(Гусева Т. А., Игнатова Ю. Н.) («Законодательство и экономика», 2013, N 6)
РОЛЬ ПРОКУРОРА В ЗАЩИТЕ ПУБЛИЧНЫХ ИНТЕРЕСОВ
Т. А. ГУСЕВА, Ю. Н. ИГНАТОВА
В статье профессора кафедры Финансовое и предпринимательское право Юридического института ФГБОУ ВПО «Госуниверситет-УНПК», доктора юридических наук Т. А. Гусевой и консультанта правовой клиники того же института Ю. Н. Игнатовой рассматриваются актуальные вопросы, касающиеся правового положения прокурора в защите публичных интересов в гражданском и арбитражном процессах. Авторы раскрываются понятие «публичный интерес», рассматривают соотношение категории публичного интереса с близкими по значению понятиями — «государственный, общественный интерес» и «интерес неопределенного круга лиц» — проводят исследование процессуальных форм участия прокурора в суде и его процессуального статуса при пересмотре решений в порядке апелляционного, кассационного и надзорного производства.
На сегодняшний день правовое положение прокуратуры имеет особое значение, именно она выступает гарантом в защите прав и интересов граждан, государства, общества в целом. Никакой иной орган в Российской Федерации не наделен столь широким кругом полномочий осуществления возложенных на него задач, в том числе надзора над исполнением законов в стране. 2002 год был ознаменован появлением в Российской Федерации двух основополагающих процессуальных кодифицированных нормативных правовых актов — Арбитражного процессуального и Гражданского процессуального кодексов РФ, внесших существенные изменения в правовой статус прокурора. Данные изменения коснулись в первую очередь полномочий прокурора по возбуждению дела в суде. Согласно статье 45 ГПК РФ прокурор вправе обратиться в суд с заявлением в защиту прав, свобод и законных интересов граждан, неопределенного круга лиц или интересов Российской Федерации, ее субъектов, муниципальных образований. А статья 52 АПК РФ определяет право обращения прокурора в защиту прав и законных интересов организаций и граждан в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, интересов публичных образований. Вместе с тем появление такой юридической конструкции, как исковое заявление в защиту данных интересов, обусловлено несколькими причинами. Прежде всего, это формирование в России политической и экономической систем и переход к рыночной экономике. Сегодня в условиях рыночной экономики возникла многосторонняя система общественных отношений, для которой характерны случаи, когда от неправомерных действий одного из участников правоотношений страдают интересы многих граждан, организаций, самого государства, всего общества — ведь часто невозможно определить всех пострадавших. Перечисленные интересы подпадают под общую парадигму «публичные интересы». Что же представляет собой публичный интерес? Это интересы общества, признанные государством и урегулированные правом. Данный интерес как правовая категория является родовым понятием для государственных и общественных интересов, их соотношение проистекает через категорию права. Публичный интерес выражает общие ценности, стремления общества, которые признаются государством и обеспечиваются правом, и это служит основной гарантией для существования и развития всего общества в целом. Е. Н. Абрамова, Н. Н. Аверченко, Ю. В. Байгушева придерживаются следующей точки зрения: публичные интересы характеризуются содержанием и развитием таких общественных отношений, которые: определяют устройство государства и общества как единого организма; обеспечивают целостность и единство государства, общие принципы его устройства и организации, механизм управления социальными процессами, основанный на реализации властных полномочий; составляют сущность каждого общества, касаются всех сфер жизнедеятельности (экономики, политики, культуры и т. п.); закрепляют единые основы правового статуса членов общества и их взаимосвязей с государством <1>. С этим нельзя не согласиться, так как публичные интересы объективно представляют внутреннюю жизнь государства, всего населения через общественные отношения, регулируемые нормами права. ——————————— <1> Абрамова Е. Н., Аверченко Н. Н., Байгушева Ю. В. Комментарий к Гражданскому кодексу Российской Федерации. Часть первая. М.: Проспект, 2010. С. 564.
Таким образом, публичный интерес — это обеспеченная и соответствующая праву осознанная потребность социальной общности, обусловленная конкретным положением общества <2>. Он представляет собой родовое понятие для общественных и государственных интересов, и через категорию права происходит их соотношение. ——————————— <2> Смольников Д. И. Публичный интерес в гражданском процессе России // Мировой судья. 2012. N 5.
