(Бывальцева С. Г.) («Бизнес, Менеджмент и Право», 2012, N 1)
ЗАЩИТА ПРАВ СУБЪЕКТОВ ПРЕДПРИНИМАТЕЛЬСКОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ КАК НАПРАВЛЕНИЕ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ПРОКУРАТУРЫ
С. Г. БЫВАЛЬЦЕВА
Бывальцева С. Г., кандидат юридических наук, доцент кафедры прокурорской деятельности УрГЮА.
Автор статьи анализирует федеральное законодательство в части наделения прокуратуры новыми полномочиями по защите прав субъектов предпринимательской деятельности дает правовую оценку перечня полномочий прокурора в данной сфере. Также рассматривается соотношение надзора за соблюдением прав субъектов предпринимательской деятельности с функциями прокуратуры.
Ключевые слова: органы прокуратуры, новые полномочия субъекты предпринимательской деятельности, защита прав.
Protection of rights of the subjects of the entrepreneurial activity as a business line of the prosecutor’s office S. G. Byvaltseva
The author of the article analyzes the federal legislation regarding granting of new authorities to the public prosecutor’s office on protection of rights of subjects of entrepreneurial activity, gives legal evaluation of the existing list of powers of the public prosecutor in the given sphere. The correlation between this activity with functions of prosecutor’s office is also considered.
Key words: prosecutorial authorities, new authorities, subjects of entrepreneurial activity, protection of rights.
В современных экономических условиях особое значение приобретают вопросы соблюдения и защиты прав предпринимателей, в том числе субъектов малого и среднего предпринимательства, поскольку этот сектор обеспечивает значительный массив рабочих мест. Наряду с этим возрастает роль государства в экономической сфере. Поддержке и развитию предпринимательства со стороны государства уделяется большое внимание. 24 июля 2007 г. был принят Федеральный закон N 209-ФЗ «О развитии малого и среднего предпринимательства в Российской Федерации» <1>, 26 декабря 2008 г. — Федеральный закон N 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» <2>. Существенная роль в защите прав субъектов предпринимательской деятельности в соответствии с этим законом государством отведена органам прокуратуры; практика же прокурорского надзора свидетельствует о том, что состояние законности в данной сфере продолжает оставаться неблагополучным. ——————————— <1> Собрание законодательства РФ. 2007. N 31. Ст. 4006. <2> Собрание законодательства РФ. 2008. N 52 (ч. 1). Ст. 6249.
Так, в ходе проведенных проверок исполнения законодательства о защите прав субъектов предпринимательской деятельности в течение 2010 года органами прокуратуры Свердловской области было выявлено 952 нарушения в сфере защиты прав субъектов предпринимательской деятельности, с целью устранения которых на незаконные правовые акты было принесено 168 протестов, в адрес должностных лиц внесено 330 представлений, объявлено 62 предостережения, в суды направлено 42 исковых заявления, для решения вопроса об уголовном преследовании направлено 4 материала проверки. По результатам рассмотрения внесенных актов прокурорского реагирования к дисциплинарной ответственности привлечено 178 должностных лиц, к административной — 31 лицо, возбуждено 1 уголовное дело <3>. ——————————— <3> Официальный сайт прокуратуры Свердловской области // http://www. prokurat-so. ru.
Деятельность прокуратуры по защите прав предпринимателей в настоящее время является одним из ключевых участков ее работы. При этом новые полномочия, возложенные на прокуратуру в этой сфере, существенно отличаются от полномочий, традиционно реализуемых прокуратурой при осуществлении надзора за исполнением законов, в связи с чем возникает вопрос: осуществляется ли данный вид деятельности в рамках функции надзора за исполнением законов или представляет собой отдельное, самостоятельное направление деятельности (подфункцию)? Следует отметить, что это далеко не праздный вопрос, и его решение имеет большое значение не только для теории, но и в первую очередь для практики, поскольку при определении места данного вида деятельности прокуратуры в структуре ее деятельности уточняется не только сам предмет надзора, но и состав мер прокурорского реагирования, а также его дальнейшее развитие. В первую очередь необходимо рассмотреть понятия функции и подфункции (направления деятельности) прокуратуры, которые являются ключевыми правовыми категориями, раскрывающими и объясняющими содержание и пределы деятельности прокуратуры. В. П. Рябцев обозначает функцию прокуратуры как такой вид ее деятельности, который предопределяется социальным предназначением прокуратуры, выраженным в ее задачах, характеризуется определенным предметом ведения, направлен на решение этих задач и требует использования присущих ему полномочий и правовых средств <4>. ——————————— <4> Настольная книга прокурора / Под ред. С. И. Герасимова. М., 2002. С. 34.
