ТЕОРЕТИЧЕСКИЙ АНАЛИЗ ПРОБЛЕМ ПРАВОВОГО ВОЗДЕЙСТВИЯ НА КАЧЕСТВО НОРМАТИВНО-ПРАВОВЫХ АКТОВ
В. В. ГРИШИНА
Гришина Вера Викторовна — ассистент кафедры гражданского права и процесса гуманитарного факультета Тамбовского государственного технического университета.
Качество нормативного правового акта является одним из факторов, определяющих уровень качества правового регулирования и правовой системы в целом. Исследование проблем качества в этой сфере возможно, как мы считаем, только на основании системного подхода. Хотя строго научное понимание системного подхода сложилось преимущественно в философской литературе, его методологическая ценность бесспорна в развитии правовой теории. Специфика названного подхода определяется тем, что он ориентирует исследование на раскрытие целостности объекта и обеспечивающих его механизмов, на выявление многообразных типов связей и сведение их в единую теоретическую целостность <1>. Нормативно-правовой акт, помимо соответствия утилитарным целям его разработки и принятия, должен обладать свойствами, обеспечивающими его встроенность в целостную систему правовых актов. В данной работе мы намерены рассмотреть нормативный правовой акт (далее по тексту — НПА) как элемент, но не правовой системы, а системы правовой информации. ——————————— <1> Кохановский В. П. Философия и методология науки. Ростов н/Д, 1999. С. 290.
Анализируя нормы действующего информационного законодательства, утратившие силу нормы положения законопроектов, в том числе уже снятых с рассмотрения, а также научную литературу, мы пришли к выводу, что технико-технологические условия современного общества позволяют предъявлять законодательно определенные требования к качеству правовых норм и нормативно-правовых актов. При этом ключевым фактором, определяющим уровень качества отечественной нормативно-правовой базы, мы считаем правовое регулирование информационной деятельности. Под информационной деятельностью мы предлагаем понимать социально-экономическую деятельность, направленную на создание документов (то есть закрепление информации на носителе, документирование) и формирование информационных ресурсов. Результатом (продуктом) данной деятельности в таком случае выступает документ (информация на носителе) и ресурс как совокупность документированной информации и инфраструктуры, обеспечивающей возможность ее движения, то есть обмен, предоставление, распространение, и т. д. Информационный ресурс или, по крайней мере, государственный информационный ресурс имеет целевой характер. Чаще всего это реестр, регистр, база (банк) данных. Цели, а может быть, и миссии ресурса определяют качественные характеристики документов. Закрепление в федеральном законодательстве механизма правового регулирования информационной деятельности в виде документирования и формирования информационного ресурса является, на наш взгляд, необходимым условием реализации конституционного права на информацию. Но еще одной причиной создания названного механизма представляется обеспечение качества правовых норм, нормативных правовых актов и в итоге качества правового регулирования как такового. Степень урегулированности информационной деятельности видится нам фактором определяющим: 1. Уровень формального качества НПА как собственно продукта информационной деятельности. 2. Уровень качества содержания НПА, при этом предпосылкой качества содержания НПА должно выступать качество национального информационного ресурса как продукта информационной деятельности. Разумеется, разграничение требований к форме и содержанию НПА имеет относительный характер. Но остановимся на двух заявленных аспектах проблемы качества НПА более подробно. Правовые нормы и нормативно-правовые акты по своей сути являются продуктами информационной деятельности. Понимая под нормативным актом зафиксированные правила поведения, имеем ли мы право считать правовой акт документом? Статья 8 Закона Российской Федерации от 9 июля 1993 года N 5351-1 (ред. от 20.07.2004) «Об авторском праве и смежных правах» определяет законы, судебные решения, иные тексты законодательного, административного и судебного характера, а также их официальные переводы как официальные документы <2>. Подпадает под определение документа нормативный акт и в соответствии со статьей 1 Федерального закона от 29 декабря 1994 года N 77-ФЗ (ред. от 03.06.2005) «Об обязательном экземпляре документов» <3> и статьей 1 Федерального закона от 29 декабря 1994 года N 78-ФЗ (ред. от 22.08.2004) «О библиотечном деле» <4>. В этих актах документом называется материальный объект с зафиксированной на нем информацией в виде текста, звукозаписи или изображения, предназначенной для передачи во времени и пространстве в целях хранения и общественного пользования. Безусловно, нормативный акт — сложный и специфический документ, но при этом степень формализации нормотворчества достаточна велика, чтобы определить критерии качества нормативного акта по формальным признакам и способы контроля качества. ——————————— <2> Российская газета. N 147. 1993. <3> Российская газета. N 11 — 12. 1995. <4> Российская газета. N 11 — 12. 1995.
