(Стрельцова Е. Г.) («Законы России: опыт, анализ, практика», 2012, N 9)
О НЕКОТОРЫХ ВОПРОСАХ УЧАСТИЯ ПРОКУРОРА В АРБИТРАЖНОМ ПРОЦЕССЕ, ВОЗНИКАЮЩИХ В СВЯЗИ С ПОСТАНОВЛЕНИЕМ ВАС РФ ОТ 23 МАРТА 2012 Г. N 15
Е. Г. СТРЕЛЬЦОВА
Стрельцова Елена Геннадьевна, кандидат юридических наук, доцент кафедры гражданского процесса Московской государственной юридической академии им. О. Е. Кутафина.
Статья посвящена анализу права прокурора обращаться в суд с заявлением в защиту интересов Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований, права прокурора заключать мировое соглашение и оспаривать решение третейского суда, а также проблем, обусловленных участием прокурора в гражданском процессе.
Ключевые слова: прокурор; суд; третейский суд; интересы Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований; мировое соглашение.
On some questions of the participation of prosecutor in the commertial proceedings arising with the Decree of the Supreme Commercial Court of the Russian Federation N 15 dated march 23, 2012 E. G. Streltsova
Streltsova Elena Gennadyevna, candidate of laws, associate professor of the civil procedure department of Kutafin Moscow state law academy.
The article deals with the rights of the public prosecutor to bring an action in defense of public interest and participation of the prosecutor in the agreement of lawsuit, challenging the decision of arbitration in a court at the initiative of the prosecutor and other problems.
Key words: prosecutor; court; arbitration; public interest; agreement of lawsuit.
Представить процесс в государственном суде без права прокурора участвовать в нем сегодня невозможно. Но вот основания его участия существенно изменились за последние десятилетия. АПК 2002 г. весьма серьезно ограничил прокурора в его праве возбуждать дела в суде. Идея арбитражного процесса как процесса равных, спорящих о правоотношениях, возникающих в экономической сфере, в своей лабораторной чистоте, действительно, не нуждалась в широких основаниях участия прокурора. Однако реальность показала совсем иное. И в Постановлении Высшего Арбитражного Суда РФ (далее — ВАС) от 23 марта 2012 г. N 15 «О некоторых вопросах участия прокурора в арбитражном процессе» <1> (далее — Постановление N 15) выражена позиция по нескольким принципиальным вопросам, на которые следует обратить особое внимание, поскольку они имеют важное значение как собственно для правоприменения, так и для перспективы развития арбитражного процесса в целом. ——————————— <1> Вестник ВАС РФ. 2012. N 5.
Анализ Постановления N 15 в целом показывает, что установленные законом существующие рамки участия прокурора в процессе явно тесны, его участия недостает в исполнительном производстве. Но, как представляется, одним из самых весомых мотивов, побудивших ВАС принять Постановление, стала позиция КС РФ о компетенции третейских судов по рассмотрению некоторых споров. В Постановлении Конституционного Суда РФ (далее — КС) от 26 мая 2011 г. N 10-П <2>, обращение к которому необходимо при анализе Постановления ВАС N 15, решался принципиальный вопрос соотношения частной автономии воли и публичного контроля по делам, подведомственным третейским судам. И, будучи верным по логике рассуждения, в реалиях современной жизни Постановление КС страдает серьезными просчетами, важнейший из которых — отказ учитывать причины, по которым ВАС РФ столь настойчиво требовал возможности публичного контроля над некоторыми категориями дел. При этом следует отметить, что в п. 3.1 Постановления КС РФ N 10-П отмечено, что перечень видов споров, относимых к компетенции третейского суда, следует определять законодателю, исходя из «их социальной значимости, конкретных условий развития гражданского оборота и социально-экономической системы в целом, укоренения правовых начал рыночного хозяйства, правовой культуры и других факторов». То есть КС РФ, так же как и ВАС РФ, вероятно, не мог не обратить внимания на практические проблемы незащищенности публичных интересов, которые возникают при рассмотрении дел третейскими судами; однако в Постановлении N 10-П фокус зрения КС сместился исключительно на вопросы процессуальных гарантий при третейском разбирательстве (п. 3.2 Постановления КС). ——————————— <2> Постановление Конституционного Суда РФ от 26 мая 2011 г. N 10-П «По делу о проверке конституционности положений пункта 1 статьи 11 Гражданского кодекса Российской Федерации, пункта 2 статьи 1 Федерального закона «О третейских судах в Российской Федерации», статьи 28 Федерального закона «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним», пункта 1 статьи 33 и статьи 51 Федерального закона «Об ипотеке (залоге недвижимости)» в связи с запросом Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации» // СПС «КонсультантПлюс».
