(Жаданова Е. И.) («Административное право и процесс», 2011, N 7)
АДМИНИСТРАТИВНАЯ ОТВЕТСТВЕННОСТЬ ЗА НАРУШЕНИЕ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА О ЗАЩИТЕ ПРАВ ПОТРЕБИТЕЛЕЙ
Е. И. ЖАДАНОВА
Жаданова Екатерина Игоревна, соискатель Московской государственной юридической академии им. О. Е. Кутафина.
В статье анализируется проблема отсутствия нормативно закрепленного перечня составов административных правонарушений, посягающих на права потребителей, вопросы отграничения таких деликтов от других смежных административных правонарушений, а также исследована правоприменительная практика по данному вопросу.
Ключевые слова: защита прав потребителей, административная ответственность, судебная практика.
Administrative responsibility for infringement of the legislation on protection of the rights of consumers E. I. Zhadanova
In this article research such issues as: the problem of absence of is standard fixed list of structures of the administrative offenses encroaching on the rights of consumers, questions proximate step this tort from other adjacent administrative offenses and also research judicial practice.
Key words: protection of the rights of consumers, administrative responsibility, judicial practice.
Конституция Российской Федерации провозгласила, что человек, его права и свободы являются высшей ценностью, установив тем самым приоритет прав личности по отношению к остальным социальным ценностям. Одновременно Конституция РФ закрепила право граждан на благоприятную среду, охрану здоровья и имущества. Аналогичные требования перечислены в Законе Российской Федерации от 7 февраля 1992 г. «О защите прав потребителей» применительно к приобретению товаров (работ и услуг) надлежащего качества и безопасных для жизни, здоровья, имущества потребителей и окружающей среды. Достижение указанных целей возможно в первую очередь путем эффективного развития экономики, увеличения объемов производства и повышения качества необходимых товаров и услуг. Однако при этом нельзя недооценивать и такие меры, как разработка и принятие новых законодательных и иных нормативных актов, дополнительно обеспечивающих защиту прав потребителя в различных сферах общественной деятельности, а также совершенствование практики их применения. Несмотря на то что Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях (далее — КоАП РФ) действует уже в течение девяти лет, в применении контрольными органами и судами отдельных положений законодательства о защите прав потребителей до сих пор возникают определенные вопросы, неразрешенность которых негативно сказывается на правоприменительной практике и ведении статистического учета правонарушений. Один из первостепенных вопросов, на который необходимо дать ответ при исследовании административной ответственности за нарушение законодательства о защите прав потребителей, касается определения того, какие же конкретно правонарушения следует относить к данному виду деликтов и по каким критериям отграничивать их от других смежных правонарушений. Действующий КоАП РФ, несмотря на принятие Закона Российской Федерации «О защите прав потребителей», не содержит отдельной главы либо специально выделенного в ней перечня правонарушений, посягающих на права потребителей. На сегодняшний день такие правонарушения содержатся в главе 14 КоАП РФ — «Административные правонарушения в области предпринимательской деятельности». Данная глава состоит из 33 статей. Причем правонарушения, посягающие на права потребителей, расположены в этой главе не компактно, а разбросаны среди множества других правонарушений, посягающих на различные объекты в сфере предпринимательской деятельности (например, в банковской деятельности, биржевой торговле, учете недвижимости, банкротстве и т. п.). Данное обстоятельство, безусловно, затрудняет как выделение из их числа правонарушений, посягающих на права потребителей, так и их углубленный анализ. Следует учитывать и то, что диспозиции указанных норм являются, как правило, бланкетными. Это дополнительно усложняет их исследование и практическое применение, поскольку в сфере защиты прав потребителей встречается множество различных видов деятельности по продаже товаров, выполнению работ и оказанию услуг, существует множество различных критериев в виде стандартов, технических условий, комплектности, упаковки, образцов по качеству. Кроме того, сами составы таких административных правонарушений нередко предусматривают одновременно ответственность за нарушение как законодательства о защите прав потребителей, так и иного смежного законодательства. Указанные обстоятельства вызывают объективную необходимость более четкой правовой регламентации административной ответственности за данный вид правонарушений, так как от законного и обоснованного отнесения конкретных составов правонарушений к законодательству о защите прав потребителя зависит ряд важнейших теоретических и практических вопросов, в частности квалификация самих правонарушений, вопросы подсудности и подведомственности дел, исчисление сроков давности привлечения к административной ответственности и другие. На отсутствие перечня административных правонарушений в области защиты прав потребителя и возникающие в связи с этим трудности применения данного законодательства неоднократно обращалось внимание в судебной практике. Так, Пленум Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации (далее — ВАС РФ) в п. 21 Постановления от 02.06.2004 N 10 «О некоторых вопросах, возникающих в судебной практике при рассмотрении дел об административных правонарушениях» указал, что поскольку в Особенной части КоАП РФ административные правонарушения, касающиеся прав потребителей, не выделены в отдельную главу, то суды при квалификации объективной стороны такого состава правонарушения должны исходить из его существа, субъектного состава возникших отношений и характера применяемого законодательства. Кроме того, ВАС РФ отмечает, что судам необходимо также принимать во внимание цель законодательства о защите прав потребителей и его направленность на защиту и обеспечение прав граждан на приобретение товаров (работ, услуг) надлежащего качества и безопасных для жизни и здоровья, получение информации о товарах (работах, услугах) и об их изготовителях (исполнителях, продавцах). В этом смысле суды должны устанавливать, является ли защита прав потребителей приоритетной целью закона, регулирующего отношения, за посягательство на которые установлена административная ответственность <1>. ——————————— <1> См.: Вестник ВАС РФ. 2004. N 8. С. 10.
