(Баев В. Г., Гришина В. В.) («Информационное право», 2008, N 1)
СИСТЕМНЫЙ ПОДХОД К СООТНОШЕНИЮ ПОНЯТИЙ ИНФОРМАЦИОННОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ И ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ
В. Г. БАЕВ, В. В. ГРИШИНА
Баев В. Г., заведующий кафедрой конституционного права Тамбовского государственного университета им. Г. Р. Державина, кандидат юридических наук, профессор.
Гришина В. В., ассистент кафедры гражданского права и процесса Тамбовского государственного технического университета.
Тема правового регулирования, не новая в юридической литературе, особенно пристально начинает исследоваться со второй половины 60-х годов двадцатого столетия <1>. В этот период описание свойств правового регулирования вошло во все учебники по теории государства и права. Но дальнейшие исследования названной тематики предпринимались в разных аспектах, что привело к формированию несколько отличных друг от друга концепций понимания правового регулирования. Неоднозначность понятий правового регулирования и правового воздействия отразилась в работах многих исследователей в области теории права. Полагаем, что правовое регулирование, равно как и правовое воздействие, сложно рассматривать вне понятия их механизма. В то же время понимание механизмов правового регулирования и правового воздействия требует обращения к содержанию понятий «осуществление права» и «действие права», которые также трактуются неоднозначно <2>. ——————————— <1> См., например: Алексеев С. С. Механизм правового регулирования в социалистическом государстве. М., 1966; Горшенев В. М. Способы и организационные формы правового регулирования в социалистическом обществе. М., 1972. <2> См.: Спиридонов Л. И. Теория государства и права. М.: Статус — ЛТД+, 1996. С. 203.
Помимо правового регулирования, которое признается специфически юридическим воздействием, принято выделять еще два вида общего идеологического воздействия права на деятельность людей, не имеющих сугубо юридического характера, поскольку они присущи любой нормативной системе. 1. Информационное воздействие, когда право рассматривается как разновидность нормативной информации. Юридическая норма информирует адресата о должном поведении, требованиях права во всех сферах жизнедеятельности. 2. Ценностно-ориентировочное воздействие — воздействие права как социальной ценности на общественные отношения. При этом адресатам не сообщается, какое поведение является ожидаемым, но человеческая деятельность направляется через оценку вариантов поведения людей <3>. ——————————— <3> См.: Комаров С. А. Механизм правового воздействия // Общая теория государства и права. Академический курс / Под ред. М. Н. Марченко. Т. 2. Теория права. М.: Издательство «Зерцало», 1998. С. 437; Спиридонов Л. И. Теория государства и права. М.: Статус — ЛТД+, 1996. С. 202.
На наш взгляд, все способы правового воздействия в той или иной степени носят информационной характер. Поставить в известность о наличии правовых требований или дать оценку поведению в любом случае возможно только в результате информационного воздействия. Никакого воздействия не произойдет вообще, если необходимая информация не будет направляться к адресату какими-либо заранее установленными способами, которые могут и должны обеспечить эффективность этого воздействия. Закрепленная в нормативных документах информация должна определенным образом направляться адресату и организовываться в максимально удобной для дальнейшего использования форме. Если смысл действия права состоит в том, чтобы «абстрактно-общую норму статичного права, то есть общее правило для общего случая, надлежащим образом преобразовать в актуальную «казусную» норму, то есть в конкретное правило для конкретного случая» <4>, то, очевидно, такое преобразование требует осуществления некой деятельности, которую иначе как информационную не определить. ——————————— <4> Нерсесянц В. С. Теория права и государства. М.: Издательство «НОРМА», 2001. С. 210.
Понимание правового регулирования как деятельности встречается в литературе достаточно часто <5>. Но мы считаем, что правовое регулирование является совокупностью нескольких видов деятельности, в том числе информационной, объединяющихся в единый процесс. М. М. Рассолов отмечает, что «цикл правового воздействия, как и всякий управленческий цикл, начинается со сбора и обработки информации и заканчивается получением информации, которая является исходной для нового управленческого цикла». Но правовое воздействие не исчерпывается информационным аспектом <6>. ——————————— <5> См.: Бляхман Б. Я. Конспект лекций по теории государства и права. Кемерово: Кузбассвузиздат, 1998. С. 331; Кузнецова О. В. Правовое регулирование информационных отношений (теоретический аспект): Автореф. дис. … канд. юрид. наук. М., 2004. С. 11 — 12. <6> См.: Рассолов М. М. и др. Правовая информатика и управление в сфере предпринимательства. М.: Юристъ, 1996. С. 70.
