(Дарбинян А. А.) («Государственная власть и местное самоуправление», 2011, N 2)
ИСТОЧНИКИ ИНФОРМАЦИИ ОБ ИЗДАНИИ НЕЗАКОННЫХ ПРАВОВЫХ АКТОВ ОРГАНОВ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ <*>
А. А. ДАРБИНЯН
——————————— <*> Darbinyan A. A. Sources of information on publication of illegal legal acts of agencies of state government.
Дарбинян Арсен Арамаисович, аспирант 2-го года обучения МосГУ.
В статье автор затрагивает одно из таких трудоемких направлений деятельности прокуратуры, как надзор за исполнением законов и проверка законности издаваемых актов органов государственного управления. Содержание статьи составляет определение и раскрытие видов источников информации об издании противоречащих закону правовых актов.
Ключевые слова: государственное управление, прокурорский надзор, издание правовых актов, исполнение законов, источники информации.
The author of the article touches upon one of labor-intensive directions of activity of procurator’s office such as supervision over execution of laws and verification of legitimacy of published acts of agencies of state government. The contents of the article include definition and revelation of types of sources of information on publication of legal acts contradicting the law.
Key words: state government, procurator’s supervision, publication of legal acts, execution of laws, sources of information.
В ст. 21 ФЗ о прокуратуре на прокуратуру возложена обязанность осуществлять прокурорский надзор за законностью правовых актов, издаваемых (принимаемых) федеральными министерствами, государственными комитетами, службами и иными федеральными органами исполнительной власти, представительными (законодательными) и исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, а также органами и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций <1>. Поскольку предмет надзора этого направления прокурорского надзора наиболее объемный и трудоемкий в реализации, отечественные ученые и прокуроры выделяют множество других не указанных в Законе о прокуратуре подотраслей прокурорского надзора, которые являются «дополнительными, более узкими направлениями (подотраслями), например надзор за исполнением законов в социальной сфере, в экономической сфере…» и т. д. <2>. ——————————— <1> «О прокуратуре Российской Федерации»: Федеральный закон от 17.01.1992 N 2202-1 (в ред. от 24.07.2007) // Российская газета. 18.02.1992. <2> Прокурорский надзор: Учебник / Ю. Е. Винокуров и др.; Под общ. ред. Ю. Е. Винокурова. 9-е изд., перераб. и доп. М.: Изд. «Юрайт», 2010 (Основы наук). С. 30.
К вышеназванным органам, к коим можно отнести и органы государственного управления, которые, реализуя возложенные на них полномочия, издают (принимают) подзаконные акты (приказы, постановления, решения, распоряжения, приказы, указания) по самым различным вопросам общественной жизни, применяя многочисленные законодательные и другие акты. Исходя из практики прокурорского надзора и работников прокуратуры, эти структуры нередко допускают нарушения применяемых законов, которые чаще выражаются в превышении своих полномочий и ущемлении прав других лиц. Ежегодно прокурорами в ходе проверок выявляются десятки тысяч правовых актов, противоречащих действующему законодательству <3>. Тревогу должны вызывать те незаконные правовые акты, которые изданы либо приняты органами исполнительной и представительной власти всех уровней, так как они нередко влекут за собой нарушение прав и свобод большого числа граждан страны. Помимо негативного влияния на состояние законности, издание незаконных актов подрывает авторитет органов и их руководителей, издавших эти акты, что ведет к дестабилизации гражданского общества и неверию граждан в правовое государство <4>. ——————————— <3> URL: http:// genproc. gov. ru/ news/ news-9462. Архив новостей от 08.05.2009. Генеральной прокуратурой Российской Федерации проанализирована работа органов прокуратуры по защите трудовых прав граждан в сфере оплаты труда за I квартал 2009 г. В связи с происходящими в социальной и экономической сферах страны процессами, связанными с финансовым кризисом, Генеральной прокуратурой Российской Федерации осуществляется мониторинг состояния законности в сфере соблюдения прав граждан на вознаграждение за труд. По данным Федеральной службы государственной статистики, на 01.04.2009 суммарная задолженность по заработной плате организаций составила 8 755 млн. руб. и увеличилась по сравнению с 01.03.2009 на 668 млн. руб., или на 8,3%. Мерами прокурорского реагирования в I квартале 2009 г. удалось погасить задолженность по заработной плате на сумму свыше 4,6 млрд. руб. В I квартале 2009 г. органами прокуратуры выявлено 271 883 нарушения закона в сфере оплаты труда, внесено 14 198 представлений об устранении нарушений закона, по результатам рассмотрения которых 6509 лиц привлечены к дисциплинарной ответственности. Предостережены о недопустимости нарушений закона 6812 должностных лиц. <4> Например, незаконное закрытие производства в градообразующем глиноземном комбинате в г. Пикалево Ленинградской области (Кому с Пикалево жить хорошо // Российская газета — Санкт-Петербург. N 4940. 29.06.2009).