1. В п. 4 Постановления N 15 указывается, что «при обращении прокурора в арбитражный суд по делам, перечисленным в абз. 2 и 3 ч. 1 ст. 52 АПК РФ, если в договоре содержится положение о передаче споров из этого договора на рассмотрение третейского суда, прокурор обязан обосновать, каким образом нарушаются публичные интересы в связи с заключением данной сделки». Как известно, ст. 2 ФЗ от 24 июля 2002 г. N 102-ФЗ «О третейских судах в Российской Федерации» <3> устанавливает, что «в третейский суд может по соглашению сторон третейского разбирательства передаваться любой спор, вытекающий из гражданских правоотношений, если иное не установлено федеральным законом». Аналогичный смысл заложен и в содержание ч. 1 ст. 7 Закона РФ от 7 июля 1993 г. N 5338-1 «О международном коммерческом арбитраже» <4>. Пункт 3.1 Постановления N 10-П КС увязывает ограничение компетенции третейских судов с «природой гражданских правоотношений, которые, как следует из ст. 8, 19, 34 и 35 Конституции и конкретизирующей их положения ст. 1 ГК, основаны на признании равенства участников, неприкосновенности собственности, свободы договора, недопустимости произвольного вмешательства кого-либо в частные дела». КС РФ в п. 2 указанного Постановления подтверждает, что право на обращение в третейский суд присуще частным лицам, действующим в границах автономии воли и диспозитивности, фактически еще раз подчеркивая, что область полномочий третейского суда находится в зоне, которая защищает исключительно частные интересы. Из положений закона и подтверждающего их толкования КС можно сделать только один вывод: спор, передаваемый на рассмотрение третейскому суду, представляет собой правоотношение, исключающее наличие в нем элемента защищаемого публичного интереса. ——————————— <3> СЗ РФ. 2002. N 30. Ст. 3019. <4> Ведомости СНД и ВС РФ. 1993. N 32. Ст. 1240.
Но именно этот интерес призваны защищать уполномоченные органы государственной и муниципальной власти. Органы публичного контроля, к которым относится и прокурор, действуют в пределах должностных полномочий и, как следствие, осуществлять защиту могут только способами, прямо указанными для них в Законе, в том числе они вправе обращаться только в органы, прямо указанные в Законе. Разделы III, IV ФЗ от 17 января 1992 г. N 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации» <5> права на обращения в третейский суд прокурору не предоставляют. Следовательно, обращение к судебной защите по правилам, установленным в п. 4 Постановления ВАС, остается для прокурора единственным способом охраны публичных интересов по категориям дел, отнесенных их участниками к ведению третейских судов. Отказ от наличия такого права у прокурора поставил бы публичные интересы в категорию незащищаемых вообще, в том числе и потому, что при вынесении решения третейским судом и его последующем добровольном исполнении прокурор лишается возможности в судебном порядке защищать публичные интересы. Именно такого рода случаи и заставляли ВАС настаивать на ограничениях обращения в третейские суды. ——————————— <5> СЗ РФ. 1995. N 47. Ст. 4472.
