(Еремин Л. В., Кузнецов А. А.) («Культура: управление, экономика, право», 2010, N 3)
ПРАВОВАЯ ОСНОВА ОРГАНИЗАЦИИ ОХРАНЫ ИСТОРИКО-КУЛЬТУРНОГО НАСЛЕДИЯ В РЕСПУБЛИКАХ ЮЖНОЙ СИБИРИ
Л. В. ЕРЕМИН, А. А. КУЗНЕЦОВ
Еремин Л. В., государственный инспектор Средне-Сибирского территориального управления Росохранкультуры.
Кузнецов А. А., главный специалист-эксперт Средне-Сибирского территориального управления Росохранкультуры.
I. История формирования правовых актов в сфере охраны историко-культурного наследия
Условия сохранения историко-культурного наследия, эффективность его использования напрямую зависят от состояния законодательства в этой сфере. Анализ законодательных актов в области историко-культурного наследия, принятых в субъектах Российской Федерации, позволяет определить направления дальнейшего развития культуры народов этих регионов. Целью такого анализа является определение объективных условий и перспектив сохранения памятников историко-культурного наследия на местах. Республики Южной Сибири (Алтай, Тыва, Хакасия) занимают значительную часть Саяно-Алтайского нагорья. Историческое развитие их народов протекало в сходных климатических и этнокультурных условиях, и в ходе этого развития было создано уникальное культурное наследие, представляющее бесценный ресурс для развития региона. Проблема использования культурного потенциала тесно связана с необходимостью обеспечения сохранности памятников истории и культуры. В некоторых регионах России, в том числе и в республиках Южной Сибири, историко-культурное наследие, чаще всего археологическое, является доминирующей ценностью культуры и должно иметь приоритетное значение в региональной политике и весомую долю в региональном бюджете, организационные и информационные ресурсы должны направляться на его поддержку и развитие. В последние годы в нашей стране происходит постепенный переход от исследования и сохранения отдельных памятников культуры и природы к изучению и сохранению наследия в его целостности и многообразии. Эти перемены в культурной политике страны не могли не сказаться и на содержании регионального законодательства. Во всех трех законах об охране и использовании памятников историко-культурного наследия, принятых в республиках Южной Сибири — Алтай, Хакасия и Тыва, заявлен комплексный подход в определении национального историко-культурного наследия. В Федеральном законе «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации» дается определение историко-культурного наследия как совокупности объектов «недвижимого имущества со связанными с ними произведениями живописи, скульптуры, декоративно-прикладного искусства, объектами науки и техники и иными предметами материальной культуры, возникшими в результате исторических событий, представляющими собой ценность с точки зрения истории, археологии, архитектуры, градостроительства, искусства, науки и техники, эстетики, этнологии, или антропологии, социальной культуры и являющимися свидетельством эпох и цивилизаций, подлинными источниками информации о зарождении и развитии культуры…» <1>. ——————————— <1> Федеральный закон от 25 июня 2002 г. N 73-ФЗ «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации» // Наследие народов Российской Федерации. 2002. N 1. С. 38.
