ПРЕДМЕТ ГОСУДАРСТВЕННОГО НАДЗОРА И КОНТРОЛЯ ЗА СОБЛЮДЕНИЕМ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА О ГОСУДАРСТВЕННОЙ ГРАЖДАНСКОЙ СЛУЖБЕ
С. ЗУБАРЕВ
С. Зубарев, профессор Московского нового юридического института, кандидат юридических наук.
Из названия гл. 15 ФЗ от 27 июля 2004 г. «О государственной гражданской службе Российской Федерации» (далее — Закон о гражданской службе) можно предположить, что предметом государственного надзора и контроля является соблюдение подконтрольными объектами законодательства РФ о государственной гражданской службе РФ.
Согласно ст. 5 Закона о гражданской службе это законодательство образуют: Конституция РФ; ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации»; ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации»; другие федеральные законы, в том числе федеральные законы, регулирующие особенности прохождения гражданской службы; указы Президента РФ; постановления Правительства РФ; нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти; конституции (уставы), законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ; нормативные правовые акты государственных органов. Законодатель, раскрывая содержание законодательства о государственной гражданской службе, использовал широкое его понимание, когда помимо собственно законов (законодательство в узком смысле) в него включены и иные нормативные правовые акты. Тем самым можно сделать предварительный вывод о том, что предмет государственного контроля и надзора за соблюдением законодательства о государственной гражданской службе представляет собой соблюдение аппаратом государственного управления предписаний перечисленных нормативных правовых актов. Однако в теории соблюдение закона как форма реализации права означает воздержание субъектов от действий, запрещенных нормами права. Подобное толкование термина позволяет уточнить предмет контроля в государственно-служебной сфере как соблюдение гражданскими служащими возложенных на них запретов и ограничений. В соответствии с ч. 3 ст. 55 Конституции РФ права и свободы гражданских служащих могут быть ограничены только федеральным законом, что позволяет говорить о включении в предмет государственного надзора и контроля лишь тех ограничений и запретов, которые установлены в ст. ст. 16 и 17 Закона о гражданской службе. Например, в связи с прохождением государственной гражданской службы гражданскому служащему запрещается: 1) участвовать на платной основе в деятельности органа управления коммерческой организацией, за исключением случаев, установленных федеральным законом; 2) замещать должность гражданской службы в случаях, установленных Законом о гражданской службе; 3) осуществлять предпринимательскую деятельность; 4) приобретать в случаях, установленных федеральным законом, ценные бумаги, по которым может быть получен доход; 5) быть поверенным или представителем по делам третьих лиц в государственном органе, в котором он замещает должность гражданской службы, если иное не предусмотрено настоящим Федеральным законом и другими федеральными законами; 6) получать в связи с исполнением должностных обязанностей вознаграждения от физических и юридических лиц (подарки, денежное вознаграждение, ссуды, услуги, оплату развлечений, отдыха, транспортных расходов и иные вознаграждения); 7) выезжать в связи с исполнением должностных обязанностей за пределы территории Российской Федерации за счет средств физических и юридических лиц; 8) использовать в целях, не связанных с исполнением должностных обязанностей, средства материально-технического и иного обеспечения, другое государственное имущество, а также передавать их другим лицам; и др. Представляется, что ограничение предмета государственного надзора и контроля рамками соблюдения гражданскими служащими запрещающих законодательных норм вряд ли правильно. По всей вероятности, законодатель, формулируя предмет государственного надзора и контроля как соблюдение законодательства о гражданской службе, имел в виду законность деятельности подконтрольных объектов. На это косвенно указывает предписание ч. 3 ст. 67 Закона о гражданской службе. Там говорится, что государственный надзор за точным и единообразным соблюдением законодательства РФ о государственной гражданской службе РФ осуществляет Генеральный прокурор и подчиненные ему прокуроры. Норма бланкетная, и по смыслу Закона государственный надзор отождествляется с прокурорским надзором. Это вряд ли оправданно, так как в настоящее время функционируют и иные органы государственной власти — федеральные службы, осуществляющие государственный (административный) надзор в различных сферах. Предмет прокурорского надзора, определенный в Законе о прокуратуре, существенно отличается от предмета надзора, сформулированного в Законе о гражданской службе. Во-первых, в соответствии со ст. 21 Закона о прокуратуре предметом общего надзора является соблюдение Конституции РФ и исполнение законов (в том числе и о гражданской службе) федеральными органами исполнительной власти, представительными (законодательными) и исполнительными органами государственной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, а также соответствие законам правовых актов, издаваемых указанными органами и должностными лицами. Вследствие этого прокуроры должны проверять деятельность подконтрольных объектов по соблюдению Конституции РФ и исполнению остальных законов. В юридической науке строгое и неуклонное соблюдение и исполнение субъектами права действующего законодательства охватывается понятием законности, поэтому можно сделать вывод, что предметом прокурорского надзора является законность деятельности гражданских служащих. Во-вторых, различается содержание предмета надзора. Закон о прокуратуре исходит из узкого понимания закона, поэтому на практике указы Президента РФ и постановления Правительства РФ в предмет прокурорского надзора не включаются, а остальные подзаконные акты, указанные в ст. 5 Закона о гражданской службе, могут проверяться прокурорами только на предмет их соответствия законодательству о государственной службе. В-третьих, проблемным становится осуществление прокурорского надзора за соблюдением и исполнением законодательства о гражданской службе в Федеральном Собрании РФ, Администрации Президента РФ, Правительстве РФ, аппаратах судов, Уполномоченного по правам человека и др., поскольку эти органы поднадзорными прокуратуре объектами не являются. Представляется, для устранения противоречий целесообразно ч. 3 ст. 67 Закона о гражданской службе после слова «соблюдением» дополнить словосочетанием «и исполнением». Аналогичные поправки необходимо внести и в другие части статьи, тем самым расширив предмет государственного надзора и контроля за соблюдением законодательства РФ о государственной гражданской службе. Общепризнано, что в содержание предмета контроля за аппаратом государственного управления включается не только законность, но и целесообразность, эффективность деятельности администрации. Так, М. Студеникина отмечает: «Органы контроля интересуются не только тем, не нарушил ли субъект управления действующее законодательство, но и тем, насколько правильно, целесообразно и эффективно он использовал все предоставленные ему полномочия» <*>. ——————————— <*> Студеникина М. С. Государственный контроль в сфере управления (проблемы надведомственного контроля). М.: Юридическая литература, 1974. С. 18.
Такая позиция отражена во многих законах, в которых названия соответствующих статей определяют предмет контроля именно как деятельность государственных органов и их государственных служащих, а законность деятельности рассматривается как предмет прокурорского надзора. Например, ст. 37 Закона о милиции называется «Контроль за деятельностью милиции», а ст. 38 — «Надзор за законностью деятельности милиции». Подробное разграничение предметов контроля и надзора обосновано как в теории, так и на практике и отвечает требованиям юридической техники. В процессе контроля проверяются законность, целесообразность и эффективность деятельности соответствующих категорий государственных служащих, а при надзоре — только ее законность. Это позволяет контролировать весь спектр общественных отношений. Представляется, необходимо закрепить в Законе о гражданской службе две самостоятельные статьи: «Контроль за деятельностью государственных гражданских служащих» (как вариант — «Контроль в сфере государственной гражданской службы») и «Надзор за законностью в сфере государственной гражданской службы» либо изменить название ст. 67 на «Контроль и надзор в сфере государственной гражданской службы».
