(Козлова В. Н.) («Государственная власть и местное самоуправление», 2011, N 7)
ПОНЯТИЕ ПУБЛИЧНЫХ И ЧАСТНЫХ ИНТЕРЕСОВ И ИХ СООТНОШЕНИЕ <*>
В. Н. КОЗЛОВА
——————————— <*> Kozlova V. N. Concept of public and private interests and correlation thereof.
Козлова Валерия Николаевна, старший преподаватель кафедры гражданского права и процесса Института истории и права ГОУ ВПО «Хакасский государственный университет им. Н. Ф. Катанова».
В статье дается понятие интереса и рассматриваются вопросы соотношения частных и публичных интересов. Автор приходит к выводу о том, что в условиях капитализма развитию способствует соблюдение и удовлетворение частных интересов, а затем уже — публичных.
The article gives the concept of interest and considers the issues of correlation of private and public interests. The author makes a conclusion that in condition of capitalism the observation and satisfaction of private interests and than public interests promotes development.
Key words: public interest, private interest, civil society, individual, functions, powers, law-application, state agencies.
Для права характерно понятие интереса вообще, частных и публичных интересов в частности. При этом, к сожалению, в литературе уделяется очень малое внимание общетеоретическому понятию интереса. Широко используя данный термин, немногие юристы останавливаются на раскрытии понятий «публичный интерес», «частный интерес», их соотношения. Вместе с тем содержание данных категорий имеет немаловажное значение для уяснения ключевых категорий юриспруденции. Обратившись к энциклопедиям, можно увидеть, что под интересом понимается: 1) (в социологии) реальная причина социальных действий, лежащая в основе непосредственных побуждений — мотивов, идей и т. п. — участвующих в них индивидов, социальных групп; 2) (в психологии) отношение личности к предмету как к чему-то для нее ценному, привлекательному. Содержание и характер интереса связаны как со строением и динамикой мотивов и потребностей человека, так и с характером форм и средств освоения действительности, которыми он владеет <1>. ——————————— <1> Краткая российская энциклопедия. М.: Научное издательство «Большая российская энциклопедия», 2005.
По мнению Е. В. Пассека, в основе понятия «интерес» лежит элемент чисто субъективный — значение, придаваемое лицом обладанию чем бы то ни было, и, следовательно, он зависит в каждом конкретном случае исключительно от индивидуальных вкусов и наклонностей данного лица, так как обладание любым благом (как материальным, так и отвлеченным) ценится каждым постольку, поскольку это последнее удовлетворяет субъективным потребностям обладателя. Поэтому естественным мерилом ценности (и, наверное, величины интереса) должно было бы, таким образом, служить субъективное чувство управомоченного <2>. ——————————— <2> Пассек Е. В. Неимущественный интерес и непреодолимая сила в гражданском праве. М.: Статут, 2003. С. 51.
В законодательстве употребляется (к сожалению, без раскрытия содержания) термин «государственные и публичные интересы». Однако в литературе неоднократно высказывались мнения о том, что примененная конструкция «государственные и публичные интересы» является неудачной, поскольку в ней, с одной стороны, предусмотрено разделение, а с другой — противопоставление групп интересов — государственных и публичных. Очевидно, это общезначимые интересы общества, государства в целом, интересы неопределенного круга лиц (большого числа граждан). В основе публичного интереса лежит действительно существующий интерес общества. Как отмечается в Словаре иностранных слов, публичный (лат. Publicus — общественный) — открытый, гласный; общественный, не частный <3>. ——————————— <3> Словарь иностранных слов / Под ред. В. В. Пчелкиной. М.: Русский язык, 1985.
Также и С. И. Ожегов под «публичным» понимает «общественный, не частный» <4> интерес. ——————————— <4> Ожегов С. И. Толковый словарь русского языка: ок. 65 000 слов и фразеологических выражений / Под ред. проф. Л. И. Скворцова. 26-е изд., перераб. и доп. М.: ООО «Издательство «Оникс»; ООО «Издательство «Мир и образование», 2008. С. 510.
В Философском словаре отмечается, что наличие публичных интересов — один из главных признаков государства. При этом публичные интересы всегда отделены от интересов граждан и не тождественны им <5>. ——————————— <5> См.: Философский словарь / Под ред. М. М. Розенталя, П. Ф. Юдина. М.: Издательство политической литературы, 1963. С. 377.