При этом в качестве главной функции прокуратуры, предопределившей необходимость ее создания, В. П. Рябцев называет надзор за исполнением законов, а подфункций — надзор за исполнением законов органами власти, контроля и управления; за соблюдением указанными органами прав и свобод человека и гражданина; за исполнением законов органами, осуществляющими ОРД, дознание и предварительное следствие; надзор за исполнением законов администрациями органов и учреждений, применяющих наказание. Ряд ученых, среди них В. Г. Даев, М. Н. Маршунов и др., считают, что единственная функция прокуратуры — это надзор, все остальное — это лишь формы осуществления надзора <5>. В. В. Клочков и В. П. Рябцев наряду с функцией надзора за исполнением законов выделяют также иные — уголовное преследование, координацию деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью, участие в правотворчестве <6>. ——————————— <5> Даев В. Г., Маршунов М. Н. Основы теории прокурорского надзора. Л., 1990. С. 45 — 46. <6> Клочков В. В., Рябцев В. П. О функциях прокуратуры // Социалистическая законность. 1990. N 9. С. 30.
При анализе перечня функций и подфункций (отраслей), предлагаемых разными учеными, становится очевидным, что предлагаемые в качестве отличительной черты различия в предмете и полномочиях более ярко выражены у функций, чем у подфункций (отраслей, направлений), поэтому для решения вопроса о том, представляет ли защита прокуратурой прав субъектов предпринимательской деятельности самостоятельную функцию или охватывается функцией надзора за исполнением законов либо иной функцией, важное значение имеет анализ полномочий и предмета этой деятельности прокуратуры. При рассмотрении данного вида деятельности в первую очередь, казалось бы, напрашивается вывод о том, что защита прокуратурой прав субъектов предпринимательской деятельности или надзор за соблюдением прав субъектов предпринимательской деятельности осуществляется в рамках функции надзора за исполнением законов — либо в составе подфункции надзора за исполнением законов органами власти, управления и контроля, либо подфункции надзора за соблюдением прав и свобод человека и гражданина. Надзор за соблюдением прав субъектов предпринимательской деятельности не может быть однозначно отнесен к подфункции «надзор за соблюдением законов органами власти, управления и контроля» по той причине, что в этом случае предмет надзора должен включать в себя как исполнение законов, защищающих права субъектов этой деятельности, так и исполнение законов ими самими. При этом в настоящее время акцент делается именно на «защиту прав субъектов предпринимательской деятельности» и на надзор «за соблюдением прав субъектов предпринимательской деятельности», о чем свидетельствуют как приказы Генерального прокурора РФ <7>, так и научные публикации по этому вопросу <8>. То есть анализируемый вид деятельности охватывает лишь один аспект надзора за исполнением законов органами власти, управления и контроля. ——————————— <7> Приказ Генерального прокурора от 31 марта 2008 г. N 53 «Об организации прокурорского надзора за соблюдением прав субъектов предпринимательской деятельности» // СПС «КонсультантПлюс». <8> Паламарчук А. Надзор за соблюдением прав субъектов предпринимательской деятельности // Законность. 2008. N 11; СПС «КонсультантПлюс»; Винокуров А. Ю. Деятельность прокуратуры в сфере защиты прав субъектов предпринимательской деятельности // Законодательство и экономика. 2009. N 4; СПС «КонсультантПлюс».