Для анализа состояния регионального законодательства в сфере охраны историко-культурного наследия нами были просмотрены региональные законы об историко-культурном наследии Горного Алтая, Тывы и Хакасии. Кроме того, были изучены Программы развития культуры этих регионов, с целью определения степени применения регионального законодательства об историко-культурном наследии на практике. Все законы, касающиеся сферы охраны и использования историко-культурного наследия в республиках Южной Сибири, были приняты до вступления в 2002 г. в силу Федерального закона «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации». В настоящее время завершается процесс приведения регионального законодательства в соответствие с действующим Федеральным законом. Тем не менее учитывать особенности местных законов в том виде, в котором они существуют, все же необходимо, поскольку, как было указано выше, этот фактор влияет на особенности культурной политики регионов в области охраны и сохранения объектов культурного наследия. Закон «Об историко-культурном наследии народов Республики Алтай» был принят Государственным Советом (Эл Курултай) Республики Алтай 29 июня 1994 г. Законом регулируются отношения, связанные с сохранением, выявлением и использованием историко-культурного наследия на территории Республики Алтай. В ст. 1 дается определение состава историко-культурного наследия: «Под историко-культурным наследием понимаются результаты жизнедеятельности человека, представляющие материальные, духовные, интеллектуальные, историко-археологические, научные и иные культурные ценности. Историко-культурное наследие включает в себя: — памятники археологии (остатки древних поселений, стоянок, святилищ, оросительных систем, места древних захоронений, изваяния, наскальные изображения и письмена, коллекции археологических предметов); — памятники истории (места исторических событий, ритуальные, святые и памятные места, памятники в честь деятелей прошлого, историко-мемориальные памятники, коллекции предметов); — архитектурные памятники; — памятники искусства (монументального, декоративно-прикладного, живописи, народных промыслов)» <2>. ——————————— <2> Закон «Об историко-культурном наследии народов Республики Алтай» // Внутренний архив Министерства культуры и кино Республики Алтай. Б. н. 12 с.
Основное отличие от определения историко-культурного наследия, предложенного Федеральным законом «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации», заключается в отсутствии в региональном законе понятия «территория объекта культурного наследия». Перечень видов памятников историко-культурного наследия в Федеральном законе значительно расширен за счет таких видов, как ансамбли и достопримечательные места. В ст. 13 Закона «Об историко-культурном наследии народов Республики Алтай» предлагается схема создания историко-культурных заповедников. В целях сохранения нетронутого исторического ландшафта в пределах республики могут быть организованы заповедники двух типов: историко-культурные заповедные территории и историко-культурные заповедники. Для данных заповедников устанавливаются различные режимы функционирования. Статус и режим историко-культурного заповедника регулируется положением, утверждаемым Правительством Республики Алтай. Территория историко-культурного заповедника изымается из хозяйственного оборота и передается в ведение администрации заповедника. Участки историко-культурной заповедной территории остаются в пользовании старых владельцев. Здесь не допускаются лишь земляные, дорожные, мелиоративные и иные виды хозяйственной деятельности, создающие угрозу целостности памятника <3>. ——————————— <3> См.: Закон «Об историко-культурном наследии народов Республики Алтай» // Внутренний архив Министерства культуры и кино Республики Алтай. С. 3.
К положительным (в практическом плане), но не соответствующим на тот момент федеральному законодательству инициативам можно отнести попытки руководства Республики Алтай установить контроль за использованием историко-культурного наследия. В частности, Законом определяются обязательное лицензирование (п. 6 ст. 7, ст. 23), возврат вывозимых культурных ценностей (ст. 21), обязательное дублирование результатов научных исследований органам исполнительной власти Алтая (ст. 24). В целом можно констатировать, что уже в середине 1990-х годов в Республике Алтай в части правового обеспечения были подготовлены необходимые условия для создания особо охраняемых территорий историко-культурного значения. В Республике Тыва согласно проведенным изысканиям авторов принято пять Законов, относящихся к сфере культуры: «О культуре», «О библиотечном деле», «Об охране и использовании историко-культурного наследия народов Республики Тыва» <4>, «Об обязательном экземпляре документов», «О музейном фонде Республики Тыва и о музеях в Республике Тыва» <5>. Все законодательные акты приняты между 1999 — 2006 гг. Это первый опыт в Республике Тыва по формированию правового поля в сфере историко-культурного наследия. ——————————— <4> Собрание законодательных актов Республики Тыва. Кызыл, 2001. N 1. Ст. 139. <5> См.: Закон Республики Тыва «О музейном фонде Республики Тыва и о музеях в Республике Тыва» // Тувинская правда. 2004. 5 янв.