Если рассматривать правовое регулирование как дискретно-непрерывный процесс, то его дискретные характеристики, обеспечивающие непрерывность, связываются с механизмом правового регулирования. Из смысла наиболее распространенных в правовой теории суждений следует, что механизм правового регулирования — это, с одной стороны, последовательно организованная система юридических средств упорядочения общественных отношений, а с другой — деятельная сторона воздействия указанных средств, позволяющая достигать поставленных целей <7>. Представляется правильным рассматривать механизм правового регулирования как систему, а не как процесс. Сам механизм — это еще не действие, а ее возможность. Правовое регулирование в действии — это собственно работа механизма, то, что В. С. Нерсесянц называет преобразованием общего правила в конкретное. Включение в механизм правовых норм, «права в статике», обязательно. Но, возможно, позиция тех авторов, которые считают недопустимым сам процесс образования норм рассматривать в качестве составляющей механизма, более предпочтительна, так как этот процесс относим ко всему правовому воздействию в целом. ——————————— <7> См.: Комаров С. А. Общая характеристика механизма правового регулирования // Общая теория государства и права: Академический курс в 2 томах / Отв. ред. М. Н. Марченко. Т. 2: Теория права. М.: Издательство «Зерцало», 2000. С. 439; Лазарев В. В. и др. Теория государства и права. М.: Издательство «Спарк», 1998. С. 369; Малько А. В. Механизм правового регулирования (лекция) // Правоведение. 1996. N 3.
Понимание правового регулирования как движения информации вряд ли дает основание толковать его как информационную деятельность. Но, рассматривая механизм правового регулирования, мы оказываемся перед необходимостью ответить на вопрос, что приводит этот механизм в действие. Предусмотреть систему мер, средств и способов воздействия и закрепить ее в правовых нормах само по себе недостаточно для реализации нормы. Анализируя работу любого механизма, не только правового, но и экономического и политического, мы приходим к выводу, что информация приводит их в действие. Выражение «движение информации» отражает динамику механизма. Динамичность механизма правового регулирования обеспечивается информационной деятельностью. Именно информационная деятельность в составе любой человеческой деятельности делает ее направленной, организованной, результативной. Специфика механизма действия права с позиций информатизации достаточно широко освещается в юридической литературе <8>. О. А. Гаврилов считает, что названный механизм включает в себя систему каналов, средств и процессов, благодаря которым происходит циркуляция правовой информации в обществе и государственных структурах. Категория «информационный механизм действия права», используемая в работах О. А. Гаврилова, разрабатывалась в 70-е годы прошлого века в рамках социологии права <9>. О. А. Гаврилов рассматривает информационные процессы как часть механизма действия права. М. М. Рассоловым отмечается, что с точки зрения общей концепции правовой информатики исследование механизма правового регулирования предполагает анализ его внутренней организации, коммуникаций, потоков информации, законодательства и т. д. <10>. Анализируя функционирование информационных правовых образований, М. М. Рассолов также указывает, что функционирование правового регулирования осуществляется через систему прямых и обратных связей. ——————————— <8> См.: Гаврилов О. А. Информатизация правовой системы России. Теоретические и практические проблемы. М.: Издательство «Юридическая книга», 1998. С. 19; Он же. Информатизация правовой системы России. М.: Издательство «Юридическая книга», 1998; Он же. Теоретические проблемы развития законодательства в сфере информации и информатизации // НТИ. Сер. 1. 1995. N 1. С. 23 — 25; Рассолов М. М. Информационное право. М.: Юрист, 1999. <9> См.: Личность и уважение к закону. М., 1979; СССР — Болгария: правовая информированность личности. М., 1984. <10> См.: Рассолов М. М. и др. Правовая информатика и управление в сфере предпринимательства. М., 1996. С. 53.