Что касается возможности отнесения указанной деятельности прокуратуры к подфункции «надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина», то формулировка предмета этой подфункции подразумевает, что прокуратурой осуществляется проверка законов, закрепляющих права и свободы человека и гражданина. Предмет же надзора за соблюдением прав субъектов предпринимательской деятельности, соответственно, должен рассматриваться как соблюдение прав субъектов предпринимательской деятельности. Под субъектами предпринимательской деятельности понимаются как индивидуальные предприниматели, (что, в общем, если мы обратимся к ГК РФ, укладывается в понятие «граждане» и, следовательно, охватывается главой 2 Закона о прокуратуре — «Надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина») <9>, так и юридические лица. Таким образом, предмет надзора за соблюдением прав субъектов предпринимательской деятельности входит в предмет надзора за соблюдением прав и свобод человека и гражданина также лишь частично. ——————————— <9> Собрание законодательства РФ. 1995. N 47. Ст. 4472.
Еще большее несоответствие рассматриваемого вида деятельности как одной, так и другой подфункции надзора за исполнением законов обнаруживается при рассмотрении полномочий, осуществляемых прокуратурой в данной сфере. Ввиду того, что полномочия этих двух подфункций практически совпадают, они будут рассмотрены совместно. Новые полномочия, предоставленные прокуратуре для защиты прав субъектов предпринимательской деятельности, не укладываются в перечень предоставленных законом средств осуществления надзора за исполнением законов органами власти, управления и контроля и надзора за соблюдением прав граждан. Федеральным законом от 26 декабря 2008 г. N 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» <10> на органы прокуратуры возложены следующие полномочия: ——————————— <10> Собрание законодательства РФ. 2008. N 52 (ч. 1). Ст. 6249.
1) формирование и утверждение ежегодного сводного плана проведения плановых проверок юридических лиц, индивидуальных предпринимателей; 2) согласование выездных внеплановых проверок юридических лиц, индивидуальных предпринимателей; 3) учет проводимых органами государственного контроля (надзора), органами муниципального контроля внеплановых выездных проверок юридических лиц, индивидуальных предпринимателей, а также ежегодный мониторинг внеплановых выездных проверок (ст. ст. 9, 10 ФЗ N 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля»). Казалось бы, полномочие по согласованию выездных внеплановых проверок можно отнести к полномочиям, закрепленным в Законе о прокуратуре, поскольку, в частности, ст. 22 Закона о прокуратуре устанавливает, что прокурор при осуществлении возложенных на него функций вправе в числе прочего требовать от руководителей и других должностных лиц органов, указанных в ст. 21 Закона, проведения проверок, представления необходимых документов, материалов, статистических и иных сведений. Однако в данном случае прокурор не требует от руководителей и должностных лиц соответствующих органов предоставления документов, а рассматривает эти документы вместе с заявлением о согласовании проведения внеплановой выездной проверки, направленным органами контроля для принятия решения о ее проведении контролирующим органом (согласовании проведения проверки) либо об отказе в ее проведении (отказе в согласовании). Аналогичное полномочие прокурора — согласие — существует в надзоре за исполнением законов органами дознания и трактуется как разрешение прокурора на принятие дознавателем процессуальных решений. Данное полномочие рассматривается как средство процессуального руководства со стороны прокурора расследованием, проводимым в форме дознания <11>, которое он пока еще осуществляет <12>. Следует отметить, что такие полномочия в отношении органов предварительного следствия были изъяты у прокуратуры как относящиеся не к надзорным, а именно к руководящим, организационным. ——————————— <11> Крюков В. Ф. Уголовное преследование и прокурорский надзор за исполнением законов при расследовании уголовных дел в условиях реформирования системы прокуратуры Российской Федерации // СПС «КонсультантПлюс». <12> Смирнов Г. К. Проблемы совершенствования института участия прокурора в досудебном производстве // Российская юстиция. 2008. N 11; СПС «КонсультантПлюс».
В соответствии с Законом от 26 декабря 2008 г. N 294 «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» <13> по результатам рассмотрения заявления о согласовании проведения внеплановой выездной проверки субъектов предпринимательской деятельности и прилагаемых к нему документов не позднее чем в течение рабочего дня, следующего за днем их поступления, прокурором или его заместителем принимается решение о согласовании проведения внеплановой выездной проверки или об отказе в согласовании ее проведения. Такого средства реагирования не предусмотрено ни в главе 1 «Надзор за исполнением законов», ни в главе 2 «Надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина» Закона о прокуратуре — там содержится перечень средств совершенно иного характера: протест, представление, постановление, предостережение, обращение в суд. ——————————— <13> Собрание законодательства РФ. 2008. N 52 (ч. 1). Ст. 6249.