КС РФ в п. 2 Постановления считает третейские суды «действующими в качестве институтов гражданского общества, наделенными публично значимыми функциями». Однако публично значимые функции не означают делегированных публичных полномочий и, как следствие, не накладывают на третейские суды обязанности охранять публичные интересы. Далее, ссылаясь на ЕСПЧ, КС РФ в п. 2 указал, что под понятием «суд» можно «подразумевать орган, учрежденный для решения ограниченного числа особых вопросов, при неизменном условии, что им соблюдаются необходимые гарантии» <6>. Направленность рассуждения КС сосредоточена именно на гарантиях, которые обычно называют процессуальными гарантиями участников спора, между тем как государственная судебная защита — это не только особый статус суда, процессуальные форма и гарантии, а также обеспеченность всего процесса защиты права публичным контролем со стороны суда и не в последнюю очередь со стороны уполномоченных органов (ст. 52, 53 АПК). ——————————— <6> Это утверждение КС весьма спорно, тем более, учитывая, что в п. 3.2 и 5.1 того же Постановления КС уже указывают, что не следует отождествлять третейские суды как институты гражданского общества с судами Российской Федерации, осуществляющими судебную власть.
КС в Постановлении (п. 2) указал, что в третейском разбирательстве «публичные интересы обеспечиваются законодательными предписаниями, устанавливающими процедуры третейского разбирательства». Однако такой подход КС связан исключительно с третейским порядком разрешения спора, и он обходит проблему решения третейским судом наличия у него соответствующей компетенции. Очевидно, что справедливость и беспристрастность не являются в этом случае инструментами, помогающими определить границы компетенции. Часть 2 ст. 1 ФЗ «О третейских судах в Российской Федерации» устанавливает, что право на обращение в третейский суд может быть ограничено только законом. Однако, решая вопрос о компетенции третейского суда (ч. 1 ст. 17 ФЗ «О третейских судах»), невозможно ограничиваться только этой нормой и наличием арбитражной оговорки. Ясно, что граница компетенции третейского суда как субъекта, чьи полномочия простираются исключительно на частноправовые споры, должна заканчиваться там, где при рассмотрении таких споров начинают затрагиваться интересы третьих лиц (как частного субъекта, так и публично-правового образования) либо неопределенного круга лиц. В принципе, решая вопрос о свой компетенции, третейский суд вправе самостоятельно ответить на этот вопрос. У третейского суда сохраняется это право и при вынесении решения. Статьи 42, 46 ФЗ «О третейских судах» позволяют утверждать, что самому третейскому суду при вынесении решения следует проверить его, в частности, на ненарушение прав лиц, не привлеченных в третейское разбирательство, и на соответствие пределам третейского соглашения: в противном случае его решение может быть отменено государственным судом. Но поскольку такого толкования КС не дал, а также обошел вопрос об обязанности третейских судов самостоятельно проверять ненарушение границ публичных интересов, позиция ВАС, допускающая право прокурора обращаться в суд, обосновав наличие в деле публичного интереса, представляется абсолютно рациональной. 2. Следует обратить внимание на то, что закон (ст. 42, 46 ФЗ «О третейских судах», ст. 233, 239, 244 АПК) говорит исключительно о противоречии публичному порядку. В то же время ВАС в Постановлении N 15 связывает право прокурора обратиться в суд по основаниям нарушения публичных интересов. Б. Р. Карабельников, давая оценку Постановлению КС N 10-П, указал, что «спекуляциям на тему о том, что такое публичный порядок, может быть положен конец, так как Конституционный Суд объяснил, в чем состоит публичный интерес государства в сфере третейского правосудия» <7>. Однако представляется, что публичный интерес и публичный порядок — все же, хоть и связанные, но не подменяющие друг друга понятия. ——————————— <7> Карабельников Б. Р. Конституционный Суд Российской Федерации ставит точку в споре об арбитрабельности споров по российскому законодательству // СПС «КонсультантПлюс».
