РЕАЛИЗАЦИЯ ПОЛНОМОЧИЙ ПРОКУРОРА В АРБИТРАЖНОМ ПРОЦЕССЕ
С. С. ТРЕТЬЯКОВ
Третьяков Сергей Сергеевич, прокурор отдела по обеспечению участия прокуроров в гражданском и арбитражном процессе прокуратуры Омской области, соискатель кафедры гражданского и арбитражного процесса Омского государственного университета им. Ф. М. Достоевского.
Статья посвящена анализу Постановления Пленума ВАС РФ от 23 марта 2012 г. N 15 «О некоторых вопросах участия прокурора в арбитражном процессе» в части надлежащего толкования судом правовой определенности положения прокурора, установленного арбитражно-процессуальным законодательством, и объема его полномочий в арбитражном процессе.
Ключевые слова: полномочия прокурора, арбитражный процесс, публичный интерес, ненормативный акт, неопределенный круг лиц, законность, публично-правовое образование, доверенность.
The exercise of powers of a public prosecutor in arbitration proceedings
S. S. Tretyakov
Article enlightened analysis of the Plenum of the RF from 23.03.2012 N 15 «On some questions of the prosecutor’s participation in the arbitration process» regarding the proper interpretation of certain provisions of law by the court prosecutor established Arbitration Procedural Code of the Russian Federation and of its powers in the arbitration process.
Key words: power of the prosecutor, the arbitration process, public interest, non-normative act, power of attorney, an indefinite number of persons, law, public legal education.
Принятие Пленумом Высшего Арбитражного Суда РФ 23 марта 2012 г. Постановления N 15 «О некоторых вопросах участия прокурора в арбитражном процессе» вызывает определенные вопросы на практике, осложняет участие прокурора в арбитражном процессе, создает неясности в объеме полномочий прокурора на предъявление в арбитражный суд отдельных категорий исков (заявлений), предоставленных ему федеральным законодательством.
Так, согласно п. 3 Постановления прокурор вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительным ненормативного правового акта, если полагает, что оспариваемый акт не соответствует закону или иному нормативному правовому акту и нарушает права и законные интересы неопределенного круга лиц или иные публичные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности (абз. 1 ч. 1 ст. 52, ч. 2 ст. 198 АПК РФ).
Если при рассмотрении заявления прокурора об оспаривании ненормативного правового акта арбитражный суд установит, что оно предъявлено в интересах конкретного лица (лиц), в отношении которого акт принят, суд со ссылкой на п. 1 ст. 150 АПК прекращает производство по делу об оспаривании ненормативного правового акта.
В этом случае заинтересованное лицо вправе самостоятельно обратиться в арбитражный суд с заявлением на основании ст. 4 и ч. 1 ст. 198 АПК.
Эти разъяснения противоречат положениям ч. 2 ст. 198 АПК (прокурор вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, если он полагает, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают права и законные интересы граждан, организаций, иных лиц в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности), правовой природе ненормативного правового акта(устанавливает, изменяет или отменяет права и обязанности конкретных лиц, т. е. носит индивидуальный характер) и ограничивают полномочия прокурора по защите прав лиц, названных в ст. 198 АПК, в отношении которых принят незаконный ненормативный правовой акт.
Кроме того, согласно ч. 1 ст. 52 АПК прокурор вправе обратиться в арбитражный суд с заявлениями об оспаривании ненормативных правовых актов органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Федерации, органов местного самоуправления, затрагивающих права и законные интересы организаций и граждан в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.
Таким образом, законодатель наделяет прокурора правом обращаться в арбитражный суд в порядке ст. ст. 52, 198 АПК в том числе в случаях нарушения прав конкретных лиц в сфере предпринимательства и экономики.
В п. 4 Постановления N 15 указывается, что при обращении прокурора в арбитражный суд по делам, перечисленным в абз. 2 и 3 ч. 1 ст. 52 АПК, если в договоре содержится положение о передаче споров из этого договора на рассмотрение третейского суда, прокурор обязан обосновать, каким образом нарушаются публичные интересы в связи с заключением этой сделки. При этом Пленум ВАС не разъяснил, действует ли в этом случае требование об обязательном указании прокурором на нарушение прав какого-либо публично-правового образования этим договором. Также требует разъяснения порядок участия прокурора в третейском суде.