Неоднозначным представляется и полномочие прокуратуры по формированию ежегодного сводного плана проведения плановых проверок. В соответствии с ч. 6 ст. 9 Закона «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» в срок до 1 сентября года, предшествующего году проведения плановых проверок, органы государственного контроля (надзора), органы муниципального контроля направляют проекты ежегодных планов проведения плановых проверок в органы прокуратуры. Органы прокуратуры проверяют эти проекты, вносят свои предложения органам государственного контроля, после чего указанные органы направляют в прокуратуру утвержденные планы проведения проверок для формирования ежегодного сводного плана. Данное полномочие также сложно отнести к полномочию по надзору за исполнением законов или соблюдением прав граждан, поскольку проверки исполнения законов проводятся на основании поступившей в органы прокуратуры информации о фактах нарушения законов, требующих принятия мер прокурором, а также реагирование осуществляется уже в связи с нарушением закона — достаточно обратить внимание на формулировки ст. 22 «Полномочия прокурора» (прокурор «требует привлечения лиц, нарушивших закон», «в случае установления факта нарушения закона органами и должностными лицами» и т. п.). Исключением является такое средство реагирования, как предостережение, которое применяется при наличии сведений о готовящихся противоправных деяниях. В данном же случае нет информации о фактах нарушения закона, и даже нельзя сказать, что есть сведения о готовящихся правонарушениях, поскольку контролирующие органы представляют в прокуратуру лишь предложения о проведении плановых проверок, законность которых и предлагается проверять <14>. Абсолютно нехарактерным для надзора за исполнением законов будет в этом случае такое средство реагирования, как исключение из сводного плана проведения плановых проверок пунктов проектов планов, представленных органами контроля, не соответствующих требованиям законодательства. ——————————— <14> Приказ Генерального прокурора РФ от 02.10.2009 N 319 «О порядке формирования ежегодного сводного плана проведения органами государственного контроля (надзора), муниципального контроля плановых проверок в отношении юридических лиц и индивидуальных предпринимателей» // СПС «КонсультантПлюс».
О том, что исследуемый вид деятельности прокуратуры не входит ни в одно из имеющихся направлений ее деятельности, косвенным образом свидетельствует и тот факт, что новые полномочия вообще не были указаны в Законе о прокуратуре. Так, например, новые полномочия по проведению антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов были закреплены за прокуратурой не только Федеральным законом от 17.07.2009 N 172-ФЗ «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов» <15>, но и включены в Закон о прокуратуре, куда после ст. 9 «Участие в правотворческой деятельности» была добавлена ст. 9.1 с одноименным названием, что говорит о том, что данная деятельность была отнесена законодателем к участию прокуратуры в правотворческой деятельности. ——————————— <15> Собрание законодательства РФ. 2009. N 29. Ст. 3609.
Рассмотренные полномочия, по сути, весьма условно можно отнести к профилактическим мерам и средствам надзора за исполнением законов вообще, что в совокупности позволяет говорить о том, что надзор за соблюдением прав субъектов предпринимательской деятельности должен рассматриваться либо как новая подфункция (направление) деятельности, либо, возможно, как новая функция прокуратуры. Интересно отметить, что Генеральный прокурор, говоря о данном виде деятельности прокуратуры, в своих приказах <16> определяет новые полномочия прокуратуры, возложенные на нее в связи с внесением изменений в федеральное законодательство, как полномочия в сфере организации и осуществления государственного контроля (надзора), муниципального контроля. ——————————— <16> Приказ Генпрокуратуры РФ от 27.03.2009 N 93 «О реализации Федерального закона от 26.12.2008 N 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» (ред. от 12.05.2010 N 200).