Термин «публичный интерес» используется в уголовном, уголовно-процессуальном, конституционном праве; само понятие публичности широко используется в теории государства и права при разделении отраслей права на публичные и частные. Как представляется, наиболее подробно понятие публичного интереса исследовано в процессуальной литературе применительно к искам, предъявляемым в защиту публичных (государственных) интересов. Иски в защиту публичных и государственных интересов направлены на защиту в основном имущественных прав государства либо интересов общества, когда невозможно выделить конкретного выгодоприобретателя, например иски прокурора либо уполномоченных органов исполнительной власти о признании сделки приватизации недействительной в интересах государства. Здесь выгодоприобретателем выступает государство либо общество в целом. Ранее содержание понятия «публичный интерес» применительно к арбитражному процессу было детально регламентировано в Приказе генерального прокурора РФ от 24 октября 1996 г. N 59 <6>. ——————————— <6> Приказ Генпрокуратуры РФ от 24 октября 1996 г. N 59 «О задачах органов прокуратуры по реализации полномочий в арбитражном процессе» // Вестник Высшего Арбитражного Суда РФ. 1997. N 1 (утратил силу).
Вмешательство прокурора, согласно этому Приказу, признавалось необходимым в случаях: — выявления правонарушений, для устранения которых законодательство обязывает прокурора обратиться с иском в арбитражный суд; — занятия запрещенными видами деятельности либо занятия коммерческой деятельностью, на осуществление которой необходимо специальное разрешение (лицензия), которое отсутствует или просрочено; — наличия данных о недействительности оспоримых сделок и о ничтожности сделок, не соответствующих требованиям закона, а также совершенных с целью, противной основам правопорядка и нравственности; — нарушений природоохранного законодательства, связанных с причинением ущерба здоровью людей и окружающей природной среде; — невыполнения обязательств в пользу государства, если это привело или могло привести к срыву крупных инвестиционных проектов, целевых программ; — несоответствия учредительных документов юридических лиц требованиям законодательства и нарушения установленного порядка их образования и государственной регистрации. К сожалению, в настоящее время указанный Приказ утратил силу. Однако представляется, что для характеристики категории публичного интереса можно использовать вышеприведенные положения. Вместе с тем в законодательстве содержится понятие национальных интересов РФ. Согласно Указу Президента РФ от 12 мая 2009 г. N 537 «О Стратегии национальной безопасности Российской Федерации до 2020 года», национальные интересы Российской Федерации — совокупность внутренних и внешних потребностей государства в обеспечении защищенности и устойчивого развития личности, общества и государства <7>. ——————————— <7> Указ Президента РФ от 12 мая 2009 г. N 537 «О Стратегии национальной безопасности Российской Федерации до 2020 года» // Собрание законодательства Российской Федерации. 2009. N 20. Ст. 2444.
Модельный закон о праве на доступ к информации, кроме того, определяет общественный интерес как «интерес любого лица (лиц), связанный с обеспечением благополучия, стабильности, безопасности и устойчивого развития общества» <8>. ——————————— <8> Модельный закон о праве на доступ к информации // СПС «КонсультантПлюс».
Таким образом, в науке существуют понятия, базирующиеся на категории публичного интереса, но все они имеют отраслевой или подотраслевой, а не общеправовой характер. За неимением четкого определения публичных интересов как категории права представляется необходимым обратиться к смежным категориям, имеющим в своих терминологических определениях термин «публичный». Так, что касается публичного права вообще, то это та часть системы действующего права, нормы которого направлены на защиту общего блага, государственного интереса, связаны с полномочиями и организационно-властной деятельностью государства, с выполнением общественных целей и задач, в отличие от частного права, которое защищает частный интерес личности, обеспечивает свободную самореализацию гражданина, право частной собственности и частного предпринимательства и основано на договоре между равноправными сторонами <9>. ——————————— <9> Юридический словарь / Сост. А. Ф. Никитин. М.: ОЛМА-ПРЕСС Инвест, 2005.