К формальным, поддающимся стандартизации, а следовательно, и контролю, требованиям могут быть отнесены требования к юридической технике создания НПА. В настоящее время уже существуют технические возможности обнаружения дефектов юридической техники: пробелов, противоречивости норм акта относительно друг друга, а также относительно норм действующего законодательства, декларативности норм и т. д. По мнению специалистов, передача управленческих функций компьютеру, особенно в сфере нормотворчества, не только желательна, но и необходима <5>. Указанная необходимость обусловлена, во-первых, тем, что человек уже не способен преодолеть рутину современных информационных потоков. Число действующих в России нормативных актов давно перевалило за миллион. И без соответствующей требованиям времени информатизации процесса нормотворчества не удается решить даже проблему своевременного исключения из НПА устаревших норм. Во-вторых, компьютерный контроль соответствия требованиям формального качества НПА исключит субъективный фактор и, хочется верить, сделает невозможным не только принятие, но даже вынесение на рассмотрение проектов НПА, не соответствующих стандарту. Таким образом, определив, например, дефект юридической техники как несоответствие уровню качества данного вида информации, следует определить и правовые последствия, в том числе круг лиц, ответственных за принятие решений (разработку, вынесение на рассмотрение, иные действия), и меры юридической ответственности для указанных лиц. В частности, весьма уместно было бы закрепить в законе санкции, предусматривающие лишение права на занятие определенными видами деятельности, дисквалификацию, а также штрафные санкции, соразмерные уровню наносимого обществу вреда. Кроме того, если информационно-аналитическая деятельность позволяет выявить дефект НПА, то, соответственно, должны быть установлены сроки и порядок его устранения. Если необходимейший проект закона выносится на рассмотрение, но не принимается в сроки, перестающие быть разумными, то и это должно иметь правовые последствия. Функциональность информационного ресурса, возможность и степень его использования в итоге влияют на принятие любых управленческих решений от глобальных до корпоративных. Информационная деятельность как объект правовых отношений может сыграть системообразующую роль в обеспечении устойчивости, целостности, оптимальности и эффективности системы. Рассматривая НПА в качестве продукта информационной деятельности, несмотря на сложность и специфичность такого документа, представляется возможным создать эффективные рычаги воздействия на уровень качества нормативно-правовой базы России. ——————————— <5> Затуливетер Ю. С. Информационная природа социального неравенства // Пчела. 2002. N 38; Малышев А. И., Мещеряков А. Ю. Информационные и интеллектуальные юридические компьютерные системы: состояние и перспективы // Информационные технологии. 2001. N 12. С. 37 — 44.
В отношении качества содержания НПА хотелось бы отметить следующее. Начиная с семидесятых годов прошлого столетия государство признает необходимость создания систем правовой информации. В 1975 году было принято Постановление ЦК КПСС и Совмина СССР N 558, которым предусматривалось введение государственной регистрации нормативных актов и создание научно-информационного центра при ВНИИ советского законодательства при Министерстве юстиции СССР <6>. К началу 90-х годов государство все еще не располагало эффективными правовыми системами, соответственно, гражданам не предоставлялась возможность получения информации о действующем законодательстве. Следующим шагом по решению проблемы стала разработка законопроекта, так и не принятого впоследствии, «О правовой информации» <7>. В проекте предполагалось закрепление дефиниции «система правовой информации». Под такой системой должны были пониматься определенным образом организованные структуры, аккумулирующие и обрабатывающие первичную (исходную) правовую информацию в форме баз, банков данных, баз знаний, фондов, файлов, картотек. Наконец, в 1995 году Указом Президента Российской Федерации от 4 августа 1995 года N 808 утверждается Президентская программа «Правовая информатизация органов государственной власти Российской Федерации», предусматривается создание Российской автоматизированной системы информационно-правового обеспечения правотворческой и правореализационной деятельности, правового образования и воспитания (РАСИПО) <8>. Все эти и другие действия показывают, что: ——————————— <6> Собрание постановлений Правительства СССР. 1975. N 15. Ст. 123. <7> Горбачев Е. В., Копылов В. А., Тиновицкая И. Д. О разработке проекта Закона РФ «О правовой информации» // НТИ. Серия 1. Организация и методика информационной работы. 1993. N 7. С. 6. <8> Российская газета. 1995. 15 августа.