В Приказе от 31.03.2008 N 53 «Об организации прокурорского надзора за соблюдением прав субъектов предпринимательской деятельности» (ред. от 30.04.2009) отмечено, что меры прокурорского реагирования неадекватны состоянию законности в данной сфере правоотношений. Поэтому помимо традиционных средств, используемых прокуратурой в надзорной деятельности, и полномочий, возложенных на нее Федеральным законом N 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля», Генеральный прокурор своим Приказом N 53 обязывает подчиненных прокуроров принимать следующие меры: 1) обеспечить действенный предупредительный надзор и информационное взаимодействие с органами государственной власти, правоохранительными и контролирующими органами; 2) принять меры к обеспечению межведомственной координации контрольной и надзорной работы, предотвращению фактов дублирования контрольных действий и использования проверок для оказания административного давления на предпринимателей. Ряд мер, способствующих защите прав предпринимателей, установлен Приказом Генпрокуратуры РФ от 27.03.2009 N 93 «О реализации Федерального закона от 26.12.2008 N 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» (в ред. от 12.05.2010 N 200). Это: 1) обязанность организовать проведение сверок данных с органами государственного контроля (надзора), муниципального контроля об осуществленных внеплановых выездных проверках юридических лиц и индивидуальных предпринимателей по итогам работы за каждое полугодие; 2) обязанность обеспечить системный сбор, накопление и обработку информации о нарушениях прав субъектов предпринимательской деятельности при осуществлении государственного контроля (надзора), муниципального контроля, включая сведения общественных организаций и средств массовой информации. По поручению Генеральной прокуратуры Российской Федерации в целях обеспечения защиты прав и законных интересов субъектов предпринимательской деятельности, при прокуратурах созданы постоянно действующие общественные советы по защите субъектов малого и среднего бизнеса, с участием представителей прокуратур субъектов Российской Федерации, контролирующих органов и общественных организаций. Основной целью деятельности советов является координация усилий по выявлению незаконного административного вмешательства в экономическую деятельность предпринимателей, повышение эффективности взаимодействия органов прокуратуры и общественных организаций, представляющих интересы предпринимателей. Мы видим, что на прокуратуру, наряду с надзорными полномочиями в рассматриваемой сфере, по сути, возлагаются координационные полномочия в сфере государственного контроля и надзора. Под координационной деятельностью понимается такая разновидность юридической деятельности, которая нацелена на установление наиболее оптимального соотношения между различными типами (видами, подвидами) властной деятельности компетентных органов в целях повышения эффективности и качества выполнения ими задач и функций и, на основе этого, более полного удовлетворения общесоциальных, групповых и индивидуальных потребностей и интересов <17>, что и происходит в данном случае при реализации такого полномочия, как формирование и утверждение Сводного плана проведения плановых проверок юридических лиц, индивидуальных предпринимателей, а также других полномочий, перечисленных в приказах Генерального прокурора. У прокуратуры уже есть опыт подобной деятельности. Так, прокуратура осуществляет координацию деятельности по борьбе с преступностью, а ранее прокуратура осуществляла координацию деятельности по борьбе и с иными правонарушениями. ——————————— <17> Максуров А. А. Координационная деятельность в правовой системе общества: Автореф. дис. … канд. юрид. наук. Нижний Новгород. 2001. С. 7.
Если процесс наделения прокуратуры новыми полномочиями в данной сфере продолжится, то, возможно, появятся основания говорить о появлении новой функции — координации (организации) деятельности правоохранительных и контролирующих органов по защите прав хозяйствующих субъектов. На данный же момент, вероятно, речь может идти о выделении отдельной подфункции в рамках функции надзора за исполнением законов. Что касается предмета указанного направления, его можно определить как соблюдение прав и свобод субъектов предпринимательской деятельности, закрепленных в Конституции РФ, содержащихся в международных договорах, подписанных и ратифицированных в установленном порядке Российской Федерацией, нашедших закрепление в федеральных конституционных, федеральных законах и законах субъектов Российской Федерации. В любом случае, необходима законодательная корректировка деятельности прокуратуры либо в виде выделения данного вида деятельности, либо в виде соответствующих дополнений в Закон о прокуратуре в имеющиеся направления деятельности. Комплексное правовое регулирование надзора за соблюдением прав предпринимателей будет способствовать повышению эффективности защиты их прав, что немаловажно в современных условиях.
