Ю. Извеков, старший прокурор отдела прокуратуры Белгородской области, кандидат юридических наук.
Беспредельным законодательное регулирование фактических отношений трудно представить. Новым российским арбитражным процессуальным законодательством, а также законодательством об административных правонарушениях внесены существенные изменения в правовое регулирование вопросов, занимающих значительное место в системе общественных отношений. Изменились полномочия органов, непосредственно участвующих в арбитражном и административном процессах, а также полномочия прокурора.
В Кодексе РФ об административных правонарушениях предусмотрены два состава правонарушений (ст. 6.8 — незаконное приобретение либо хранение наркотических средств или психотропных веществ, а также оборот их аналогов и ст. 20.21 — появление в общественных местах в состоянии опьянения), в отношении которых изначально не были указаны органы и должностные лица, уполномоченные рассматривать такие дела и составлять протоколы.
Статья 23.3 КоАП наделила органы внутренних дел (милицию) правом рассматривать дела об административных правонарушениях, предусмотренных этими статьями, однако в отношении ст. 6.8 не были определены субъекты, рассматривающие дела от имени этих органов, а в отношении ст. 20.21 указаны лишь начальники линейных управлений (отделов, отделений) внутренних дел на транспорте и их заместители.
Учитывая, что в соответствии со ст. 28.3 протоколы об административных правонарушениях составляют должностные лица органов, уполномоченных рассматривать дела в соответствии с гл. 23 КоАП в пределах их компетенции, то протоколы по ст. 20.21 могут составлять лишь должностные лица линейных подразделений, а в отношении ст. 6.8 такие лица не определены.
Выход из ситуации возможен лишь при возбуждении административных производств прокурором, но вынужденная подмена прокурором контролирующих органов не решит проблему пробела в законодательстве. Право же рассмотрения дел по ст. 6.8 теперь передано суду (ФЗ от 8 декабря 2003 г.).
В соответствии со ст. 28.4 КоАП дела об административных правонарушениях, предусмотренных ст. ст. 7.24 (нарушение порядка распоряжения объектом нежилого фонда, находящегося в федеральной собственности, и использования этого объекта) и 15.10 (неисполнение банком поручения государственного внебюджетного фонда), возбуждаются прокурором. Согласно ч. 3 ст. 23.1 КоАП дела об административных правонарушениях, предусмотренных указанными статьями, в отношении юридических лиц и индивидуальных предпринимателей рассматриваются судьями арбитражных судов.
Однако в силу ст. 52 Арбитражного процессуального кодекса РФ прокурор вправе обратиться в арбитражный суд: с заявлениями об оспаривании нормативных правовых актов, ненормативных правовых актов органов государственной власти РФ, органов государственной власти субъектов Федерации, органов местного самоуправления, затрагивающих права и законные интересы организаций и граждан в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности; с иском о признании недействительными сделок, совершенных органами государственной власти РФ, органами государственной власти субъектов Федерации, органами местного самоуправления, государственными и муниципальными унитарными предприятиями, государственными учреждениями, а также юридическими лицами, в уставном капитале (фонде) которых есть доля участия РФ, доля участия субъектов Федерации, доля участия муниципальных образований; с иском о применении последствий недействительности ничтожной сделки, совершенной органами государственной власти РФ, органами государственной власти субъектов Федерации, органами местного самоуправления, государственными и муниципальными унитарными предприятиями, государственными учреждениями, а также юридическими лицами, в уставном капитале (фонде) которых есть доля участия РФ, доля участия субъектов Федерации, доля участия муниципальных образований.
В соответствии с информационным письмом Генеральной прокуратуры РФ от 22 августа 2002 г. «О некоторых вопросах участия прокуроров в арбитражном процессе, связанных с принятием и введением в действие Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации» указанный перечень исков и заявлений расширительному толкованию не подлежит. Также отмечалось, что представление о пересмотре судебных актов в порядке надзора прокурор вправе направить только по делам, указанным в ст. 52 АПК.