Мы полагаем, что система прямых и обратных связей в процессе правового регулирования требует осуществления информационной деятельности, исходным продуктом которой является информационный ресурс. Взаимодействие информационных ресурсов, их совместимость в единой системе и будут в итоге являться реализованной системой прямых и обратных связей в механизме правового регулирования, так же как в других информационных образованиях. Решение управленческих задач требует документирования информации, организации документированной информации в информационный ресурс с соответствующей инфраструктурой, позволяющей ему функционировать, создания информационных систем (каналов связи), обеспечивающих безопасную циркуляцию информации в единой ресурсной системе. Таким образом, нормотворчество может рассматриваться как предпосылка правового регулирования, а нормы права, правовые акты уже как элементы механизма регулирования. Отсюда вытекает необходимость регулирования самого процесса нормотворчества как информационной деятельности, во многом обеспечивающей качество и эффективность правового регулирования. Передача информации объекту регулирования сама по себе не гарантирует достижение целей правового регулирования. Многие авторы указывают на фактор восприятия в любом информационном воздействии. М. М. Рассолов, например, отмечает, что одна и та же информация неодинаково действует на разных участников правоотношений <11>. О. А. Гаврилов указывает, что при распространении правовой информации приходится учитывать избирательность восприятия сообщений <12>. Проблемы информационных барьеров подробно анализируются в работе В. А. Полушкина и А. В. Ждановой <13>. Но именно информационная деятельность является наиболее регулируемой частью рассматриваемого процесса. ——————————— <11> См.: Рассолов М. М., Элькин В. Д., Рассолов И. М. Указ. соч. С. 71. <12> См.: Гаврилов О. А. Информатизация правовой системы России. Теоретические и практические проблемы. М.: Изд-во «Юридическая книга», 1998. С. 23; Он же. Законодательные проблемы производства и потребления ненормативной правовой информации // Информационные ресурсы России. 1995. N 5. С. 22 — 23. <13> См.: Полушкин В. А. и др. Информационные барьеры и их количественная характеристика. М., 1970.
Для эффективного правового регулирования особую важность имеют стандартизация и унификация правовых документов, а также правовых информационных ресурсов. В начале 90-х годов прошлого века профессором В. А. Копыловым развивалась концепция презумпции информационного обеспечения как одной их разновидностей общественных отношений в сфере информатики. В частности, данный автор рассматривает информационное обеспечение как один из этапов проектирования нормативных правовых актов <14>. Аккумуляция, аналитическая обработка и распространение должны были, по его мнению, стать закрепленными элементами такого информационного обеспечения, которое позволяло бы влиять на качество и эффективность правового регулирования. Степень формализации нормотворчества достаточно велика. Получение качественного результата законотворчества невозможно без самой высокой степени аккумуляции всех видов социально значимой информации. Виды социально значимой информации, как мы считаем, те же, что входят в состав императивно формируемого информационного ресурса. Ресурсная информация должна соответствовать требованиям достоверности, актуальности и объективности. Извлечение требуемой для анализа информации из любого ресурсного источника гарантируется закрепленным в законодательстве принципом доступности информации. В результате ресурсная система выступает необходимым условием качества правотворчества. ——————————— <14> См.: Копылов В. А. Вопросы методологии синтеза нормативно-правовых актов // Научно-техническая информация. Серия 1: Организация и методика информационной работы. 1993. N 7. С. 20.
Аналитическая работа с информацией в меньшей степени поддается регламентации, поскольку по своей сути является интеллектуальной деятельностью. Но уже существуют интеллектуальные юридические консультационные и экспертные компьютерные системы, которые могут осуществлять моделирование и решать задачи на уровне экспертов <15>. Учитывая стремительное развитие технологий, в настоящее время возможно ставить вопрос не только о закреплении требований к качеству нормативных документов, но и к ответственности. Достижимыми критериями качества в современных технологических условиях могут быть непротиворечивость и совместимость норм, единообразное применение юридических терминов и категорий, наличие механизмов реализации в закрепленных нормах и др. «Сжатие информации» в нормативном акте с использованием специальных методов позволяло бы преодолеть негативные тенденции <16>. ——————————— <15> См.: Абдеев Р. Ф. Философия информационной цивилизации. М.: Владос, 1994; Компьютерные технологии в юридической деятельности / Под ред. Н. С. Полевого, В. В. Крылова. М.: БЕК, 1994. <16> См.: Гаврилов О. А. Информатизация правовой системы России. Теоретические и практические проблемы. М.: Издательство «Юридическая книга», 1998. С. 25.