Публичное право регулирует отношения государства, его органов с гражданами, общественными объединениями, хозяйствующими структурами, отношения между государственными органами. При этом орган государства выступает в качестве носителя государственно-властных (публичных) полномочий, обеспечивающих интересы всего общества, отдельных его социальных слоев, групп. В сфере публичного права властный орган может императивно предписывать определенные варианты поведения граждан и других субъектов права, требовать от них точного соблюдения предписаний законодательства, применять к нарушителям меры юридической ответственности. Обязанное лицо призвано подчиняться и выполнять правовые предписания. Для публичного права характерны регулирование с помощью императивных (категорических) норм, которые не могут быть изменены участниками правоотношений, отношения власти и подчинения, исключающие автономность воли и частную инициативу подчиненного субъекта. Для публично-правовых отношений характерно неравноправие сторон. Одной из таких сторон обычно выступает государство либо его орган (должностное лицо), обладающие функцией веления. Определяя категорию «публичный интерес», можно также обратиться к содержанию термина «дела публичного обвинения», содержащегося в УПК РФ. Публичное обвинение — не частное, а общественное, осуществляемое в интересах общества обвинение. Суть его заключается в том, что прокурор, следователь и дознаватель обязаны, в целях охраны прав и свобод человека и гражданина, интересов общества и государства, по долгу службы, независимо от воли и желания жертв преступления и иных заинтересованных лиц, усмотрения организаций, рассмотреть поступившее сообщение о преступлении <10>. Обнаружив достаточные данные, указывающие на признаки преступления, они обязаны возбудить уголовное дело (ст. 144 — 146 УПК). В ходе предварительного следствия или дознания принимают все предусмотренные законом меры по установлению события преступления, изобличению лица или лиц, виновных в совершении преступления (ч. 2 ст. 21 УПК), с тем чтобы каждый совершивший уголовно наказуемое деяние был подвергнут справедливому наказанию. В дальнейшем уголовное преследование выражается в поддержании в суде выдвинутого против обвиняемого обвинения, принесении прокурором представления на незаконный, необоснованный и несправедливый приговор. ——————————— <10> Уголовный процесс: Учебник для вузов. 2-е изд., перераб. и доп. / Под ред. В. И. Радченко. М.: Юстицинформ, 2006.
Публичное обвинение характеризуется также тем, что доказывание вины лица, совершившего преступление, уголовное преследование от имени государства по уголовным делам публичного обвинения осуществляют, повторяем, прокурор, а также следователь и дознаватель (ст. 21 УПК). Подозреваемый и обвиняемый не обязаны доказывать свою невиновность (ч. 2 ст. 14 УПК). Таким образом, можно сделать вывод о том, что публичные интересы — это интересы, связанные с полномочиями и организационно-властной деятельностью государства, с выполнением общественных целей и задач, направленные на удовлетворение потребностей государства в обеспечении защищенности и устойчивого развития личности, общества и государства. Понятие частного интереса противостоит интересам публичным. На это указывает уже само понимание термина «частный». Так, как отмечает С. И. Ожегов, частный — личный, не общественный, не государственный; принадлежащий отдельному лицу, не обществу, не государству; относящийся к личному, индивидуальному владению, деятельности, хозяйству и вытекающим отсюда отношениям <11>. ——————————— <11> Ожегов С. И. Указ. соч. С. 703.
Частные интересы подчеркивают независимость и инициативу индивидуальных собственников и объединений (корпораций) в их имущественной деятельности и в личных отношениях <12>. ——————————— <12> Юридический словарь / Сост., предисл., прилож. А. Ф. Никитина. М.: ОЛМА-ПРЕСС Инвест, 2005. С. 598.
Частный интерес обозначает имущественные и личные неимущественные отношения людей и связан с саморегуляцией свободной личности, осуществлением права частной собственности и частного предпринимательства. В отраслях частного права индивид, коллектив людей выступают как независимые, самостоятельные субъекты, вступающие в равноправные договорные отношения с другими субъектами права, в то время как в публичном праве они подчинены государственной воле, зависят от нее. В сфере действия частного права субъект имеет право самостоятельно решать, использовать свои права или воздерживаться от дозволенных действий, заключать договор или нет, может проявлять автономность своей воли и частную инициативу. Существование частного права означает юридическое признание того, что в определенных сферах общественной жизни (личная свобода, культурно-бытовая сфера, право собственности, частная инициатива) прямое вмешательство государства и его органов запрещено или ограничено. Здесь государство не определяет содержание принимаемых правовых решений, а лишь охраняет и обеспечивает то, что решили субъекты права по взаимной договоренности. Таким образом, частные интересы — совокупность прав, распространяющих свое действие на частных лиц, граждан, регулирующих имущественные и связанные с ними неимущественные личные отношения граждан. Признание и защита субъективных прав является одной из основных задач современного права. Однако наряду с потребностями и интересами конкретных субъектов существуют и публичные интересы