Кроме того, обращение в арбитражный суд субъекта Федерации вправе направлять Генеральный прокурор РФ или его заместитель, а также прокурор субъекта Федерации или его заместитель и приравненные к ним прокуроры или их заместители. Таким образом, прокуроры городов и районов, возбуждающие административные производства по указанной категории дел, не вправе были направлять их в арбитражный суд для рассмотрения. Учитывая, что сроки рассмотрения дел об административных правонарушениях, а также сроки привлечения к административной ответственности достаточно короткие, подобное ограничение прав горрайпрокуроров не способствовало полноценному осуществлению прокурорского надзора на местах.
Статья 202 АПК регламентирует порядок рассмотрения арбитражным судом дел о привлечении к административной ответственности. При этом определено, что производство по делам о привлечении к административной ответственности возбуждается на основании заявлений органов и должностных лиц, уполномоченных в соответствии с федеральным законом составлять протоколы об административных правонарушениях и обратившихся с требованием о привлечении к административной ответственности. К заявлению прилагается протокол об административном правонарушении.
Между тем прокурор не является органом или должностным лицом, уполномоченным составлять протоколы об административных правонарушениях. В силу ст. 28.4 КоАП он самостоятельно возбуждает дела об административных правонарушениях, при этом выносит постановление. Протокол в таком случае не составляется, а это еще одно препятствие для обращения прокурора в арбитражный суд, чтобы тот рассмотрел дело об административном правонарушении.
Буквальное толкование положений АПК, регулирующих вопросы рассмотрения арбитражным судом дел об административных правонарушениях, возбужденных прокурором, фактически приводило к невозможности привлечения лиц к административной ответственности по ст. ст. 7.24 и 15.10. Сейчас этот пробел устранен Высшим Арбитражным Судом, но не законодателем.
Согласно ст. 24.6 КоАП Генеральный прокурор и назначаемые им прокуроры осуществляют надзор за соблюдением Конституции России и исполнением законов при производстве по делам об административных правонарушениях. В силу ст. 30.10 КоАП не вступившее в законную силу постановление по делу об административном правонарушении и последующие решения вышестоящих инстанций по жалобам на это постановление могут быть опротестованы прокурором в порядке и в сроки, которые установлены ст. ст. 30.1 — 30.3. Первая из них определяет, что постановление по делу об административном правонарушении, совершенном юридическим лицом или лицом, осуществляющим предпринимательскую деятельность без образования юридического лица, обжалуется в арбитражный суд в соответствии с арбитражным процессуальным законодательством. И здесь на практике возникают сложности.
Порядок рассмотрения дел об оспаривании решений административных органов о привлечении к административной ответственности лиц, осуществляющих предпринимательскую и иную экономическую деятельность, определен ст. 207 АПК. При этом производство по делам об оспаривании решений административных органов возбуждается на основании заявлений юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, привлеченных к административной ответственности в связи с осуществлением предпринимательской и иной экономической деятельности, об оспаривании решений административных органов о привлечении к административной ответственности. То есть арбитражным процессуальным законодательством прокурор не наделен правом оспаривать (опротестовывать) в арбитражном суде решения административных органов о привлечении к административной ответственности. Учитывая, что субъектом, оспаривающим решение административного органа, является лицо, привлеченное к ответственности, а не потерпевший или прокурор, практически исключается возможность пересмотра решения с целью дальнейшего ужесточения наказания или применения наказания в случае необоснованного освобождения от него.
В соответствии со ст. 30.11 КоАП вступившие в законную силу постановление по делу об административном правонарушении и решения по результатам рассмотрения жалоб, протестов могут быть опротестованы прокурором. При этом постановление по делу и решение по жалобе (но уже не по протесту прокурора) могут быть пересмотрены в порядке надзора Высшим Арбитражным Судом РФ.
Однако Арбитражным процессуальным кодексом РФ такой порядок пересмотра не предусмотрен. Глава 36 АПК регламентирует лишь производство по пересмотру судебных актов в порядке надзора. Статья 292 определяет, что вступившие в законную силу судебные акты арбитражных судов могут быть пересмотрены в порядке надзора Высшим Арбитражным Судом РФ по заявлениям лиц, участвующих в деле, а по делам, указанным в ст. 52, — по представлению прокурора.
Эти обстоятельства свидетельствуют о значительных противоречиях новых российских кодексов, регламентирующих вопросы, связанные с привлечением к административной ответственности юридических лиц и индивидуальных предпринимателей.