Проверки законности актов всегда были приоритетным направлением деятельности прокуратуры и в настоящее время занимают значительный объем в общем объеме проводимых прокурорских проверок. Еще в конце 2007 г. Генеральным прокурором были приняты весьма важные правовые документы, по которым прокурорские работники должны были участвовать в подготовке нормативно-правовых актов, затрагивающих права и свободы граждан, а также обеспечивать под персональную ответственность надлежащую организацию надзора в указанной сфере в соответствующих прокуратурах. В этих документах содержатся первоочередные меры по профилактике издания незаконных правовых актов, также конкретно определенные действия прокуроров для «принятия мер по усилению надзора за законностью нормативных правовых актов, издаваемых органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления» <5>. Однако, несмотря на предпринятые Генеральной прокуратурой действия по снижению уровня издаваемых незаконных актов органов, перечисленных в ст. 21 Закона «О прокуратуре Российской Федерации», наблюдается прирост таковых в различных сферах общественной жизни. ——————————— <5> Приказ Генпрокуратуры РФ от 07.12.2007 N 195 «Об организации прокурорского надзора за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина» и Приказ от 2 октября 2007 г. N 155 «Об организации прокурорского надзора за законностью нормативных правовых актов органов государственной власти субъектов Российской Федерации и местного самоуправления».
Прокуроры, осуществляя надзор за законностью правовых актов, одновременно осуществляют надзор и за исполнением тех законов, которые применяются при их издании. Вместе с тем в содержание проверок исполнения законов входят и проверки законности правовых актов, изданных соответствующими руководителями органов в процессе исполнения этих законов <6>. Так, проводя проверку исполнения Закона «О занятости населения в Российской Федерации» в районном центре занятости, прокурор обязательно проверяет и законность изданных руководителем центра приказов в ходе исполнения этого Закона <7>. Руководители любых органов в основном исполняют законы в так называемой активной форме, т. е. в форме применения законов, выражающейся в издании правовых актов, как письменных, так и устных, и совершении других юридически значимых действий (например, заключение разного рода договоров) <8>. ——————————— <6> Прокурорский надзор: Учебник / Винокуров Ю. Е. и др.; Под общ. ред. Ю. Е. Винокурова. 9-е изд., перераб. и доп. М.: Изд. «Юрайт», 2010 (Основы наук). С. 144. <7> URL: http:// genproc. gov. ru/ news/ news-9462. Архив новостей от 21.04.2010. В Уральском федеральном округе по итогам прокурорских проверок в сфере обеспечения занятости населения привлечено к ответственности 145 должностных лиц и возбуждено 6 уголовных дел. <8> Емельянов С. А. Предупреждение правонарушений средствами общего надзора прокуратуры. М., 1980.
Предупреждение издания незаконных актов, противоречащих законодательству России в рассматриваемой сфере деятельности, на сегодня является основной задачей органов прокуратуры, поскольку является гарантией охраны прав и свобод граждан, законных интересов юридических лиц и государства в целом. Причем Постановление Пленума Верховного Суда РФ не требует от прокуроров «при обращении с заявлением об оспаривании нормативного правового акта указания данных, конкретизирующих, чьи и какие права и свободы, гарантированные Конституцией Российской Федерации и другими нормативными правовыми актами, нарушаются оспариваемым актом, поскольку ст. 251 ГПК РФ не возлагает на них такую обязанность» <9>. ——————————— <9> Постановление Пленума Верховного Суда РФ от 29.11.2007 N 48 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части».