Очевидно, что публичный интерес есть во всех делах, где участвуют публичные образования. Одновременно он охватывает интересы неопределенного круга лиц. Публичный порядок может и не пострадать, в то время как публичный интерес может быть нарушен. Так, при продаже принадлежащих государству акций по заниженной цене страдают публичные интересы, но не публичный порядок. Наоборот, два частных лица своим договором вполне могут нарушить публичный порядок, совершенно не затронув публичные интересы. Не случайно судебная практика всякий раз подчеркивает фундаментальность положений о нарушении публичного порядка. Так, в Постановлении Федерального арбитражного суда Московского округа указывается, что «решение международного третейского суда может быть признано противоречащим публичному порядку Российской Федерации в том случае, если в результате его исполнения будут совершены действия, либо прямо запрещенные законом, либо наносящие ущерб суверенитету или безопасности государства, затрагивающие интересы больших социальных групп, являющиеся несовместимыми с принципами построения экономической, политической, правовой систем государств, затрагивающие конституционные права и свободы граждан, а также противоречащие основным принципам гражданского законодательства, таким, как равенство участников, неприкосновенность собственности, свободы договора» <8>. ——————————— <8> Постановление ФАС Московского округа от 11 апреля 2012 г. по делу N А40-7186/11-50-55 // СПС «КонсультантПлюс».
С точки зрения облегченности применения на практике категории «интерес» в противовес категории «порядок» вряд ли можно давать оптимистичные прогнозы: и тот и другой вопрос будут решаться реальным правоприменением. Но очевидно, что категория «публичный интерес» шире, следовательно, предоставляет больший простор как для обращений в суд, так и для различных толкований. Столь же очевидно, что обе эти категории не взаимозаменяемы. И можно ли применять обе эти категории? Полагаю, что это возможно в том числе и потому, что позиция КС в отношении публичных интересов не являлась попыткой заменить ими понятие «публичный порядок», закрепленное в законе, а была вызвана мотивами, на которые ссылался ВАС при объяснении своей позиции. 3. ВАС предлагает в исковых заявлениях, подаваемых прокурорами на основании абз. 2 и 3 ч. 1 ст. 52 АПК, указывать публично-правовое образование, в интересах которого возбуждается дело, и уполномоченный орган, действующий от имени этого образования (п. 9 Постановления). Между тем в судебной практике нередки случаи, когда прокуратура усматривает нарушение публичных интересов и предъявляет иск, не персонифицируя орган управления, в лице которого защищаются публичные интересы. Как правило, такие неточности устранимы за счет привлечения в процесс в качестве истцов органов и организаций, осуществляющих соответствующие полномочия. Следует заметить, что судебная практика нередко ошибается, привлекая такие органы и организации в качестве третьих лиц с побочным интересом. Так, прокурор обратился в суд с иском в интересах Российской Федерации о признании недействительным договора на оказание платных услуг на швартовку парома «В***» к причалам для обеспечения паромной переправы пассажиров и автотранспорта, заключенного между войсковой частью, в чьем оперативном управлении находятся причалы, с одной стороны, и администрацией Балтийского городского округа и ООО «Б***», с другой стороны. В качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований на предмет спора, были привлечены федеральные и региональные органы по управлению государственным имуществом <9>. ——————————— <9> См.: Постановление ФАС Северо-Западного округа от 25 января 2010 г. по делу N А21-2772/2009 // СПС «КонсультантПлюс».
Допуская, что ВАС в п. 9 Постановления стремился устранить именно эту проблему, необходимо отметить, что столь категоричное решение не учитывает категорию дел, в которых такая персонификация затруднительна: по искам, предъявляемым прокурором в публичных интересах, но в том числе против тех самых органов и организаций, что осуществили оспариваемые сделки. Так, заместитель прокурора Тульской области обратился в арбитражный суд с иском о признании недействительным договора, заключенного между ответчиками — производственным подразделением «Н» филиала ОАО «К» и ООО «ЧОО «Д», ссылаясь на то, что объекты производственного подразделения «Н» филиала ОАО «К», переданные под охрану ООО «ЧОО «Д», относятся к объектам, подлежащим государственной охране <10>. ——————————— <10> См.: Постановление ФАС Центрального округа от 29 февраля 2012 г. по делу N А68-1980/2011 // СПС «КонсультантПлюс».