В целом региональное законодательство в сфере культуры повторяет основные позиции федеральных законодательных актов и на их основе определяет уровень полномочий республики. Закон Республики Тыва «Об охране и использовании историко-культурного наследия народов Республики Тыва» <6> практически не отличается от закона Республики Алтай. ——————————— <6> См.: Закон Республики Тыва от 9 февраля 1999 г. N 391 «Об охране и использовании историко-культурного наследия народов Республики Тыва», с изменениями и дополнениями от 7 декабря 2001 г. N 1255; Закон Республики Тыва от 23 ноября 1996 г. «О музейном фонде Республики Тыва и музеях в Республике Тыва» // Текущие архивы Министерства культуры и по делам национальностей Республики Тыва, д. N 165-3.
Оценивая предпосылки для осуществления мероприятий по сохранению объектов культурного наследия в республике, можно отметить, что потенциал, представляемый правовым полем, используется органами исполнительной власти при разработке целевых программ, которые призваны решать текущие проблемы популяризации историко-культурного наследия и представляют перечень мероприятий. Этого недостаточно для выстраивания региональной культурной политики в сфере охраны и использования историко-культурного наследия. Однако при этом приоритеты такой политики в программных документах обозначаются вполне определенно. Например, в программе «Приоритетные направления развития культуры и искусства Республики Тыва на 2005 — 2010 годы» в качестве приоритетного направления заявлено «сохранение историко-культурного наследия Республики Тыва и его использование как фактора социально-экономического развития Республики Тыва» <7>. ——————————— <7> Программа «Приоритетные направления развития культуры и искусства Республики Тыва на 2005 — 2010 годы». Кызыл, 2005. С. 3.
В Республике Хакасия Закон «Об историко-культурном наследии народов Республики Хакасия» принят 20 июня 2000 г. <8>. Настоящий Закон определяет особенности экономического, правового положения историко-культурного наследия народов Республики Хакасия в соответствии с Конституцией Российской Федерации, законами Российской Федерации, Конституцией Республики Хакасия. Поскольку Закон в Хакасии был принят позже, чем в других республиках Южной Сибири, его содержательная часть проработана значительно глубже. В ст. 4 определены объекты историко-культурного наследия: ——————————— <8> См.: Закон Республики Хакасия от 20 июня 2000 г. N 115 «Об историко-культурном наследии народов Республики Хакасия» // Вестник Хакасии. 2000. N 14. С. 9 — 11.
— памятники археологии (остатки построек древних поселений, городищ, стоянок, селищ, жилищ, святилищ, оросительных систем, рудников, места древних захоронений, изваяния, наскальные изображения и письмена, коллекции археологических предметов); — памятники истории (места исторических событий, ритуальные, святые и памятные места, историко-мемориальные памятники); — архитектурные памятники (памятники монументального, декоративно-прикладного и изобразительного искусства); — документальные памятники (документы, печатные издания независимо от вида носителя информации, имеющие историческое, социальное, экономическое, политическое, культурное значение); — памятники интеллектуального и духовного наследия (фольклор, обычаи и обряды, праздники, традиционные и старинные технологии, виды и формы хозяйствования, быта и природопользования, языки, диалекты, религиозные культы и верования, виды и формы традиционного образования, медицины и спорта) <9>. ——————————— <9> См.: Там же. С. 9.
В рассматриваемом Законе четко сформулированы полномочия Верховного Совета и Правительства Республики Хакасия в области охраны и использования историко-культурного наследия. Особо охраняемым территориям историко-культурного значения посвящена ст. 16: «В целях сохранения нетронутого исторического ландшафта в пределах Республики Хакасия могут быть организованы учреждения двух типов: историко-культурные заповедные территории и историко-культурные заповедники. Участки историко-культурных заповедных территорий остаются в пользовании владельцев. На заповедных территориях не допускаются проведение земляных, дорожных, мелиоративных работ и иные виды хозяйственной деятельности, создающие угрозу целостности объектов историко-культурного наследия. Территория историко-культурного заповедника изымается из хозяйственного оборота и передается в ведение администрации заповедника» <10>. ——————————— <10> См.: Там же. С. 11.