Стратегической задачей для исполнения надзора за законностью издаваемых органами актов является получение органами прокуратуры информации о нарушении прав и свобод граждан либо незаконных актов, противоречащих законодательству России. Полученная информация прокурором анализируется, после чего разрабатывается планирование работы по выявлению и реагированию на нарушение. Условно говоря, источники информирования можно разделить на три категории в следующем виде: — органы государственной власти всех уровней и управления, а также должностные лица: правоохранительные органы, органы административной юрисдикции, органы местного самоуправления и военного управления; — правоприменительные органы и СМИ <10>: интернет-ресурсы, печатные — публицистические издания, радио и телевидение, адвокатские и нотариальные образования, религиозные, общественные и правозащитные организации и иные органы государства, например Уполномоченный по правам человека в Российской Федерации <11>; ——————————— <10> Приказ Генпрокуратуры РФ от 23.10.2009 N 341 «О взаимодействии органов прокуратуры со средствами массовой информации». <11> ФКЗ от 26.02.1997 N 1-ФКЗ «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации».
— физические и юридические лица: наиболее емкими источниками информации о неполном или неточном исполнении законодательства либо нарушении законов являются письменные и устные заявления граждан в прокуратуру. В последнее время особое внимание работников прокуратуры обращается на заявления и жалобы руководителей коммерческих предприятий, индивидуальных предпринимателей и юридических лиц. Не исключено, что принятый Приказ Генпрокуратуры РФ в отношении защиты прав субъектов предпринимательства способствовал активизации и повышению эффективности прокурорского надзора на данном направлении, так как перед органами прокуратуры были поставлены четкие задачи, цели и определены формы реализации данного акта <12>. ——————————— <12> Приказ Генпрокуратуры РФ от 31.03.2008 N 53 «Об организации прокурорского надзора за соблюдением прав субъектов предпринимательской деятельности».
В своих научных трудах профессор Ю. Е. Винокуров утверждает, что проверки законности актов могут проводиться как в связи с поступлением в прокуратуру сигналов о нарушении либо неисполнении законов, так и при отсутствии таких сигналов, на основании сведений об издании незаконных устных актов, которые устанавливают разного характера обязанности, запрещения, ограничения, не предусмотренные законом. Для получения названных сигналов необходимо тесное взаимодействие прокуроров в процессе осуществления надзора с другими органами, что является важным составным элементом организации работы прокуратуры, и от того, как организовано это взаимодействие, во многом зависят конечные результаты деятельности прокуратуры и органов, с которыми взаимодействуют прокуроры, а конечным результатом можно считать достигнутый уровень состояния законности. Направленные на достижение этой задачи множество федеральных документов и приказов Генеральной прокуратуры свидетельствуют о концентрации внимания органов прокуратуры России на проблему издания (принятия) незаконных нормативно-правовых актов <13>. ——————————— <13> Приказ Генпрокуратуры РФ от 9 июня 2009 г. N 193 «Об организации прокурорского надзора за исполнением законодательства о налогах и сборах».
Список использованной литературы
1. Федеральный конституционный закон от 26.02.1997 N 1-ФКЗ «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации». 2. Постановление Пленума Верховного Суда РФ от 29.11.2007 N 48 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части». 3. «О прокуратуре Российской Федерации»: Федеральный закон от 17.01.1992 N 2202-1 (в ред. от 24.07.2007) // Российская газета. 18.02.1992. 4. «О взаимодействии органов прокуратуры со средствами массовой информации»: Приказ Генпрокуратуры РФ от 23.10.2009 N 341. 5. «Об организации прокурорского надзора за законностью нормативных правовых актов органов государственной власти субъектов Российской Федерации и местного самоуправления»: Приказ от 2 октября 2007 г. N 155. 6. «Об организации прокурорского надзора за исполнением законодательства о налогах и сборах»: Приказ Генпрокуратуры РФ от 9 июня 2009 г. N 193. 7. «Об организации прокурорского надзора за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина»: Приказ Генпрокуратуры РФ от 07.12.2007 N 195. 8. «Об организации прокурорского надзора за соблюдением прав субъектов предпринимательской деятельности»: Приказ Генпрокуратуры РФ от 31.03.2008 N 53. 9. Емельянов С. А. Предупреждение правонарушений средствами общего надзора прокуратуры. М.: Госюриздат, 1980. 10. Ефремов А. Ф. Единство законности — важнейшее условие ее соблюдения // Юридический вестник. 1999. N 4. 11. Прокурорский надзор: Учебник / Винокуров Ю. Е. и др.; Под общ. ред. Ю. Е. Винокурова. 9-е изд., перераб. и доп. М.: Изд. «Юрайт», 2010. С. 490 (Основы наук). 12. Российская газета — Санкт-Петербург. N 4940. 29 июня 2009 г. «Кому с Пикалево жить хорошо». URL: http:// gen-proc. gov. ru/ news/ news-9462. Архив новостей от 08.05.2009 и 21.04.2010.
