаты труда. ——————————— <*> Собрание законодательства Российской Федерации. 2002. N 1 (ч. 1). Ст. 2.
Следует отметить тот факт, что, несмотря на закрепление права заниматься индивидуальной трудовой деятельностью, правил оказания этой услуги не предусмотрено. В результате данная деятельность регулируется только Федеральным законом от 9 января 1996 г. «Об образовании» и Законом РФ «О защите прав потребителей» <*>. Статья 7 (п. 4) указанного Закона «О защите прав потребителей» гласит, что, «если на товары (работы, услуги) законом или в установленном им порядке, в частности стандартами, установлены обязательные требования, обеспечивающие их безопасность для жизни, здоровья потребителя, окружающей среды и предотвращение причинения вреда имуществу потребителя, соответствие товаров (работ, услуг) указанным требованиям подлежит обязательному подтверждению в порядке, предусмотренном законом и иными правовыми актами». Следовательно, преподаватель, занимающийся индивидуальной трудовой деятельностью, также обязан соблюдать Государственные образовательные стандарты, установленные государством. ——————————— <*> Собрание законодательства Российской Федерации. 1996. N 3. Ст. 140
Потребитель вправе расторгнуть договор о выполнении работы (оказании услуги) в любое время, уплатив исполнителю часть цены пропорционально части выполненной работы (оказанной услуги) до получения извещения о расторжении указанного договора и возместив исполнителю расходы, произведенные им до этого момента в целях исполнения договора, если они не входят в указанную часть цены работы (услуги) (ст. 32 Закона РФ «О защите прав потребителей»). Причем сделать это потребитель вправе и в том случае, если его устраивает качество оказываемой услуги. Таким образом, круг лиц, обладающих правосубъектностью, специализированными нормами правовой базы четко не ограничен, но имеющийся материал позволяет сделать это самостоятельно.