В отношении защиты публичных интересов Ю. А. Тихомиров указал: «Одной из нерешенных проблем процессуального права является защита публичного, общественного интереса» <3>. Необходимость эффективной защиты публичных интересов вызвала возможность достижения значительного социального эффекта, который заключается в обеспечении правового, социального, экономического, экологического благополучия общества в целом. ——————————— <3> Тихомиров Ю. А. Проблемы развития процессуального права // Судебная реформа в России: проблемы совершенствования процессуального законодательства: По материалам научно-практической конференции. М., 2001. С. 8 — 16.
Процессуальная форма защиты является основой деятельности Конституционного Суда РФ в рамках конституционного судопроизводства. На защиту публичных интересов направлена и деятельность арбитражных судов и судов общей юрисдикции. В арбитражный суд и суды общей юрисдикции вправе обратиться государственные органы, органы местного самоуправления, а также прокурор, организации и граждане с заявлением в защиту публичных интересов, прав и законных интересов других лиц. Таким образом, публичный интерес есть во всех делах, где участвуют публичные образования. Одновременно он охватывает интересы неопределенного круга лиц. Публичный порядок может и не пострадать, в то время как публичный интерес может быть нарушен <4>. Так, при продаже принадлежащих государству акций по заниженной цене страдают публичные интересы, но не публичный порядок. И наоборот, два частных лица своим договором вполне могут нарушить публичный порядок, совершенно не затронув публичные интересы. ——————————— <4> Карабельников Б. Р. Конституционный Суд Российской Федерации ставит точку в споре об арбитрабельности споров по российскому законодательству // СПС «КонсультантПлюс».
Защита публичных интересов в исковом производстве в гражданском и арбитражном процессах может реализовываться через защиту неопределенного круга лиц. Так, когда прокурор и органы власти выступают в защиту недееспособных лиц, например, в силу болезненного состояния, что обычно именуют защитой безгласного интереса, налицо защита публичного интереса. Публичный интерес в данном случае слагается из осознанной необходимости правовой защиты заведомо слабой стороны и заинтересованности в этом общества <5>. Тем не менее, когда Российская Федерация, ее субъекты, а также муниципальные образования вступают в частноправовые отношения, защита их интересов является проявлением именно публичного интереса, потому что они в любом случае выступают выразителями интересов всего народа. ——————————— <5> Шугрина Е. С. Судебная защита местного самоуправления // СПС «КонсультантПлюс».
Сегодня невозможно представить процесс в государственном суде без права прокурора участвовать в нем. Несмотря на многолетние дискуссии, прокурор является универсальным субъектом, в связи с чем нельзя признать правильным какое-либо ограничение его полномочий по обжалованию судебных актов, если они затрагивают такой публичный интерес, даже когда прокурор не участвовал в деле <6>. Целью участия прокурора в гражданском судопроизводстве является обеспечение законности действий всех участников судопроизводства и правильность выносимых судебных актов (постановлений, определений), оказание помощи суду в осуществлении правосудия и устранение нарушений закона. Основанием участия можно определить осуществление им законоохранительной функции <7>. ——————————— <6> Стрельцова Г. Е. О некоторых вопросах участия прокурора в арбитражном процессе, возникающих в связи с Постановлением ВАС РФ от 23 марта 2012 г. N 15 // Законы России: опыт, анализ, практика. 2012. N 9. <7> Бахарева О. А. Участие прокурора в гражданском судопроизводстве: Курс лекций / Под ред. О. В. Исаенковой. Саратов: Изд-во Саратовской государственной академии права, 2007. С. 58.