В практике нередки, например, и случаи, когда прокурор оспаривает договор купли-продажи недвижимого имущества, заключенный между администрацией и частным лицом, требуя возвратить имущество в собственность администрации. Ответчиками по таким искам выступают и покупатель, и продавец <11>, и т. д. ——————————— <11> См., например: Постановление ФАС Уральского округа от 26 апреля 2012 г. N Ф09-1745/12 по делу N А60-19449/2011 // СПС «КонсультантПлюс».
В Постановлении (п. 10) указывается, что «публично-правовое образование вправе вступить в дело в качестве истца». Как можно понять из содержания этого пункта, если публично-правовое образование не пожелает вступить в дело, процесс все равно продолжится и прокурор будет иметь процессуальное право защищать публичные интересы в лице органа, не пожелавшего занять позицию истца. Тогда совершенно непонятно, почему такие же публичные интересы прокурор не может защищать, действуя в публичных интересах без указания на конкретного истца. Указание таких субъектов прокурором в качестве ответчиков исключает их возможность выступать на стороне истца, а само по себе признание интереса публичным, с учетом положений п. 17 того же Постановления, не создает препятствий для его последующего исполнения. Необходимо отметить, что, решая вопрос о праве на неперсонифицированную судебную защиту публичных интересов иным лицом, ВАС занял позицию, противоположную высказанной им же в Постановлении N 15, указав, что «ссылка ответчика на то, что ФГУП «Почта России» не уполномочено на предъявление исков в защиту интересов Российской Федерации и является ненадлежащим истцом, не может быть принята во внимание с учетом позиции Теруправления Росимущества, поддерживавшего требования в полном объеме, и правовой позиции, изложенной в Постановлении Президиума ВАС РФ от 2 августа 2005 г. N 1206/05 <12>, в котором, в частности, указывается, что «вывод о том, что учреждение является ненадлежащим истцом, суд признал ошибочным, поскольку собственник имущества в лице Территориального управления, привлеченный истцом к участию в деле в качестве третьего лица, исковые требования поддержал» <13>. ——————————— <12> См.: Постановление ФАС Северо-Западного округа от 27 сентября 2010 г. по делу N А26-6569/2009 // СПС «КонсультантПлюс». <13> Постановление Президиума ВАС РФ от 2 августа 2005 г. N 1206/05 по делу N А68-ГП-108/7-04 // СПС «КонсультантПлюс». Следует отметить, что довод о позиции третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований на предмет спора, как обоснование права истца предъявлять иск в защиту чужих интересов не выдерживает критики и не соответствует ч. 2 ст. 4 АПК.
Следует обратить внимание и на позицию ВС РФ для аналогичных категорий дел, установившего что «указание прокурора при обращении в суд в защиту интересов Российской Федерации на конкретный государственный орган не является необходимым условием, предусмотренным ч. 3 ст. 131 ГПК <14>. Именно позиция ВАС по цитировавшемуся выше конкретному делу и позиция ВС представляются наиболее верными с учетом приведенных ранее доводов. ——————————— <14> Обзор законодательства и судебной практики Верховного Суда Российской Федерации за первый квартал 2010 года, утв. Постановлением Президиума Верховного Суда РФ от 16 июня 2010 г. // СПС «КонсультантПлюс».