Верховный Суд РФ, также констатируя указанные обстоятельства, дополнительно обращает внимание судов на то, что по делам о нарушениях законодательства о защите прав потребителя должны быть приведены доказательства, на которых основан вывод судьи, что этим правонарушением допущено нарушение именно указанного законодательства <2>. ——————————— <2> См.: п. 22 Постановления Пленума ВС РФ от 24 октября 2006 г. N 18 «О некоторых вопросах, возникающих у судов при применении Особенной части КоАП РФ».
Однако приведенные высшими судебными инстанциями критерии представляются весьма общими, недостаточно конкретными, что не способствует в полной мере обеспечению единообразия в судебной практике при применении данного законодательства. А в отдельных случаях может приводить к неоправданному расширению судейского усмотрения. На практике, например, возник вопрос о том, можно ли отнести продажу алкогольной продукции без документов, подтверждающих легальность ее производства и оборота (ч. 2 ст. 14.16 КоАП РФ), к правонарушениям в сфере нарушения законодательства о защите прав потребителя. Так, Арбитражный суд Новосибирской области удовлетворил заявление Управления внутренних дел Новосибирского района о привлечении крестьянского хозяйства «Лутовское» к административной ответственности за нарушение правил продажи алкогольной и спиртосодержащей продукции на основании ч. 2 ст. 14.16 КоАП РФ, назначив наказания в виде наложения штрафа с конфискацией алкогольной продукции. При этом суд применил годичный срок давности, расценив указанный деликт как нарушение законодательства о защите прав потребителей. Постановлениями судов соответствующих апелляционной и кассационной инстанций данное решение оставлено без изменений. Однако обе судебные инстанции указали, что в данном случае должен применяться двухмесячный срок давности привлечения к административной ответственности, который должен исчисляться со дня составления протокола об административном правонарушении, а не со дня совершения и обнаружения правонарушения. ВАС РФ при рассмотрении заявления крестьянского хозяйства «Лутовское» о пересмотре в порядке надзора указанных судебных актов данное заявление удовлетворил и оспариваемые судебные акты отменил. При этом Президиум ВАС РФ пришел к выводу, что предусмотренная ч. 2 ст. 14.16 КоАП РФ продажа алкогольной продукции без документов, подтверждающих легальность ее производства и оборота, не является правонарушением в сфере нарушения законодательства о защите прав потребителей, так как посягает в первую очередь на установленный Федеральным законом от 22.11.1995 N 171-ФЗ «О государственном регулировании производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции» режим государственного регулирования в области алкогольной продукции. На этом основании ВАС РФ признал неправомерным вывод суда первой инстанции о том, что указанное правонарушение относится к законодательству о защите прав потребителей и в данном случае подлежит применению годичный срок давности привлечения к административной ответственности, предусмотренный ст. 4.5 КоАП РФ. Акты судов апелляционной и кассационных инстанций также были отменены по причине пропуска сроков давности привлечения к административной ответственности <3>. ——————————— <3> Постановление Президиума ВАС РФ от 7 декабря 2004 г. N 8981/04.
Изложенная позиция ВАС РФ представляется по меньшей мере небесспорной как с научной, так и с практической точки зрения. Следует отметить, что данный вывод в теоретическом плане не разделяется и рядом практических работников. Так, по мнению судьи ВАС РФ И. В. Пановой, применительно к вышеизложенному спору ч. 2 ст. 14.16 КоАП РФ содержит состав административного правонарушения в сфере защиты прав потребителя, поскольку данная норма предусматривает ответственность не столько за отсутствие документов на алкогольную продукцию, сколько за розничную продажу указанной алкогольной продукции <4>. ——————————— <4> См.: Правовые позиции Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации. Избранные постановления за 2004 г. с комментариями / Под ред. Председателя Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации А. А. Иванова. Статут, 2007.