Формы прокурорского реагирования при выявлении нарушений законности — само обращение прокурора в суд и вступление в судебное разбирательство, возбужденное по заявлениям иных лиц. Для полноценной защиты нарушенных интересов прокурор должен использовать свое право на обжалование судебных актов в порядке апелляционного, кассационного производства, а также ставить вопрос об их пересмотре в порядке надзора. Инициативная форма участия прокурора в деле складывается из его деятельности по предъявлению иска и поддержанию его в процессе судебного разбирательства по гражданским делам (о признании не соответствующими закону нормативных правовых актов, адресованных неопределенному кругу лиц и порождающих для них права и обязанности; о запрете деятельности, приносящей вред окружающей природной среде и нарушающей права населения на благоприятную природную среду и охрану здоровья; о защите прав потребителей и запрете выпуска недоброкачественной продукции и т. п.) и арбитражным делам (об оспаривании нормативных правовых актов, ненормативных правовых актов, затрагивающих права и законные интересы организаций и граждан в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности; о признании недействительными сделок и о применении последствий недействительности ничтожной сделки, совершенных органами государственной власти; о сносе самовольной постройки в целях защиты публичных интересов). Согласно части 2 ст. 45 ГПК РФ и части 3 ст. 52 АПК РФ прокурор, подавший заявление, наделяется всеми процессуальными правами и обязанностями истца <8>. Исключение составляет право прокурора на заключение мирового соглашения и обязанности по уплате судебных расходов по делу. Если же прокурор отказывается от иска по причине добровольного исполнения ответчиком обязательств, судебные издержки подлежат взысканию с ответчика одновременно с прекращением производства по делу. ——————————— <8> СЗ РФ. 2002. N 46. Ст. 4532; N 30. Ст. 3012.
Иск прокурора в защиту публичных интересов необходимо отграничивать от административных исков, поскольку органы, осуществляющие контрольные функции, выступают в суде от своего имени, и к ним можно предъявить встречный иск. Деятельность прокурора по поддержанию иска в судебном заседании не ограничивается юридической квалификацией фактов основания иска и представлением доказательств. Она включает в себя: — дачу объяснений по существу заявленного прокурором иска в порядке статьи 174 ГПК РФ (в гражданском процессе) или статьи 162 АПК РФ (арбитражном процессе); — активное участие прокурора в исследовании доказательств, представленных лицами, участвующими в деле (например, ответчиком, третьими лицами, судебными представителями). На основании этого прокурор вправе задавать им вопросы, а также обязан сам отвечать на вопросы других участников процесса и суда; — само поддержание иска прокурором, которое включает в себя выступление прокурора в судебных прениях и с репликой (ч. ч. 3, 4 ст. 190 ГПК РФ, ч. 3 ст. 164 АПК РФ). Дело подлежит рассмотрению и разрешению в суде общей юрисдикции, если прокурором заявлены требования, одни из которых подведомственны суду общей юрисдикции, а другие — арбитражному суду, и разделение этих требований невозможно. А если такое разделение возможно, судья выносит определение о принятии требований, подведомственных суду общей юрисдикции, и об отказе в принятии требований, подведомственных арбитражному суду (п. 4 ст. 22 ГПК РФ). Анализ судебной практики показал: определений об отказе в принятии заявлений, возвращении или прекращении за последние годы судами общей юрисдикции вынесено достаточно, и, разумеется, не все они доходят до Верховного Суда РФ <9>. География судейских ошибок достаточно широка, как и основания обращения прокурора. Многие определения отменяются в кассационных инстанциях. Поэтому серьезной задачей для прокурора остается доказать суду, что защищаемые интересы относятся к публичным, и в чем заключается их нарушение, чтобы у суда не возникло сомнения в вынесении справедливого решения. ——————————— <9> См., например: Определение Салехардского городского суда по гражданскому делу N 2-1542-2009 // СПС «Гарант»; Определение по делу N 86-Впр-14 // БВС. 2010. N 4 С. 21; Определение Верховного Суда РФ от 9 июня 2009 г. по делу N 69-Впр09-6 // СПС «КонсультантПлюс».
При вступлении прокурора в дело также необходимо иметь в виду, что на него распространяются требования о соблюдении процессуального срока обращения с жалобой в арбитражном процессе и представлении в гражданском процессе на судебный акт <10>. Начало течения срока исковой давности по искам прокурора определяется по правилам гражданского законодательства таким образом, как если бы за защитой обращалось само лицо, чье право нарушено. Однако если до истечения указанного срока или в иной разумный срок прокурор предпринимал меры прокурорского реагирования для выявления и устранения нарушений прав неопределенного круга лиц или иных публичных интересов, пропущенный прокурором срок подачи заявления по уважительной причине может быть восстановлен судом по ходатайству прокурора. Не является уважительной причиной пропуска срока подачи заявления само по себе позднее выявление прокурором нарушений прав неопределенного круга лиц или иных публичных интересов. ——————————— <10> Постановление Пленума ВАС РФ от 23 марта 2012 г. N 15 «О некоторых вопросах участия прокурора в арбитражном процессе» // СПС «КонсультантПлюс».