В настоящее время Закон «Об историко-культурном наследии народов Республики Хакасия» практически приведен в соответствие с действующим федеральным законодательством. Первые региональные акты были приняты в 1994 г., последние уточнения к законам относятся к 2008 г. <11>. История законодательных инициатив регионов Саяно-Алтая насчитывает без малого 15 лет. На начальном этапе региональные законы предусматривали весь спектр обязательств государства по контролю и использованию памятников историко-культурного наследия. В 1998 — 1999 гг. один из авторов (Л. В. Еремин) принимал участие в разработке проекта Закона «Об историко-культурном наследии народов Республики Хакасия». Рабочей группой учитывался как опыт Республики Алтай (при подготовке статей по историко-культурным заповедникам), так и международный опыт (в перечень видов историко-культурного наследия были включены нематериальные формы культуры) <12>. Судя по содержанию Закона «Об охране и использовании историко-культурного наследия народов Республики Тыва», его разработчики при проектировании также учитывали действующие акты Республик Алтай и Тыва. ——————————— <11> См.: Закон Республики Тыва от 25 января 2008 г. N 526 ВХ-II «О внесении изменений в Закон Республики Тыва «Об охране и использовании историко-культурного наследия народов Республики Тыва» // Текущие архивы Министерства культуры и по делам национальностей Республики Тыва. Б. н. С. 2. <12> См.: Конвенция «Об охране всемирного культурного и природного наследия» // Сборник действующих нормативных правовых актов и наиболее значимых работ по проблемам сохранения культурных ценностей. М., 2000. С. 53.
С 2002 г., после принятия Федерального закона об историко-культурном наследии, начался долгий процесс внесения изменений в региональные законы. К 2008 г. законы об историко-культурном наследии в республиках Южной Сибири были унифицированы и приведены в соответствие с федеральным законом. Однако свою положительную роль региональное законодательство в сфере историко-культурного наследия 1990-х годов сыграло. В этот период создается Хакасский республиканский национальный музей-заповедник, Полтаковский музей наскального искусства, Музей под открытым небом «Улуг Хуртуях тас» (Хакасия), Государственный историко-культурный музей-заповедник «Долина царей» (Тыва). Специальных законодательных актов, регулирующих вопросы использования историко-культурного наследия муниципальными образованиями, пока нет. В Законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» <13> муниципальным образованиям вменяется только охрана и сохранение объектов историко-культурного наследия местного значения. В этой связи на уровне районов принимались постановления и распоряжения только в Республике Хакасия. В Аскизском районе приняты два постановления о создании музеев под открытым небом и два распоряжения о выделении земельного участка для музея «Хуртуях тас». ——————————— <13> См.: Федеральный закон от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» // Российская газета. 2003. 8 окт. N 202.
В постановлении администрации муниципального образования Аскизский район указано: «На основании решений 7, 8, 9, 10 съездов хакасского народа, обращения Совета старейшин к Правительству Республики Хакасия о возвращении на место первоначальной установки каменного изваяния Хуртуях Тас, ПОСТАНОВЛЯЮ: Создать Музей под открытым небом «Хуртуях Тас» в 0,3 км на запад от аала Анхаков…» <14>. ——————————— <14> Постановление администрации МО Аскизский район от 14 июля 2003 г. N 476п «О создании музея под открытым небом Хуртуях Тас» // Текущие архивы Администрации Аскизского района Республики Хакасия.