государства и его административно-территориальных образований. Кроме того, существуют и общественные интересы, отражающие основные цели и задачи социума. Указанные интересы по многим позициям противоречат друг другу. Соотношение публичных и частных интересов имеет для права принципиальное значение. Одной из проблем, решение которой зависит от правильного соотнесения указанных категорий, является проблема определения оснований и пределов правомерного ограничения прав и свобод личности, а также критериев разрешения их конкуренции. Довольно распространенной является ситуация, когда реализация прав одних лиц, например социальных, приводит к нарушению прав других лиц, например личных прав и свобод. Так, некоторое время назад в Эстонии имел место отказ врача-эстонца русскоговорящим гражданам в медицинской помощи, причем этот отказ был обоснован личными убеждениями врача-русофоба. Здесь важно установить, какое из прав должно быть подвергнуто ограничению и в какой мере. Для того чтобы определить соотношение понятий, необходимо обратиться к сущности явлений, ими обозначаемых. При этом следует выделить их общие и особенные черты. Ведь установление общих признаков есть постановка проблемы, ибо проблема разграничения понятий возникает лишь при наличии общего в их содержании; а установление отличительных признаков — путь к разрешению поставленной проблемы. Общими признаками частных и публичных интересов является, во-первых, то, что их формирование осуществляется вполне личностно. Через индивидуальное осознание рождаются интересы, составляющие как индивидуальное, так и общее благо. Частный интерес, состоящий, например, в получении неким гражданином высшего профессионального образования, и публичный интерес по охране государственных границ осознаются конкретными людьми. Во-вторых, их удовлетворение лежит через удовлетворение интересов индивидов. В любом случае в результате реализации интересов пользу ощущают конкретные люди: от реализации приведенного нами частного интереса пользу получит конкретный гражданин, а от реализации интереса по охране государственных границ — все граждане государства <13>. ——————————— <13> Шарнина Л. А. Частные и публичные интересы в конституционном праве // Конституционное и муниципальное право. 2005. N 4.
Отличительные признаки публичных интересов от частных состоят в следующем. 1. Частный интерес касается отдельных лиц, а потому имеет всегда значение исключительно этому лицу принадлежащего блага. Публичный же интерес принадлежит не отдельным лицам, а обществу или их идеальному единству. 2. Публичные интересы относятся к численно неопределенной массе людей. 3. Реализация публичных интересов является условием реализации частных интересов. Проблема соотношения публичных и частных интересов анализируется с разных точек зрения. В этом аспекте интересна позиция представителей этатизма, рассматривающих государство как высший результат и ценность общественного развития <14>. ——————————— <14> Новая иллюстрированная энциклопедия. Кн. 10. Ун — Яя. М.: Большая российская энциклопедия; ООО «ТД «Издательство Мир книги», 2007. С. 449.
В широком смысле этатистский тип означает, что государству принадлежит доминирующая роль во всех сферах общественной жизни и что оно стоит выше гражданского общества, подчиняет или даже поглощает его. С этим понятием обычно связано также представление о насильственном вмешательстве государства в экономическую жизнь, использовании жесткого централизованного планирования и создания административно-бюрократического аппарата. Основная мысль представителей этатистских концепций — приоритет публичных интересов над частными. Однако в настоящее время, как представляется, такой подход является несостоятельным. В условиях капитализма развитию способствует именно соблюдение и удовлетворение частных интересов, а затем уже — интересов публичных. Вместе с тем проблема баланса государственных (публичных) и частных интересов приобретает особое значение в деятельности правоохранительных органов. Целью деятельности таких органов является обеспечение одновременно и публичных (например, обеспечение безопасности государства), и частных интересов (защита прав и законных интересов граждан и юридических лиц). При этом именно правоохранительные органы должны найти оптимальное соотношение этих интересов своей деятельности, при реализации своих функций и полномочий. Так, как известно, санкции многих статей УК РФ, КоАП РФ сформулированы альтернативно. Например, согласно ст. 12.16 КоАП РФ, несоблюдение требований, предписанных дорожными знаками или разметкой проезжей части дороги, влечет предупреждение или наложение административного штрафа в размере 100 руб. Подобные формулировки оставляют большие возможности для реализации усмотрения правоприменителя (сотрудника правоохранительного органа). Так, сотрудник ДПС самостоятельно будет определять, наложить предупреждение на лицо, виновное в совершении административного правонарушения, или штраф. В подобных ситуациях очень важно соблюдать не только публичные интересы, которые в первую очередь и защищаются при наложении административных взысканий, но и интересы частные — лица, нарушившего соответствующие положения закона. Свобода усмотрения сотрудника правоохранительного органа весьма сложна и одновременно актуальна, ибо ее решение позволит сделать правоприменение в сфере правоохраны эффективным и с юридического, и с социального аспектов.
