Паламарчук А., начальник главного управления по надзору за исполнением федерального законодательства Генеральной прокуратуры РФ.
Неблагополучное состояние законности в сфере предпринимательской деятельности обусловливает необходимость активизации и повышения эффективности прокурорского надзора за соблюдением прав ее субъектов.
В целях организации прокурорского надзора в соответствии с новыми экономическими реалиями Генеральным прокурором РФ издан Приказ от 31 марта 2008 г. N 53 «Об организации прокурорского надзора за соблюдением прав субъектов предпринимательской деятельности». В этом документе прокурорам предложено обеспечить надзор за законностью правовых актов федеральных органов исполнительной власти, органов государственной власти субъектов Федерации, органов местного самоуправления и государственных контролирующих органов, а также сосредоточить усилия на надзоре за исполнением законов указанными органами при осуществлении контролирующих, разрешительных, лицензионных, регистрационных и других процедур, пресекать их действия, выходящие за пределы установленных полномочий.
Указом Президента РФ от 15 мая 2008 г. N 797 «О неотложных мерах по ликвидации административных ограничений при осуществлении предпринимательской деятельности» определен комплекс мероприятий по защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей. Пунктом 1 Указа предусмотрено внесение в Государственную Думу Федерального Собрания РФ проектов федеральных законов, предусматривающих согласование с прокурором субъекта Федерации проведения внеплановых мероприятий по контролю в отношении субъектов малого и среднего предпринимательства. С момента вступления в силу этих федеральных законов прокурорам необходимо обеспечить действенный надзор за их исполнением, а в части, касающейся возложения на органы прокуратуры функции по согласованию проведения внеплановых контрольных мероприятий, — их безусловное исполнение.
На основании указанных новелл органами прокуратуры организована работа по формированию реестров ранее проведенных внеплановых контрольных мероприятий в отношении субъектов малого и среднего предпринимательства, разработке инструкции о порядке осуществления регистрации внеплановых контрольных мероприятий в отношении указанных лиц.
В целях учета мнения субъектов предпринимательской деятельности, борьбы с коррупцией, оперативного и своевременного выявления и пресечения нарушений закона, повышения гласности и прозрачности деятельности органов прокуратуры на этом направлении по поручению Генеральной прокуратуры РФ созданы и начали свою деятельность общественные советы по защите малого и среднего бизнеса с участием представителей прокуратур субъектов Федерации, правоохранительных и контролирующих органов, общественных организаций и объединений предпринимателей. Работа советов позволит повысить эффективность взаимодействия органов прокуратуры и общественных организаций, представляющих интересы предпринимателей.
При организации и проведении проверок исполнения законодательства в рассматриваемой сфере прокурорам субъектов Федерации необходимо обратить внимание на выявление и устранение административных ограничений при реализации прав субъектов предпринимательской деятельности, неукоснительное соблюдение норм закона при осуществлении контроля.
В целях оперативного предотвращения нарушений прав хозяйствующих субъектов прокуроры на постоянной основе изучают проекты нормативных правовых актов органов власти, налажено взаимодействие с контролирующими органами, проводятся проверки соблюдения требований законодательства о конкуренции, о защите прав юридических лиц, лицензионного и административного законодательства. По их результатам в 2007 г. прокуроры выявили многочисленные нарушения прав предпринимателей. С целью их устранения внесено более 22 тыс. представлений, по результатам рассмотрения которых к дисциплинарной ответственности привлечено почти 11 тыс. человек, о недопустимости нарушений закона предостережено около 6 тыс. должностных лиц.
Практика прокурорского надзора показала наличие большого количества правовых актов, ограничивающих предпринимательскую деятельность. По требованиям прокуроров некоторых субъектов Федерации отменены правовые акты органов государственной власти и местного самоуправления, принятые с превышением полномочий, устанавливающие неравные условия для осуществления предпринимательской деятельности и не предусмотренные законом сборы и обязанности, пресечены действия (бездействие), которые привели или могли привести к ограничению и устранению конкуренции.
Только в Северо-Западном федеральном округе в 2008 г. прокуроры выявили свыше 170 муниципальных правовых актов, содержащих дополнительные административные барьеры для субъектов предпринимательской деятельности.
Распространены случаи неправомерного предоставления льгот при размещении государственных заказов, обложения предпринимателей органами местного самоуправления поборами.
Органы прокуратуры проводят работу по выявлению и устранению фактов незаконного приостановления действия лицензий, предъявления требований к соискателям лицензий, не предусмотренных ФЗ от 8 августа 2001 г. «О лицензировании отдельных видов деятельности».
Кроме того, вопреки требованиям ФЗ от 8 августа 2001 г. «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора)» проводятся необоснованные внеплановые проверки индивидуальных предпринимателей и юридических лиц.
Не теряет своей актуальности и проблема рейдерства, требующая активизации консолидированного противодействия этому негативному явлению со стороны государства. В 2007 г. правоохранительными органами было расследовано более 500 уголовных дел, связанных с криминальным захватом предприятий и организаций.
По поручению Генеральной прокуратуры России во втором полугодии 2008 г. прокуроры субъектов Федерации провели проверку соблюдения прав субъектов малого и среднего предпринимательства с учетом принятия ФЗ от 22 июля 2008 г. «Об особенностях отчуждения недвижимого имущества, находящегося в государственной собственности субъектов Российской Федерации или в муниципальной собственности и арендуемого субъектами малого и среднего предпринимательства, и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации».
Проверка показала, что органы государственной власти субъектов Федерации и местного самоуправления не в полной мере обеспечивают создание благоприятных условий для развития субъектов малого и среднего предпринимательства.