Согласно п. 7 Постановления применительно к ч. 4 ст. 198 АПК течение срока подачи прокурором заявления об оспаривании ненормативного правового акта, затрагивающего интересы неопределенного круга лиц или иные публичные интересы, начинается со дня издания такого акта.
Этот пункт Постановления не соответствует Закону о прокуратуре. В соответствии с п. 2 ст. 21 названного Закона при осуществлении надзора за исполнением законов органы прокуратуры не подменяют иные государственные органы. Проверки исполнения законов проводятся на основании поступившей в органы прокуратуры информации о фактах нарушения законов, требующих принятия мер прокурором.
Таким образом, выявление незаконного ненормативного правового акта прокурором возможно только в рамках проводимых проверок на основании информации о фактах нарушения законов. Нормативного закрепления обязанности прокурора по собственной инициативе оценивать на предмет законности ненормативные правовые акты, изданные органами, названными в ст. 21 Закона о прокуратуре, нет.
Кроме того, срок, установленный п. 7 Постановления, противоречит ч. 4 ст. 198 АПК и сформировавшейся судебной практике ВАС. Так, в Постановлении Президиума ВАС РФ от 16 ноября 2010 г. N 8476/10 отмечено, что поскольку прокурор вправе заявлять требования в защиту прав и законных интересов лиц, указанных в ч. 2 ст. 198 АПК, то в силу ч. 4 этой статьи срок на подачу им заявления в арбитражный суд составляет три месяца со дня, когда этим лицам стало известно о нарушении их прав и законных интересов, если иное не установлено федеральным законом.
Кроме того, на основании ст. 52 АПК прокурор пользуется процессуальными правами и несет процессуальные обязанности истца, а по делам указанной категории — заявителя, в связи с чем срок для него не может исчисляться иначе, чем для лица, в защиту интересов которого он обратился с заявлением.
Этот подход согласуется с положениями п. 11 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 12 ноября 2001 г. N 15 и Высшего Арбитражного Суда РФ от 15 ноября 2001 г. N 18 «О некоторых вопросах, связанных с применением норм Гражданского кодекса Российской Федерации об исковой давности» о начале течения срока давности со дня, когда лицо узнало или должно было узнать о нарушении своего права.
В п. 6 информационного письма Генеральной прокуратуры РФ от 22 августа 2002 г. N 38-15-02 «О некоторых вопросах участия прокуроров в арбитражном процессе, связанных с принятием и введением в действие Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации» также разъяснено, что заявления о признании ненормативных актов недействительными, решений и действий (бездействия) незаконными могут быть поданы в арбитражный суд в течение трех месяцев со дня, когда гражданину, организации стало известно о нарушении их прав и законных интересов, если иное не установлено федеральным законом.
Согласно положениям п. п. 9 и 10 Постановления от 23 марта 2012 г. прокурор в исковом или ином заявлении обязан обосновать наличие у него полномочий по обращению в арбитражный суд, а по делам, названным в абз. 2 и 3 ч. 1 ст. 52 АПК, — указать публично-правовое образование, в интересах которого предъявляется иск, и уполномоченный орган, действующий от имени публично-правового образования. В случае несоблюдения этих требований арбитражный суд оставляет заявление без движения в соответствии со ст. 128 АПК.
Предъявляя иск о признании недействительной сделки или применении последствий недействительности ничтожной сделки, совершенной лицами, названными в абз. 2 и 3 ч. 1 ст. 52 АПК, прокурор обращается в арбитражный суд в интересах публично-правового образования (п. 10 Постановления).
Сложившаяся практика по предъявлению исков этой категории в арбитражный суд свидетельствует о том, что не всегда при оспаривании сделок возможно указать публично-правовое образование, права которого нарушены оспариваемой сделкой.
Так, согласно ч. 1 ст. 52 АПК прокурор вправе обратиться с иском о признании недействительными сделок и применении последствий их недействительности, совершенных не только органами государственной власти РФ, органами государственной власти субъектов Федерации, органами местного самоуправления, но и государственными и муниципальными унитарными предприятиями, государственными учреждениями, а также юридическими лицами, в уставном капитале (фонде) которых есть доля участия РФ, доля участия субъектов Федерации, доля участия муниципальных образований.
Таким образом, незаконными сделками, заключенными государственными и муниципальными унитарными предприятиями, государственными учреждениями, а также юридическими лицами, в уставном капитале (фонде) которых есть доля участия РФ, доля участия субъектов Федерации, доля участия муниципальных образований, не всегда могут затрагиваться интересы публично-правового образования. Такими сделками могут нарушаться права муниципальных унитарных предприятий, учреждений и других юридических лиц, названных в ч. 1 ст. 52 АПК.