Приведенный пример наглядно иллюстрирует, что отсутствие нормативного перечня составов, предусматривающих административную ответственности за правонарушения, касающиеся прав потребителей, дает возможность различного толкования одних и тех же норм КоАП РФ. Спорные вопросы возникают и при применении судами отдельных положений главы 6 КоАП РФ «Административные правонарушения, посягающие на здоровье, санитарно-эпидемиологическое благополучие населения и общественную нравственность». Федеральный арбитражный суд Московского округа (далее — ФАС МО) при рассмотрении спора о привлечении ООО «ВиноВин» к административной ответственности по ст. 6.14 КоАП РФ за оборот алкогольной или спиртосодержащей продукции, не соответствующей требованиям государственных стандартов, санитарным правилам и гигиеническим нормативам, указал, что объектом противоправного посягательства, установленного ст. 6.14 КоАП РФ, являются требования государственных стандартов, санитарных правил и гигиенических нормативов. Соблюдение данных требований направлено на охрану здоровья, благополучие населения, в том числе на защиту прав потребителей. Следовательно, ответственность за оборот алкогольной продукции, не соответствующей требованиям государственных стандартов, в силу названной статьи Кодекса обеспечивает соблюдение законодательства о защите прав потребителей <5>. ——————————— <5> Постановление ФАС МО от 1 июля 2009 г. N КА-А40/5904-09.
По другому аналогичному спору та же судебная инстанция дополнительно указала, что приоритетной целью Федерального закона от 02.01.2000 N 29-ФЗ «О качестве и безопасности пищевых продуктов» алкогольная продукция отнесена к пищевым продуктам. А согласно Закону Российской Федерации «О защите прав потребителей» потребители имеют право на приобретение товаров надлежащего качества и безопасных для жизни и здоровья. Поэтому нахождение в обороте алкогольной продукции, не соответствующей требованиям государственных стандартов, нарушает права потребителей, для которых такая продукция предназначена. При этом суд сделал принципиальный вывод, согласно которому тот факт, что реализация алкогольной продукции, не соответствующей требованиям государственных стандартов, посягает также и на режим государственного регулирования в области оборота алкогольной продукции, не имеет принципиального значения, поскольку это не исключает нарушение законодательства и о защите прав потребителей. С учетом изложенного к спорным правоотношениям суд применил годичный срок давности привлечения к административной ответственности <6>. ——————————— <6> Постановление ФАС МО от 9 июля 2008 г. N КА-А40/5512-08. См. также Постановление ФАС МО от 19 ноября 2009 г. N КА-А40/12499-09; Постановление ФАС МО от 10 июня 2009 г. КА-А41/5018-09.
В практике судов возникают вопросы, связанные с отграничением ст. 19.19 КоАП РФ от составов правонарушений, предусмотренных законодательством о защите прав потребителей. Федеральное государственное учреждение «Архангельский центр стандартизации, метрологии и сертификации» обратилось в арбитражный суд с заявлением о привлечении предпринимателя И. А. Русаковой к административной ответственности на основании части первой ст. 19.19 КоАП РФ за нарушение требований технических регламентов и обязательных требований государственных стандартов. Суд первой инстанции действия предпринимателя квалифицировал по части первой ст. 14.4 КоАП РФ, т. е. за продажу товаров, выполнение работ либо оказание населению услуг, не соответствующих требованиям стандартов, техническим условиям или образцам по качеству, комплектности или упаковке. Федеральный арбитражный суд Северо-Западного округа (далее — ФАС СЗО) при рассмотрении кассационной жалобы по данному спору указал, что с выводом суда первой инстанции о том, что предприниматель, являющийся продавцом, реализующим товары непосредственно населению, не является субъектом ответственности по части первой ст. 19.19 КоАП РФ, согласиться нельзя. По мнению ФАС СЗО, совершенное предпринимателем правонарушение посягает на режим государственного регулирования качества продукции, т. е. на нарушение государственного стандарта, который не относится к законодательству о защите прав потребителей. Учитывая изложенное, суд отклонил доводы заявителя о том, что в данном случае следует применять годичный срок давности привлечения к административной ответственности за нарушение законодательства Российской Федерации о защите прав потребителей, посчитав, что они противоречат содержанию ст. 19.19 КоАП РФ <7>. ——————————— <7> Постановление ФАС СЗО от 8 февраля 2005 г. N А05-18862/04-26; См. также: Постановление ФАС СЗО от 1 марта 2005 г. N А05-24434/04-29; Постановление ФАС СЗО от 23 августа 2005 г. N А56-7035/2005.