Важным этапом в деле создания музея стала передача в безвозмездное пользование территории площадью 7480 кв. м согласно Постановлению администрации МО Аскизский район от 11 декабря 2003 г. N 979п). Основой музея «Хуртуях тас» послужил памятник, переданный Хакасским республиканским краеведческим музеем по договору безвозмездной аренды на хранение администрации Аскизского района. Для организации полноценной работы муниципального музея «Улуг Хуртуях тас» район изыскал дополнительные четыре штатные единицы и средства на строительство экспозиционного павильона. В еще одном постановлении администрации Аскизского района о создании музея наскального искусства в с. Полтаково говорится: «В связи с тем что в селе Полтаково собраны каменные плиты с оригинальными рисунками, имеющими мировое значение, и в целях обеспечения их сохранности и научного изучения ПОСТАНОВЛЯЮ: 1. Создать в с. Полтаково учреждение культуры — «Полтаковский музей наскального искусства». 2. Абрамовский сельский клуб закрыть в связи с малочисленностью населения. Высвободившиеся 1,5 единицы перевести в «Полтаковский музей наскального искусства». 3. Произвести изменения штатного расписания в соответствии с данным постановлением…» <15>. ——————————— <15> Постановление администрации МО Аскизский район от 1 июля 2003 г. N 57-пл «О создании учреждения культуры «Полтаковский музей наскального искусства» // Текущие архивы администрации Аскизского района.
Полтаковский музей наскального искусства был образован в результате работы по оптимизации деятельности учреждений культуры района. Обращает на себя внимание отсутствие во вступительных частях обоих документов ссылок на нормативные и законодательные документы Российской Федерации и Республики Хакасия. Постановления предельно конкретны. Таким образом, федеральные законы создают необходимые условия для дальнейшего совершенствования местного законодательства в области обеспечения сохранности историко-культурного потенциала регионов. Не предложенные федеральным законодательством механизмы реализации содержались в законах регионов об историко-культурном наследии. Однако следует признать, что возможности реализовать политику в области обеспечения сохранности объектов историко-культурного наследия у регионов практически нет. Законы об историко-культурном наследии Республик Горный Алтай, Хакасия и Тыва существенно не отличаются друг от друга. Все законодательные акты обладали статьями, конкретизирующими содержание понятия «историко-культурное наследие» и предлагающими механизмы организации историко-культурных музеев-заповедников.
II. Современные проблемы правового регулирования
Как упоминалось выше, с 2002 по 2008 г. в республиках Южной Сибири осуществлялась работа по унификации и уточнению содержания региональных законов об охране историко-культурного наследия. Отсутствие в указанный период у региональных органов власти заметно выраженной практической деятельности в сфере охраны и сохранения культурного наследия, обусловленное постоянными уточнениями и изменениями региональных законодательных актов, породило многочисленные организационные и системные проблемы. На некоторых примерах таких проблем хотелось бы остановиться подробнее. Нормативные правовые акты в сфере охраны объектов культурного наследия в I квартале 2010 г. приняты в двух подконтрольных Средне-Сибирскому управлению субъектах Российской Федерации — Республике Тыва и Республике Хакасия. Министерством культуры Республики Хакасия издано два Приказа об утверждении списков выявленных объектов археологического наследия, расположенных на территории: — муниципального образования Аскизский район (Приказ от 25 января 2010 г. N 5, 109 объектов); — муниципального образования Ширинский район (Приказ от 5 марта 2010 г. N 21, 136 объектов). Данные Приказы отражают один из этапов определения статуса памятников археологии и формируют условия для создания в Хакасии реестра памятников регионального значения. В Республике Тыва были приняты следующие нормативные правовые акты: Постановление Правительства Республики Тыва от 22 января 2010 г. N 12 «Об утверждении Перечня объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации, расположенных на территории Республики Тыва» — разработано и принято в целях государственного учета и охраны объектов культурного наследия, расположенных на территории участка строительства железнодорожной линии Кызыл — Курагино; Постановление Правительства Республики Тыва от 19 марта 2010 г. N 79 «О внесении на