Так, заключением договора без проведения торгов (тогда, когда они обязательны в силу закона) нарушаются права не конкретного публично-правового образования, а права неопределенного круга потенциальных участников сделки (в зависимости от того, какой вид сделки имеет место); при оспаривании договоров газо-, водо-, тепло-, энергоснабжения, заключенных с образовательными, медицинскими, социальными учреждениями и предусматривающих ограничение подачи энергоресурсов потребителю не в соответствии с действующим законодательством, нарушаются права конкретных учреждений. В этом случае указать публично-правовое образование, в интересах которого обращается прокурор в арбитражный суд с иском, не представляется возможным, а права образовательных, медицинских, социальных учреждений будут при этом нуждаться в судебной защите.
Так, прокурор Омской области предъявил в арбитражный суд иск о признании недействительными пунктов договора, заключенного между ОАО «Российский сельскохозяйственный банк» и МБДОУ «Нижнеомский детский сад N 1» о приеме платежей физических лиц в валюте РФ с использованием интегрированной системы приема платежей населения в части взимания банком с граждан платежей за перечисление денежных средств.
Субъектный состав спорного правоотношения и характер сделки не позволяют указать публично-правовое образование, в интересах которого предъявлен иск.
Согласно п. 10 Постановления прокурор с иском о признании сделки недействительной и применении последствий ее недействительности обращается в арбитражный суд в интересах публично-правового образования. В связи с этим суд извещает соответствующее публично-правовое образование о принятии искового заявления прокурора к производству и возбуждении производства по делу. Такое публично-правовое образование в лице уполномоченного органа вправе вступить в дело в качестве истца.
Как правило, при оспаривании сделки, заключенной публично-правовым образованием, названным в ч. 1 ст. 52 АПК, публично-правовое образование в лице уполномоченного органа является ответчиком по иску, следовательно, его вступление в процесс в качестве истца исключается.
Кроме того, существуют проблемы доказывания нарушения публичных интересов при оспаривании прокурорами недействительности сделок и в тех случаях, когда действующие вопреки интересам публичных образований должностные лица органов этих публичных образований заявляют о том, что права муниципального образования, субъекта Федерации или РФ не нарушены оспариваемыми сделками.
Такая ситуация складывалась при рассмотрении в арбитражном суде Омской области иска прокурора о признании недействительным в части распоряжения директора Департамента имущественных отношений администрации г. Омска от 15 октября 2008 г. о признании недействительными заключенных в нарушение ст. ст. 34, 85 Земельного кодекса РФ, п. 8 ст. 28 Федерального закона от 21 декабря 2001 г. N 178-ФЗ «О приватизации государственного и муниципального имущества» Департаментом имущественных отношений администрации г. Омска сделок купли-продажи земельных участков, расположенных в парковой зоне «Зеленый остров» г. Омска, находящихся в муниципальной собственности, о применении последствий недействительности сделки.
При имеющей место трактовке (п. п. 9 — 11 Постановления) полномочий прокурора при предъявлении исков о признании сделок недействительными и применении последствий их недействительности полномочия прокурора ограничены предъявлением таких исков лишь в интересах публично-правовых образований, исключена возможность обращения прокурора в арбитражный суд в публичных интересах и в интересах субъектов предпринимательской деятельности, названных в ч. 1 ст. 52 АПК.
В 2005 г. Европейская комиссия за демократию через право (Венецианская комиссия) проанализировала Закон о прокуратуре РФ. В Заключении от 10 — 11 июня 2005 г. отмечена возможность наделения прокурора полномочиями вне рамок уголовной юрисдикции, в том числе по защите государственных интересов в гражданском и административном судопроизводстве, а также возможность инициировать рассмотрение дел в судах в интересах законности (п. 5 Заключения). При этом выдвигаются следующие жесткие требования: недопустимо дублирование функций органов власти; вмешательство прокурора в каждом конкретном случае должно быть обоснованно; такое вмешательство должно быть исключительным (если иначе невозможно защитить охраняемые интересы).
