ОПРЕДЕЛЕНИЕ ПРОКУРОРА ОБ ОТКАЗЕ В ВОЗБУЖДЕНИИ ДЕЛА ОБ АДМИНИСТРАТИВНОМ ПРАВОНАРУШЕНИИ
Н. В. СУБАНОВА
Субанова Наталья Викторовна, заведующая отделом проблем прокурорского надзора и укрепления законности в сфере экономики НИИ Академии Генеральной прокуратуры РФ, кандидат юридических наук.
На основании анализа законодательства и практики отказа в возбуждении дел об административных правонарушениях прокурорами автор выявил проблемные вопросы организации прокурорского надзора на рассматриваемом направлении. Высказаны некоторые предложения по совершенствованию организационно-правовых документов Генерального прокурора РФ, дополнению ведомственной формы статистической отчетности.
Ключевые слова: административные правонарушения, отказ в возбуждении дела об административном правонарушении, административно-юрисдикционные органы, производство по делам об административных правонарушениях, прокурорский надзор.
The order of a public prosecutor to dismiss an administrative offence Natalya Viktorovna Subanova
Based on the analysis of legislation and practice of dismissing administrative offences by public prosecutors, the author discovered problems in organization of prosecutorial supervision in this area. The author expressed some suggestions to improve organizational legal documents of the Prosecutor General of the Russian Federation, and add a departmental form of statistical reporting.
Key words: administrative offences, to dismiss an administrative offence, administrative and jurisdictional bodies, legal proceedings on administrative offences, proscutorial supervision.
Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях существенно обновил и систематизировал нормативный материал, составляющий институт административной ответственности. Если советским административным законодательством поводы и момент возбуждения дела об административном правонарушении практически не регламентировались, то КоАП РФ они достаточно детально урегулированы (гл. 28 КоАП РФ).
В ч. 1 ст. 28.1 КоАП РФ перечислены поводы к возбуждению дела об административном правонарушении. В том числе в соответствии с ее п. п. 2, 3 такими поводами являются: — поступившие из правоохранительных органов, других государственных органов, органов местного самоуправления, общественных объединений материалы, содержащие данные, указывающие на наличие события административного правонарушения; — сообщения и заявления физических и юридических лиц, а также сообщения в средствах массовой информации, содержащие данные, указывающие на наличие события административного правонарушения (за исключением административных правонарушений, предусмотренных ч. 2 ст. 5.27, ст. ст. 14.12, 14.13 КоАП). Дело об административном правонарушении может быть возбуждено должностным лицом, уполномоченным составлять протоколы об административных правонарушениях, только при наличии хотя бы одного из поводов и достаточных данных, указывающих на наличие события административного правонарушения. Прокурор в силу ст. 25 Закона о прокуратуре, ст. ст. 28.4, 25.11 КоАП вправе возбудить дело о любом административном правонарушении, предусмотренном федеральными законами или законами субъектов Федерации. Такое положение характеризует роль прокуратуры в качестве надзорного органа, призванного компенсировать недостатки работы административно-юрисдикционного аппарата государства, нередко проявляющего известную пассивность в пресечении административных правонарушений. Соответствующее определение подведомственности прокурора при возбуждении дел об административных правонарушениях традиционно <1>. ——————————— <1> См., напр.: ст. 230 Кодекса РСФСР об административных правонарушениях; ст. ст. 23, 26 Закона СССР от 30 ноября 1979 г. «О прокуратуре СССР».