4. Если третейский суд не учел названных выше преград для постановления решения, единственной возможной формой защиты для охраняемых публичных интересов, нарушенных третейским решением, в соответствии с п. 6 Постановления КС, п. 6 Постановления ВАС является судебная защита, возбуждаемая по заявлению прокурора в порядке гл. 30 — 31 АПК. Однако оба Постановления связывают это с условием неучастия в третейском разбирательстве лица (публично-правового образования), в интересах которого предъявляется соответствующее требование. Как указывалось выше, в ряде случаев публично-правовое образование может участвовать в сделке таким образом, что в арбитражном процессе предстанет в качестве ответчика по делу о защите публично-правовых интересов. Соответственно, публично-правовое образование вполне может и в третейском процессе участвовать, не заботясь о защите публичных интересов. Но поскольку защищаемым в данной категории дел (гл. 30 — 31 АПК) является не конкретное публично-правовое образование, а публичный интерес, через данное образование лишь персонифицируемый, следует признать, что оправданным было бы исключение условия о неучастии публично-правового образования как основания для обращения прокурора в порядке гл. 30 — 31 АПК. 5. Пункт 8 Постановления N 15 устанавливает, что по искам, указанным в абз. 2 и 3 ч. 1 ст. 52 АПК, начало течения срока исковой давности определяется по правилам гражданского законодательства таким же образом, как если бы за защитой обращалось само лицо, право которого нарушено. Этот пункт не вызывал бы никаких вопросов, если бы не судебная практика. Направленность Постановления N 15 на иски в защиту публичных интересов может (к сожалению) дать опору судам в применении подхода, установленного в отношении сроков исковой давности в законе для конкретных лиц, по отношению к лицам, предъявляющим иски в защиту неопределенного круга лиц. Так, прокурор в интересах неопределенного круга лиц предъявил иск к ответчикам — двум организациям, заключившим между собой договор, допускавший полное ограничение режима потребления электрической энергии с требованием признать в этой части договор недействительным. Суд, рассматривавший дело, по просьбе ответчика применил положение об истечении срока исковой давности (п. 2 ст. 199 ГК), рассчитывая ее от момента начала исполнения сделки (п. 1 ст. 181 ГК). Очевидно, что в данном случае никто, кроме частных лиц, заключивших этот договор, не мог знать его содержания. Поэтому момент исполнения договора следовало бы рассчитывать с момента первого действия, приведшего к нарушению прав неопределенного круга лиц. 6. Именно стремлением защитить публичный интерес вызвано необычное для арбитражного процесса решение в отношении мирового соглашения: ВАС установил правило о необходимости участия прокурора по делам, им возбужденным. Учитывая, что по своей природе мировое соглашение — это сделка, участие в ней прокурора может выражаться только в ее санкционировании. В принципе, эта обязанность есть у суда (ч. 6 ст. 141 АПК). Поэтому условие об участии прокурора в заключении мирового соглашения может толковаться как дополнительный контроль над сторонами — участниками судебного разбирательства. 7. Одним из важнейших нововведений Постановления N 15 следует признать правило, закрепленное в п. 17, предоставляющее прокурору право получать исполнительный лист и предъявлять его к исполнению по делам, указанным в абз. 2 и 3 ч. 1 ст. 52 АПК. Этот очевидный пробел законодателя, нередко нивелировавший результаты процесса, совершенно справедливо восстановлен ВАС, фактически создавшим новую норму. В настоящее время опорой для него могут служить лишь научная позиция о том, что право получает искомую защиту только в момент реального исполнения, сходная с этим мнением позиция ЕСПЧ по первому делу «Бурдова против России» (7 мая 2002 г.) и широкое толкование ч. 2 ст. 1 и ч. 3 ст. 35 ФЗ о прокуратуре. Конечно, в законодательство об исполнительном производстве следует вносить соответствующие изменения, в том числе и в отношении исполнительных производств, возбуждаемых на основании судебных актов судов общей юрисдикции. Наконец вопрос, выходящий за рамки Постановления N 15, но, очевидно, требующий решения, — в отношении лиц, обращающихся в суд за защитой публичных интересов на основании ст. 53 АПК по ряду вопросов, прежде всего об участии в мировом соглашении и о праве получать и предъявлять исполнительный лист к исполнению. Очевидно, что защита публичных интересов требует наделить уполномоченных субъектов теми же правами, что и прокурора.
Библиографический список
1. Карабельников Б. Р. Конституционный Суд Российской Федерации ставит точку в споре об арбитрабельности споров по российскому законодательству // СПС «КонсультантПлюс».