В 2011 г. исследовательское подразделение Европейского суда по правам человека также изучило роль прокурора за пределами сферы уголовного права с точки зрения практики этого суда. В Заключении проанализированы решения Европейского суда по правам человека по заявлениям, поданным в том числе против России. Выводы, к которым пришли эксперты, в целом созвучны доводам, изложенным в Заключении Венецианской комиссии. При этом роль прокурора в защите публичных интересов не отрицается. Сделан акцент на определении компетенции прокуратуры: исключение дублирования полномочий органов власти, достаточное обоснование в каждом конкретном случае вмешательства прокурора в судебный процесс.
С этим корреспондирует п. 2 ст. 21 Закона о прокуратуре РФ, согласно которому прокуратура при осуществлении надзора за исполнением законов не подменяет государственные органы.
Таким образом, вопрос о полномочиях прокурора должен решаться исходя из задач органов прокуратуры в целом.
Исходя из положений ст. 1 Закона о прокуратуре во взаимосвязи с положениями Арбитражного процессуального кодекса РФ, заключениями международных исследований можно сделать вывод о безусловном праве прокурора на участие в арбитражном судопроизводстве путем предъявления исков и заявлений не только в защиту публичных интересов.
Из содержания абз. 4 п. 11 Постановления Пленума не ясна роль прокурора при заключении мирового соглашения сторонами, если производство по делу возбуждено на основании заявления прокурора, поскольку исходя из анализа ст. ст. 49, 138 — 141 АПК прокурор не может распоряжаться материальными правами и, соответственно, быть стороной мирового соглашения. Из постановления ВАС не понятна форма участия прокурора (подписывает ли он мировое соглашение, дает заключение о возможности заключения мирового соглашения и др.). Кроме того, представляется неудачной формулировка абз. 4 п. 11 Постановления из-за неясности, относятся ли слова «участие в нем» к словам «дело, возбужденное на основании заявления прокурора» или к словам «мировое соглашение, в заключении которого участвуют все заинтересованные лица».
Изложенная в настоящей статье проблематика в 2012 г. доведена до сведения отраслевого управления Генеральной прокуратуры РФ. Генеральной прокуратурой РФ по результатам анализа применения арбитражными судами Постановления Пленума ВАС РФ от 23 марта 2012 г. N 15, с учетом возникающих на территориях субъектов Федерации проблем, направлено в ВАС соответствующее письмо.
В результате 25 января 2013 г. в Постановление Пленума ВАС РФ от 23 марта 2012 г. N 15 были внесены изменения в п. 7: прокурору дано право восстанавливать пропущенный трехмесячный срок для обжалования ненормативного правового акта, если он не имел возможности, действуя в пределах своих полномочий, выявить указанные нарушения в установленный срок.
По результатам анализа Постановления Пленума ВАС РФ от 23 марта 2012 г. N 15 «О некоторых вопросах участия прокурора в арбитражном процессе» на предмет его соответствия положениям Арбитражного процессуального кодекса РФ видится необходимым отметить следующее.
Как установлено п. 3 ст. 35 Закона о прокуратуре, прокурор в соответствии с процессуальным законодательством Российской Федерации вправе обратиться в суд с заявлением или вступить в дело в любой стадии процесса, если этого требует защита прав граждан и охраняемых законом интересов общества или государства.
С учетом этого положения Закона в п. 1 анализируемого Постановления Пленума ВАС РФ необходимо внести дополнения о том, что арбитражным судам при определении полномочий прокурора в арбитражном процессе следует руководствоваться не только ст. 52 АПК, но и ст. ст. 192, 198 АПК.
Поскольку Пленум ВАС РФ в Постановлении от 23 марта 2012 г. расширил полномочия прокурора по сравнению с арбитражным процессуальным законодательством РФ, наделив его полномочиями на обращение в суд с требованиями о ликвидации юридического лица вследствие неоднократного или грубого нарушения этим юридическим лицом исключительных прав на результаты интеллектуальной деятельности и на средства индивидуализации, с требованием о сносе самовольной постройки в целях защиты публичных интересов (ст. 222 ГК), правильным было бы внесение законодателем изменений в соответствующие нормативные акты, регламентирующие арбитражный процесс (ст. 52 АПК).
Кроме того, Пленум ВАС за пределами законодательства об исполнительном производстве наделил прокурора правом на получение исполнительных листов по делам, указанным в абз. 2 и 3 ч. 1 ст. 52 АПК. Следовательно, необходимы изменения в ст. 49 Федерального закона от 2 октября 2007 г. «Об исполнительном производстве», где надо законодательно закрепить право прокурора быть участником исполнительного производства.