Прямое указание закона является другим основанием участия прокурора в гражданском судопроизводстве, а именно вступление в уже начатый процесс по инициативе других лиц по делам, например, о выселении, восстановлении на работе, возмещении вреда, причиненного жизни или здоровью (ч. 3 ст. 45 ГПК РФ); о защите избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации (ст. 260.1 ГПК РФ); о лишении родительских прав (ст. 70 Семейного кодекса РФ); об усыновлении и отмене усыновления (ст. 273 ГПК РФ); о признании гражданина безвестно отсутствующим или об объявлении гражданина умершим (ст. 278 ГПК РФ); о временном размещении иностранного гражданина, подлежащего реадмиссии, в специальном учреждении или о продлении срока пребывания иностранного гражданина, подлежащего реадмиссии, в специальном учреждении (ст. 261.3 ГПК РФ); об административном надзоре за лицами, освобожденными из мест лишения свободы (ст. 261.7 ГПК РФ) <11>. Данный перечень содержит категории дел, относящихся к исковому производству, к производству дел особого производства и дел, возникающих из публичных правоотношений, касающихся основных прав граждан на жилище, труд, возмещение вреда, причиненного жизни или здоровью, и др. ——————————— <11> Приказ Генеральной прокуратуры РФ от 26 апреля 2012 г. N 181 «Об обеспечении участия прокуроров в гражданском процессе» // СПС «КонсультантПлюс».
На стадии подготовки дела к судебному разбирательству, а также на стадии судебного разбирательства до окончания рассмотрения дела по существу, т. е. до судебных прений, прокурор вступает в процесс для дачи заключения по существу рассматриваемого дела. Заключение прокурора является результатом применения материального, гражданско-процессуального права и представляет собой комплекс мыслительных и фактических, организационных и юридических операций, имеющих целью обеспечить нормальное течение процесса реализации правовых предписаний <12>. Так, вступая в уже начатое дело, прокурор тем самым реализует функцию защиты законного интереса с целью выявления правонарушений в ходе судебного разбирательства дела. ——————————— <12> Исаенкова О. В., Григорьев А. Н. Участие прокурора в исковом производстве // Арбитражный и гражданский процесс. 2008. N 3.
Анализ судебной практики показал: слушания по указанной категории дел судами нередко откладываются в связи с неявкой в судебное заседание прокурора, но, однако, какие-либо меры реагирования по данным фактам судами не принимаются <13>. Чтобы избежать этого, судам необходимо указывать на подобные нарушения прокурора и иные факты ненадлежащего исполнения прокурорами своих обязанностей. ——————————— <13> См., например: Обзор практики ВС РФ за 2011 г. «О разрешении судами споров, связанных с воспитанием детей» // СПС «КонсультантПлюс».
Как лицо, участвующее в деле, прокурор вправе обжаловать судебные акты в порядке апелляционного, кассационного и надзорного производства. При рассмотрении дела в порядке апелляционного производства суд повторно рассматривает дело по имеющимся в деле и дополнительно представленным доказательствам. Дополнительные доказательства принимаются судом апелляционной инстанции, если лицо, участвующее в деле, во-первых, обосновало невозможность их представления в суд первой инстанции по причинам, не зависящим от него, и, во-вторых, суд признает эти причины уважительными. Суд апелляционной инстанции рассматривает дело в судебном заседании коллегиальным составом судей. Срок рассмотрения апелляционной жалобы (представления) не должен превышать двух месяцев со дня ее поступления вместе с делом в суд апелляционной инстанции, включая срок на подготовку дела к судебному разбирательству и на принятие судебного акта, если иное не установлено ГПК РФ и АПК РФ. По результатам рассмотрения апелляционной жалобы арбитражный суд апелляционной инстанции принимает судебный акт, именуемый постановлением, а суд общей юрисдикции — определение. Судебные акты подписываются судьями, рассматривавшими дело, и вступают в законную силу со дня их принятия. Суд кассационной инстанции проверяет законность решений, постановлений, принятых судами первой и апелляционной инстанций, а также устанавливает правильность применения норм материального и процессуального права при рассмотрении дела и принятии обжалуемого судебного акта. В данном случае суд исходит из доводов, содержащихся в кассационной жалобе и возражениях относительно жалобы <14>. Кассационная жалоба прокурора в арбитражный суд может быть подана в течение двух месяцев (ст. 276 АПК РФ), а кассационное представление в суд общей юрисдикции — в течение шести месяцев со дня вступления в законную силу судебных актов (ст. 376 ГПК РФ). ——————————— <14> Комментарий к Арбитражному процессуальному кодексу Российской Федерации (постатейный) / Под ред. В. В. Яркова. 3-е изд., перераб. и доп. М.: Инфотропик Медиа, 2011. С. 725.