Информационная деятельность любого вида связана с созданием инфраструктуры информации. Для документа инфраструктурой выступает носитель. Процесс документирования предполагает наличие носителей, средств фиксации и т. д. Поскольку во многих случаях к результату этой деятельности предъявляются жесткие формальные требования, то и средства его создания не могут быть выбраны произвольно. Круг лиц, осуществляющих такую деятельность, также ограничен, как правило, в зависимости от вида документа. Так, бухгалтерский отчет имеет право делать только лицо с соответствующим образованием и профессиональными навыками. В. Н. Лопатин относит информационные ресурсы и информационную инфраструктуру к самостоятельным объектам. Но при этом он отмечает в качестве наиболее интересной концепцию развития единого информационного пространства страны через развитие информационных ресурсов <17>. Не отрицая возможности и целесообразности выделения названных объектов как самостоятельных, все же еще раз указываем на тот факт, что документ и информационный ресурс как продукты деятельности, готовые к включению в обращение, неотделимы от своей инфраструктуры. ——————————— <17> См.: Лопатин В. Н. Теоретико-правовые проблемы защиты единого информационного пространства и их отражение в системах российского права и законодательства // http://forexpert. ru/problemy_inform_prava/15.shtml.
Информационная деятельность имеет специфические признаки, позволяющие определить сферу возникновения отношений, в которых все субъекты взаимодействуют именно в связи с достижением цели этой деятельности. В итоге, исходя из сказанного выше, мы можем заключить следующее: 1. В информационном обществе информационная деятельность сопутствует практически всем известным видам деятельности, но имеет самостоятельный характер. С позиции публичных интересов субъективные цели деятельности как сопутствующей второстепенны. Обязанный субъект получает положительный эффект (правильно организованный документооборот и др.), но осуществляет деятельность не по своему усмотрению и не произвольно. 2. Целью информационной деятельности является создание информационных продуктов, но миссией — создание функциональной системы национальных информационных ресурсов. 3. Правовое регулирование информационной деятельности, таким образом, направлено на достижение, с одной стороны, конкретной цели определенного вида информационной деятельности, но, с другой стороны, имеет общие для регулирования всех видов информационной деятельности цели. К таким целям следует относить обеспечение доступности, достоверности (качества) и защищенности информации. Общие цели информационной деятельности предопределяют системный подход к регулированию каждого конкретного вида деятельности. Все виды информационной деятельности отражают более масштабный процесс создания единого информационного пространства страны или единой для всей страны информационной инфраструктуры. Второе необходимое условие — это преобразование информации в формы, способствующие ее включению в обращение, в том числе коммерческий оборот. Полученный как результат документирования объект (в ряде случаев метаинформация) должен обладать качествами, позволяющими ему свободно перемещаться в информационной системе. Свойство доступности достигается через единообразие, стандартизацию свойств объекта. Документирование как вид регулируемой деятельности неразрывно связано с формированием информационного ресурса. Из необходимости формирования системы национальных информационных ресурсов вытекают обязанности в сфере документирования. Только проработанная структура национальных информационных ресурсов позволит определить системные требования к понятию «документ», его содержанию, выделить основные виды документов и т. д. Таким образом, правовое регулирование документирования должно привести в итоге к созданию обращаемого информационного объекта. Правовое регулирование документирования как деятельности должно достигать двух основных целей: — создания документов, соответствующих нормативно установленным требованиям к их форме и содержанию; — создания документов, обеспечивающих формирование полноценных, взаимодействующих информационных ресурсов всех уровней и форм собственности. Деятельность по созданию государственных, региональных, муниципальных и иных информационных ресурсов должна способствовать решению комплекса задач управления государством, регионом, городом и т. д. Для эффективного управления любым населенным пунктом (равно как и более крупными административными единицами) необходимо правильно организовать информацию. Недостаточно классифицировать информационные ресурсы или установить минимальные требования к их содержанию. Ресурсы обязательно должны взаимодействовать, что может быть обеспечено технологией сетей и их режимов. Но при этом следует урегулировать еще и качество информации, содержательную сторону информационных потоков. Понимая под правовым регулированием деятельности по формированию и использованию информационных ресурсов систему специфических юридических мер воздействия на поведение субъектов, обязанных осуществлять такую деятельность, с целью создания ими функционирующих ресурсов, мы предполагаем императивный способ регулирования возникающих в связи с этим отношений. Анализируя работы ряда западных исследователей, И. Л. Бачило заключает: «Мир нуждается в управлении, в организующем упорядочении его многообразных и разнонаправленных отношений и целей» <18>. Очевидно, что организация и упорядочение в современном мире возможны только через организацию и упорядочение информации, а это означает ярко выраженный публичный характер рассмотренных выше отношений. ——————————— <18> Бачило И. Л. Информационное право: основы практической информации. М., 2003. С. 197.