В то же время в практике судов отмечены и другие подходы к применению ст. 19.19 КоАП РФ. Так, ФАС МО отменил решение суда первой инстанции об отказе в привлечении акционерного общества открытого типа «ЭРГ-AL» к административной ответственности по ч. 1 ст. 19.19 КоАП РФ за нарушение обязательных требований ГОСТ при реализации электрочайников. Отменяя указанное решение, ФАС МО отметил, что утверждение суда первой инстанции об истечении установленного ст. 4.5 КоАП РФ 2-месячного срока привлечения к административной ответственности сделано без исследования обстоятельств спора. Рассматривая данный спор, Арбитражный суд г. Москвы не определил, в сфере каких правоотношений выявлены правонарушения, в каких целях и в защиту чьих интересов государственными стандартами введены обязательные требования. В связи с чем не применил норму, подлежащую применению. Неуказание в протоколе нарушений ссылки на Закон Российской Федерации «О защите прав потребителей» не меняет по существу правовую природу выявленного правонарушения <8>. ——————————— <8> Постановление ФАС МО от 11 марта 2003 г. N КА-А40/1070-03.
О сложности разграничения в правоприменительной деятельности судов ст. 14.4 КоАП РФ и ст. 19.19 КоАП РФ отмечается и в научно-методической литературе <9>. ——————————— <9> Колоколов Н. А. Настольная книга мирового судьи: рассмотрение дел об административных правонарушениях. М.: Юрист, 2009.
Все вышеизложенные примеры свидетельствуют о том, что при применении административной ответственности за нарушение законодательства о защите прав потребителей отсутствует четкость в понимании того, какие конкретно правонарушения следует относить к данному законодательству. Как видно из вышеизложенного, в немалой степени это вызвано отсутствием общепризнанного перечня таких правонарушений. Однако проблемы правоприменительной практики не исчерпываются только данным обстоятельством. При анализе содержащихся в главе 14 КоАП РФ правонарушений обращает на себя внимание дублирование отдельных положений составов о нарушениях прав потребителя в различных статьях. Например, право потребителя на информацию закреплено и в ст. 14.5 КоАП РФ, и в ч. 1 ст. 14.8 КоАП РФ. Очевидно, что по содержанию эти нормы дублируются. В связи с этим представляется вполне логичным закрепить указанное право потребителя в одной статье, а именно в ст. 14.8 КоАП РФ, поскольку эта статья непосредственно посвящена ответственности за нарушение прав потребителей <10>. ——————————— <10> См.: Парций Я. Е. Комментарий к изменениям в Законе РФ «О защите прав потребителей». М., 2008.
Корректировка ст. 14.5 КоАП РФ требуется и по другой причине. В ст. 14.5 содержится два совершенно различных состава правонарушений. Правонарушения, предусмотренные ч. 1 данной статьи, являются нарушением законодательства о защите прав потребителя. В то же время содержащийся в ч. 2 вышеуказанной статьи состав правонарушения, связанный с применением контрольно-кассовых машин, не относится к нарушениям прав потребителя. Позиция ВАС РФ состоит в том, что правонарушения, предусмотренные ст. 14.5 КоАП РФ за неприменение контрольно-кассовой машины, не относятся к нарушениям законодательства РФ о защите прав потребителей, поскольку посягают на установленный нормативно-правовыми актами порядок общественных отношений в сфере торговли и финансов, правила государственной разрешительной системы, а такой порядок ВАС РФ, как следует из Постановления, связывает с обеспечением фискального режима <11>. ——————————— <11> См.: п. 1 Постановления Пленума ВАС РФ от 31.07.2003 N 16 «О некоторых вопросах практики применения административной ответственности, предусмотренные статьей 14.5 Кодекса РФ об административных правонарушениях за неприменение контрольно-кассовых машин».
Выделение ч. 2 ст. 14.5 КоАП РФ в отдельную правовую норму помимо того, что будет способствовать более четкой регламентации правонарушений в сфере защиты прав потребителей, представляется правильным и по той причине, что за нарушение данных правил налагать наказания уполномочены налоговые органы, в то время как за продажу товаров, выполнение работ и оказание услуг, при отсутствии установленной информации наказания налагаются органами Роспотребнадзора. Обращают на себя внимание и другие, более частные вопросы. Так, представляется, что после ст. 14.4 КоАП РФ, регулирующей общие правила продажи товаров, выполнения работ либо оказания услуг ненадлежащего качества или с нарушением требований технических регламентов и санитарных правил, логично было бы расположить ст. 14.15 КоАП РФ, предусматривающую ответственность за нарушение правил продажи отдельных видов товаров. Приведенный анализ лишь некоторых статей об административной ответственности за нарушения законодательства о защите прав потребителя и практики его применения свидетельствует о том, что это законодательство нуждается в дальнейшем совершенствовании как посредством выделения и законодательного закрепления таких правонарушений в отдельную группу, так и путем совершенствования содержания правовых норм, определяющих составы таких правонарушений.