— во-первых, уже более четверти века назад осознана необходимость особого вида информационного ресурса, аккумулирующего правовую информацию. Но при этом не выработана четкая классификация видов правовой информации, которая позволила бы создать функционирующую (взаимодействующую) систему информационных ресурсов по видам правовой информации и тем более не определены требования к информации, включаемой в ресурс, порядок ее включения и обращения. В сущности, все эти ресурсы имеются, но они не функционируют как система, оставаясь разобщенными и потому малодоступными; — во-вторых, осознается и то, что в отсутствие информационного ресурса необходимого качества предоставленный гражданам доступ к информации данного вида остается в большей степени декларативным; — в-третьих, создание систем правовой информации рассматривается и как способ повышения качества правовой информации и правотворчества. Со своей стороны считаем, что актуальность создания информационных ресурсов, содержащих различные виды правовой информации, не утрачена, даже приобрела дополнительную остроту. Решение же проблемы представляется очень простым. Отказавшись от глобальных проектов, следует выработать концептуально увязанную систему частных задач. Но очевидно и то, что создание ресурсов правовой информации нужного качества не будет достаточным условием обеспечения качества содержания НПА. Получение качественного результата нормотворчества возможно при самой высокой степени аккумуляции всех видов социально значимой информации. Виды социально значимой информации должны определяться нормативно, поскольку включение этой информации в состав национального информационного ресурса, как сказано выше, является необходимым условием реализации права на информацию и обеспечения принципа доступности информации. Правовое регулирование и правотворчество, являясь правовыми информационными образованиями, функционируют как система прямых и обратных связей в силу постоянной циркуляции социально-правовой информации, что, собственно, следует из содержания работ многих теоретиков права <9>. Циркуляция информации, а следовательно, и функционирование правовых информационных образований требует преобразования информации в формы, обеспечивающие включение ее в обращение. Свойства доступности и обращаемости информации достигаются через единообразие, стандартизацию самого объекта, то есть документированной информации. Следовательно, документирование — это преобразование информации в объект, обладающий качествами, необходимыми для включения его в обращение. Нормативный акт, как и любой другой документ, создается в качестве элемента системы и должен обладать свойством совместимости. Изначально данное свойство исследовалось в рамках компьютерно-информационной сферы, в связи с чем в основном принято говорить о технической совместимости. Но такой подход отражает только технократические позиции. Необходима предметная (семантическая) и правовая совместимость, и это, как отмечается специалистами, должно регулироваться стандартами (конвенционными документами) <10>. ——————————— <9> Алексеев С. С. Общая теория права. Т. 1. М.: Юридическая литература, 1981; Атаманчук Г. В. Обеспечение рациональности государственного управления. М.: Юридическая литература, 1990; Рассолов М. М., Элькин В. Д., Рассолов И. М. Правовая информатика и управление в сфере предпринимательства. М.: Юрист, 1996; Гаврилов О. А. Информатизация правовой системы России. Теоретические и практические проблемы. М., 1998. <10> Нестеров А. В. Философия и принципы открытых систем // НТИ. Серия 1. Организация и методика информационной работы. 2005. N 8. С. 2.
В рассматриваемом аспекте в нормативном акте в определенном смысле отражается преобразованная ресурсная информация. Система национальных информационных ресурсов, таким образом, должна выступать каналом обратной связи по отношению к нормотворчеству и правовому регулированию. При условии соответствующего регулирования деятельности по формированию ресурсов используемая в нормотворчестве информация в любой момент времени априори обладает необходимой полнотой, достоверностью и актуальностью. Следовательно, правовое регулирование информационной деятельности, результатом которой является формирование информационного ресурса, является предпосылкой для формирования качественной и актуальной правовой базы. Таким образом, регулирование информационной деятельности в рассмотренном аспекте могло бы существенным образом повлиять на уровень качества действующего законодательства. Косвенно развитие данного направления законодательства сказалось бы и на качестве правового регулирования. По своей сути система прямых и обратных связей, в которой осуществляется правовое регулирование, — это коммуникативные каналы, инфраструктура либо самого информационного ресурса, либо метаинформационного ресурса. Понятие метаинформации и метаинформационного ресурса в законодательстве не закреплено. Хотя очевидно, что любой процесс — регулирование, воздействие и т. д. — требует создания метаинформации, то есть информации об информации, в нашем случае информации о другом информационном ресурсе. Такие блоки метаинформации и обеспечивают межресурсное движение информации. Впрочем, это уже отдельная тема. Завершая заявленную, считаем необходимым заключить, что для создания эффективного механизма правового воздействия на уровень качества системы нормативных правовых актов следует трансформировать положения общенаучной теории в правовую теорию, а затем в правовые нормы.