Постановление суда кассационной инстанции в арбитражном процессе, а в гражданском — постановление или определение суда кассационной инстанции вступает в законную силу со дня его принятия (ст. 391 ГПК РФ, ст. 289 АПК РФ). В надзорной инстанции проверяется: не нарушает ли оспариваемый судебный акт единообразие в толковании и применении судами норм права; права и свободы человека и гражданина согласно общепризнанным принципам и нормам международного права, международным договорам Российской Федерации; права и законные интересы неопределенного круга лиц или иные публичные интересы <15>. Надзорные представления на судебные постановления могут быть принесены в течение трех месяцев со дня их вступления в законную силу (ст. 391.2 ГПК РФ). ——————————— <15> Настольная книга прокурора / Под ред. С. Г. Кехлерова и О. С. Капинус. М.: Юрайт, 2012. С. 757.
Надзорное представление прокурора — это акт реагирования Генпрокурора РФ (его заместителя) на вступившее в законную силу судебное постановление, вносимый в Президиум ВС РФ по гражданскому делу или в Президиум ВАС РФ по арбитражному делу в целях отмены (полностью или в части) или изменения данного судебного постановления. Итак, право прокурора на обжалование судебных актов в порядке апелляционного, кассационного и надзорного производства никоим образом не должно касаться возможности осуществления им надзора над деятельностью судов, но призвано обеспечивать рассмотрение позиции прокурора вышестоящим судом для исключения случаев ошибочного применения нижестоящими судами материального и процессуального права, что отражается на более эффективной защите прокурором нарушенных прав и законных интересов физических и юридических лиц, публично-правовых образований. Таким образом, рассмотрев особую роль прокурора в защите публичных интересов, можно определить: основной целью участия прокурора в суде является защита прав и охраняемых законом интересов граждан, интересов общества и государства. При этом прокурор не выполняет надзорную функцию, а выступает как самостоятельная процессуальная фигура в защиту государственных, общественных и иных интересов. Участие прокурора в защите публичных интересов в гражданском судопроизводстве оказывает немаловажное влияние на законное, обоснованное и справедливое разрешение дел данной категории. Тем не менее процессуальный статус прокурора должен иметь своей целью повышение эффективности защиты интересов всего общества, что возможно путем уравнивания его правомочий в деле отстаивания публичных интересов с правомочиями лиц, защищающих свои частные интересы.
Библиография
Абрамова Е. Н., Аверченко Н. Н., Байгушева Ю. В. Комментарий к Гражданскому кодексу Российской Федерации. Часть первая. М.: Проспект, 2010. Бахарева О. А. Участие прокурора в гражданском судопроизводстве: Курс лекций / Под ред. О. В. Исаенковой. Саратов: Изд-во Саратовской государственной академии права, 2007. Исаенкова О. В., Григорьев А. Н. Участие прокурора в исковом производстве // Арбитражный и гражданский процесс. 2008. N 3. Карабельников Б. Р. Конституционный Суд Российской Федерации ставит точку в споре об арбитрабельности споров по российскому законодательству // СПС «КонсультантПлюс». Комментарий к Арбитражному процессуальному кодексу Российской Федерации (постатейный) / Под ред. В. В. Яркова. 3-е изд., перераб. и доп. М.: Инфотропик Медиа, 2011. Настольная книга прокурора / Под ред. С. Г. Кехлерова и О. С. Капинус. М.: Юрайт, 2012. Смольников Д. И. Публичный интерес в гражданском процессе России // Мировой судья. 2012. N 5. Стрельцова Г. Е. О некоторых вопросах участия прокурора в арбитражном процессе, возникающих в связи с Постановлением ВАС РФ от 23 марта 2012 г. N 15 // Законы России: опыт, анализ, практика. 2012. N 9. Тихомиров Ю. А. Проблемы развития процессуального права // Судебная реформа в России: проблемы совершенствования процессуального законодательства: По материалам научно-практической конференции. М., 2001. Шугрина Е. С. Судебная защита местного самоуправления // СПС «КонсультантПлюс».