Органы местного самоуправления некоторых субъектов Российской Федерации не разработали и не приняли акты, предусмотренные ФЗ от 24 июля 2007 г. «О развитии малого и среднего предпринимательства в Российской Федерации», не определили порядок создания координационных (совещательных) органов в указанной сфере, формирования, ведения и опубликования перечней муниципального имущества, свободного от прав третьих лиц и предназначенного для сдачи в аренду, порядок и условия сдачи в аренду такого имущества (Республика Марий Эл, Воронежская, Московская, Новгородская, Новосибирская, Самарская области, Красноярский, Приморский и Хабаровский края, Ненецкий автономный округ).
При принятии решений представительными органами власти нарушаются требования ФЗ от 24 июля 2007 г. «О развитии малого и среднего предпринимательства в Российской Федерации», устанавливающего запрет продажи переданного субъектам малого и среднего предпринимательства имущества, переуступку прав пользования им и др. Например, решением Тульской городской Думы от 30 января 2008 г. утвержден прогнозный план приватизации муниципального имущества г. Тулы на 2008 — 2009 гг., в который были включены отдельные помещения, используемые по договорам аренды предпринимателями — представителями малого бизнеса. По результатам рассмотрения представления прокурора области в план приватизации внесены соответствующие изменения.
Для ускорения процессов разработки и принятия региональных законов, устанавливающих предельные значения площадей арендуемых предпринимателями помещений и срок рассрочки оплаты арендуемого имущества, прокурорам субъектов Федерации целесообразно вносить соответствующие представления уполномоченным органам власти.
Требуют прокурорского реагирования и факты создания дискриминационных условий деятельности субъектов малого и среднего бизнеса, связанных с арендой муниципального имущества, а также факты установления административных барьеров для осуществления предпринимательской деятельности и нарушений законодательства о защите конкуренции.
К примеру, правовые акты органов местного самоуправления некоторых субъектов Федерации зачастую содержат условия о предоставлении дополнительных документов и о дополнительных согласованиях для заключения договоров аренды, о возможности арендодателя требовать по своему усмотрению предоплаты арендных платежей, возложения не предусмотренных законодательством обязанностей на арендатора (Липецкая, Новосибирская области, Оренбургская, Самарская области, Ростовская, Тульская, Свердловская области).
Не должны оставаться без прокурорского вмешательства нарушения требований гражданского законодательства при расторжении с предпринимателями договоров аренды земельных участков, недвижимости либо установления сокращенных сроков по договорам.
Необходимо исключить случаи предъявления со стороны органов местного самоуправления, выступающих в качестве арендодателей недвижимого имущества, требований о досрочном расторжении договоров аренды без наличия предусмотренных законом оснований. Эти требования зачастую сопровождаются несоблюдением преимущественного права арендодателей на заключение новых договоров аренды, а в качестве основания для расторжения договора аренды указывается продажа муниципального имущества, что противоречит требованиям ГК РФ о сохранении арендных отношений при переходе права собственности на арендуемое имущество (Ленинградская, Орловская, Смоленская области, Ставропольский край).
При выявлении в ходе соответствующих проверок признаков уголовно наказуемых деяний прокурорам необходимо передавать материалы в органы следствия. В Орловской области возбуждено уголовное дело в отношении заместителя мэра города в связи с совершением им действий, направленных на прекращение арендных отношений с предпринимателем и принадлежащими ему юридическими лицами с целью его понуждения к продаже «бизнеса» в пользу конкретных лиц на заведомо невыгодных условиях. По делу ведется предварительное следствие.
Распространены нарушения законодательства при заключении договоров аренды недвижимого имущества, их продлении, что требует повышенного внимания прокуроров.
Так, прокурором Селтинского района Удмуртской Республики установлено, что администрацией МО «Селтинский район» заключены договоры аренды нежилых помещений, которые содержат условия о пересмотре арендной платы не реже одного раза в шесть месяцев в случае увеличения применяемых при расчете арендной платы коэффициентов, цен, тарифов в срок, определяемый администрацией. Согласно ст. 614 ГК РФ размер арендной платы может быть изменен по соглашению сторон в сроки, предусмотренные договором, но не чаще одного раза в год. Нарушения закона устранены после вмешательства прокурора. Аналогичные нарушения выявлены прокурорами Ставропольского края, Ленинградской, Пензенской, Ростовской, Самарской областей и др.
По результатам проверки и в целях устранения выявленных нарушений прав субъектов малого и среднего предпринимательства прокурорами внесено 309 представлений, объявлено 38 предостережений, принесено 210 протестов, направлено в суды 81 исковое заявление. Необходимо продолжить работу в этом направлении.
Первоочередная задача органов прокуратуры при осуществлении надзора за исполнением законодательства, регулирующего предпринимательскую деятельность, — выявление и устранение препятствий, мешающих развитию ее субъектов. Согласование проведения внеплановых контрольных мероприятий в отношении субъектов малого и среднего предпринимательства должно осуществляться прокурорами субъектов Федерации, только если эти мероприятия направлены на выявление нарушений, представляющих непосредственную угрозу жизни или здоровью людей.
Активная работа прокуроров по защите прав предпринимателей от произвола чиновников получила положительную оценку Президента РФ, который поручил подготовить дополнения в законодательство в части повышения роли прокуратуры в области координации деятельности контролирующих органов.
Деятельность органов прокуратуры в рассматриваемой сфере правоотношений построена на принципах гласности, открытости и доступности информации о ней для населения.
В этой связи прокурорам необходимо систематически и оперативно направлять в средства массовой информации сообщения о принятых ими мерах по соблюдению законных интересов предпринимателей, в том числе направленных на устранение ограничений, препятствующих созданию благоприятных условий их развития. При этом целесообразно шире использовать возможности сети Интернет, направляя для размещения на официальном сайте Генеральной прокуратуры РФ наиболее значимые и актуальные материалы прокурорской практики.