рассмотрение Законодательной палаты Великого Хурала Республики Тыва проекта Закона Республики Тыва «Об охране сакральных объектов (священных мест) в Республике Тыва» — разработано и принято по требованию Министерства юстиции Республики Тыва; Перечень объектов культурного наследия, утвержден Постановлением Правительства Республики Тыва от 22 января 2010 г. N 12 в целях сохранения, использования, популяризации и государственной охраны выявленных (выделено авторами. — Л. Е., А. К.) объектов культурного наследия. Как следует из пояснительной записки к проекту постановления, в Перечень объектов культурного наследия включены 38 выявленных в 2009 г. памятников археологии, на которые составлены учетные карточки с описанием местонахождения и характеристик объектов, и одно достопримечательное место — гора Догээ, признанная заключением историко-культурной экспертизы, проведенной ведущими научными сотрудниками Тувинского института гуманитарных исследований при Правительстве Республики Тыва, объектом культурного наследия регионального значения. Таким образом, Постановление Правительства Республики Тыва от 22 января 2010 г. N 12 принято с нарушениями требований ст. 17 и п. 2 ст. 18 Федерального закона от 25 июня 2002 г. N 73-ФЗ «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации» (далее — Федеральный закон N 73-ФЗ) и п. п. 4 и 9 Положения о государственной историко-культурной экспертизе, утвержденного Постановлением Правительства Российской Федерации от 15 июля 2009 г. N 569. Разработанный Министерством культуры и туризма Республики Тыва законопроект «Об охране сакральных объектов (священных мест) в Республике Тыва» диссонирует с Федеральным законом N 73-ФЗ, так как вводит новое понятие «сакральный объект», под которым «понимаются элементы природного ландшафта (деревья, ключи, скалы, перевалы, целебные источники (аржааны) и другие), являющиеся местами поклонения, отправления обрядов и одновременно элементами культурного наследия этноса, имеющие значение как особые места единения человека с природой», и предусматривает включение подобных объектов в Перечень объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации, расположенных на территории Республики Тыва. Федеральным законом N 73-ФЗ в качестве отдельного вида объектов культурного наследия выделены достопримечательные места, к которым в том числе относятся и сакральные объекты — памятные (священные) места, культурные и природные ландшафты, связанные с историей формирования народов и иных этнических общностей на территории Российской Федерации, а также места совершения религиозных обрядов. В настоящее время сложилась ситуация, при которой регионы либо заморозили всякую законодательную инициативу в области историко-культурного наследия (Республики Хакасия и Алтай), либо, проявляя ее, создают акты, принципиально противоречащие действующему федеральному законодательству (Республика Тыва).
Заключение
Подводя итог обзору регионального законодательства в сфере охраны историко-культурного наследия в республиках Южной Сибири, можно сделать следующие выводы: 1. Региональное законодательство в сфере охраны историко-культурного наследия включало на начальных этапах своего становления положения, определяющие местную специфику содержания историко-культурного наследия. 2. С 2002 по 2008 г. регионы были лишены возможности формировать действенные механизмы по охране объектов историко-культурного наследия ввиду приведения в соответствие с федеральным законодательством местных нормативных правовых актов. В данный период создаются структуры сохранения историко-культурного наследия — музеи-заповедники (Хакасия, Тыва) как своеобразная реакция регионов на необходимость осуществлять практическую охрану объектов культурного наследия. 3. С 1 января 2008 г. регионам были переданы полномочия в сфере государственной охраны объектов культурного наследия, и начался процесс формирования структур, осуществляющих переданные полномочия. Данный процесс идет до сих пор. 4. Важнейшей проблемой осуществления регионами переданных полномочий в сфере охраны культурного наследия является отсутствие единого толкования норм, установленных Законом «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации». Современные законодательные акты, принимаемые регионами, содержат элементы, отражающие «региональную» (национальную) специфику, что в перспективе создаст серьезные проблемы для регионов в исполнении переданных полномочий в области охраны историко-культурного наследия.