В настоящее время прокурор также наделен исключительными полномочиями по возбуждению определенных категорий дел (ч. 1 ст. 28.4 КоАП). Дела об административных правонарушениях, предусмотренных ст. ст. 5.1, 5.7, 5.21, 5.23 — 5.25, 5.39, 5.45, 5.46, 5.48, 5.52, 7.24, ч. 2 ст. 7.31, ст. ст. 12.35, 13.11, 13.14, 13.27, 13.28, ч. ч. 1 и 2 ст. 14.25, ст. 14.35, ч. 1 ст. 15.10, ч. 3 ст. 19.4, ст. ст. 19.6.1, 19.9, 19.28, 19.29, 19.32, 20.26, 20.28, 20.29 КоАП, возбуждаются только прокурором. Названный перечень постепенно расширяется (с 2003 г. дополнения в него вносились 12 раз). В этом случае статус прокурора, на наш взгляд, фактически приравнен к положению контролирующего органа исполнительной власти, уполномоченного на осуществление административного преследования (в части выявления деликтов), чья компетенция носит выраженный функциональный характер <2>, определена применительно к конкретной сфере управления и подчиненным объектам <3>. ——————————— <2> О характере компетенции органов исполнительной власти. См.: Тихомиров Ю. Л. Административное право и процесс: Полный курс. М., 2001. С. 415. <3> Оценка исключительных полномочий прокурора по возбуждению дел об административных правонарушениях определенных категорий в качестве ему несвойственных уже давалась в литературе. См., напр.: Тетерина О. Возбуждение дел об административных правонарушениях // Законность. 2007. N 10. С. 17 — 19.
Согласно ч. 5 ст. 28.1 КоАП в случае отказа в возбуждении дела об административном правонарушении при наличии материалов, сообщений, заявлений, указанных в п. п. 2, 3 ч. 1 ст. 28.1 КоАП, должностное лицо, их рассмотревшее, выносит мотивированное определение об отказе в возбуждении дела об административном правонарушении. Отказ в возбуждении дела — итоговое (основное) решение на стадии возбуждения дела, с которым связано завершение производства по делу об административном правонарушении. В связи с этим представляется не совсем удачной установленная законодателем форма акта, принимаемого в результате отказа в возбуждении дела, — определение, учитывая, что в виде определения в рамках производства по делу об административном правонарушении принимаются текущие процессуальные решения, не затрагивающие существа дела (например, ст. ст. 24.4, 29.12 КоАП). Более приемлемым в этом контексте (и с учетом терминологии прокурорского надзора) было бы, на наш взгляд, наименование «постановление». Поскольку необходимость установления четкой процессуальной формы отказа в возбуждении дела обусловлена прежде всего потребностью эффективной защиты прав и интересов физических и юридических лиц, общества и государства от административного правонарушения, вынесение такого определения в предусмотренных законом случаях обязательно для должностных лиц, уполномоченных составлять протоколы об административных правонарушениях, а также прокуроров. На наш взгляд, обязанность по вынесению рассматриваемых определений возложена на прокурора в части отказа в возбуждении дел об административных правонарушениях, прямо перечисленных в ч. 1 ст. 28.4 КоАП, с учетом наличия материалов, сообщений, заявлений, предусмотренных п. п. 2, 3 ч. 1 ст. 28.1 КоАП. Вместе с тем действующая в настоящее время редакция ч. ч. 1, 2, 3 ст. 28.1 КоАП (связывающих поводы к возбуждению дела об административном правонарушении и процессуальные действия на этой стадии лишь с полномочиями должностных лиц, составляющих протоколы) явно требует законодательного уточнения, принимая во внимание компетенцию прокуроров. Если вопросу возбуждения прокурором дела об административном правонарушении посвящено значительное число публикаций <4> и методических разработок <5>, то процессуальный аспект отказа прокурора в возбуждении дела об административном правонарушении практически не исследовался. ——————————— <4> См., напр.: Винокуров К. Вынесение прокурором постановления о возбуждении производства по делу об административном правонарушении // Законность. 2003. N 11. С. 13 — 16; Балакшин В. Постановление прокурора о возбуждении производства об административном правонарушении // Законность. 1999. N 10. С. 6 — 10. <5> См., напр.: Методические рекомендации «Организация работы прокуратуры по надзору за исполнением законодательства об административных правонарушениях», утв. письмом заместителя Генерального прокурора РФ от 27 февраля 2004 г. N 36-12-2004.
На практике прокуроры городов и районов зачастую неадекватно толкуют нормы КоАП и Закона о прокуратуре применительно к отказу в возбуждении дела об административном правонарушении. Вопреки требованиям закона, определения об отказе в возбуждении дел об административных правонарушениях, перечисленных в ч. 1 ст. 28.4 КоАП, при наличии материалов, сообщений, заявлений, предусмотренных п. п. 2, 3 ч. 1 ст. 28.1 КоАП, прокуроры не выносят. Например, в прокуратуру одного из районов Кемеровской области поступила жалоба гр-на П. о неправомерных действиях сотрудника ГИБДД по изъятию путевого листа и талона технического осмотра автотранспортного средства с требованием привлечения должностного лица к административной ответственности по ст. 12.35 КоАП «Незаконное ограничение прав на управление транспортным средством и его эксплуатацию» (возбуждение таких дел отнесено к исключительной компетенции прокурора). Заместитель прокурора района отказал в удовлетворении жалобы без вынесения определения об отказе в возбуждении дела об административном правонарушении (которое было вынесено лишь после обращения заявителя в прокуратуру субъекта Федерации). Существует и обратная практика: прокуроры выносят определения об отказе в возбуждении дел об административных правонарушениях без учета исчерпывающе перечисленных КоАП случаев, когда их составление необходимо (т. е. без материалов, сообщений, заявлений, указанных в п. п. 2, 3 ч. 1 ст. 28.1 КоАП). Так, определения об отказе в возбуждении дел об административных правонарушениях выносятся по материалам самостоятельно запланированных и проведенных прокурорских проверок (т. е. по причине непосредственного обнаружения достаточных данных, указывающих на наличие события административного правонарушения). Бывают случаи вынесения определений об отказе в возбуждении дел об административных правонарушениях, не перечисленных в ч. 1 ст. 28.4 КоАП. В этих случаях прокурор, как представляется, подменяет деятельность административно-юрисдикционных органов, тем самым принимая на себя риск обжалования принятого решения. Исполнение требований ч. 5 ст. 28.1 КоАП требует соответствующей организации надзорной деятельности в свете необходимости соблюдения положений гл. 30 КоАП. Исходя из ст. 30.1 КоАП, определение прокурора об отказе в возбуждении дела об административном правонарушении может быть обжаловано лицами, указанными в ст. ст. 25.1 — 25.5 КоАП, вышестоящему прокурору либо в районный суд. Рассмотрение таких жалоб необходимо осуществлять в порядке и сроки, предусмотренные ст. ст. 30.4 — 30.8 КоАП. Учитывая сказанное, корректировки, на наш взгляд, требует Инструкция о порядке рассмотрения обращений и приема граждан в системе прокуратуры РФ (утв. Приказом Генерального прокурора РФ от 17 декабря 2007 г. N 200), которая в настоящее время специфику рассмотрения таких жалоб не отражает. Кроме того, нельзя не заметить, что эта ситуация — лишь одна из сторон проблемы отсутствия надлежащего учета дел об административных правонарушениях, возбуждение которых относится к исключительной компетенции прокуроров. В настоящее время статистический отчет «О работе прокурора» по форме «П» предусматривает лишь показатели общего количества вынесенных прокурором постановлений о возбуждении дел об административных правонарушениях (ст. 28.4 КоАП); количества лиц, привлеченных органами административной юрисдикции к административной ответственности по постановлениям прокурора; количества рассмотренных с участием прокурора дел об административных правонарушениях (в том числе, возбужденных прокурором); общие количественные показатели опротестования постановлений по делам об административных правонарушениях и последующих решений по жалобам; показатели количества возбужденных дел об административных правонарушениях, предусмотренных ст. 17.7 КоАП, и наказанных по этим постановлениям лиц. В этой связи целесообразным представляется дополнение прокурорской статистики по форме «П» показателями количества вынесенных постановлений о возбуждении дел об административных правонарушениях, относящихся к исключительной компетенции прокуроров (по категориям дел), и их движения сообразно стадиям производства по делам об административных правонарушениях.
Пристатейный библиографический список
1. Балакшин В. Постановление прокурора о возбуждении производства об административном правонарушении // Законность. 1999. N 10. 2. Винокуров К. Вынесение прокурором постановления о возбуждении производства по делу об административном правонарушении // Законность. 2003. N 11. 3. Тетерина О. Возбуждение дел об административных правонарушениях // Законность. 2007. N 10. 4. Тихомиров Ю. А. Административное право и процесс: Полный курс. М., 2001.
