ЗАДАЧИ ПРОКУРОРСКОГО НАДЗОРА ЗА ИСПОЛНЕНИЕМ ЗАКОНОВ
О ЗАЩИТЕ ПРАВ ПРЕДПРИНИМАТЕЛЕЙ
А. В. ПАЛАМАРЧУК
Паламарчук Анатолий Владимирович, начальник Главного управления по надзору за исполнением федерального законодательства Генеральной прокуратуры РФ, заслуженный юрист РФ.
В статье говорится о задачах прокурорского надзора за исполнением законов о защите прав предпринимателей, приводится практика надзора.
Ключевые слова: прокурорский надзор, защита прав предпринимателей, задачи.
Challenges of prosecution supervision over implementation of laws on protection of entrepreneurial rights
A. V. Palamarchuk
The article tells about the challenges of prosecutorial supervision over implementation of laws on protection of entrepreneurial rights and practice of supervision.
Key words: prosecutorial supervision, protection of entrepreneurial, rights.
Конституция Российской Федерации, законы и иные нормативные правовые акты устанавливают обязанность государства обеспечивать свободу экономической деятельности. Комплексное решение этой задачи возложено на органы государственной власти и местного самоуправления, а выявление правонарушений и устранение угроз свободе экономической безопасности — на органы прокуратуры.
В современный период в России сложилась успешная практика защиты прокурорами прав и интересов хозяйствующих субъектов, а также свободы экономической деятельности, модернизирована организация работы в соответствии с новыми социально-экономическими реалиями. В связи с этим значительно возросла роль прокуратуры в рассматриваемой области правоотношений. Приказом Генерального прокурора РФ от 31 марта 2008 г. N 53 «Об организации прокурорского надзора за соблюдением прав субъектов предпринимательской деятельности» прокуроры ориентированы на системную работу на этом приоритетном участке.
В 2009 г. новым импульсом для этого направления прокурорского надзора стало наделение прокуратуры полномочиями по согласованию внеплановых выездных проверок, а также по формированию сводного плана проведения плановых проверок предпринимателей. Реализация этой функции гарантирует защиту прав предпринимателей, расширяет возможности каждого хозяйствующего субъекта свободно заниматься бизнесом.
В мае 2012 года в целях обеспечения защиты прав предпринимателей и во исполнение поставленных Президентом РФ задач Генеральной прокуратурой РФ был принят комплекс мер, направленных на качественную реорганизацию деятельности органов прокуратуры в этой сфере: в центральном аппарате создано специализированное управление, аналогичные подразделения образованы в прокуратурах субъектов Федерации; налажено тесное взаимодействие с Уполномоченным при Президенте РФ по защите прав предпринимателей. Под эгидой Генеральной прокуратуры РФ образована межведомственная группа по указанной тематике, в состав которой включены представители заинтересованных федеральных органов исполнительной власти и общественных организаций. Аналогичные группы образованы в прокуратурах субъектов Федерации.
С 2012 г. между Генеральным прокурором РФ и Уполномоченным при Президенте РФ по защите прав предпринимателей действует Соглашение о взаимодействии в вопросах защиты прав и законных интересов субъектов предпринимательской деятельности. В рамках Соглашения под эгидой Генеральной прокуратуры РФ действует совместная рабочая группа по защите прав предпринимателей, налажен оперативный обмен информацией для принятия мер по обеспечению законности в этой сфере. Аналогичные рабочие группы действуют в субъектах Федерации. Проводимая работа способствует решению поставленных Президентом РФ задач по улучшению условий ведения бизнеса и обеспечению его гарантированной защиты.
В феврале 2013 года актуальные вопросы защиты прав предпринимателей рассмотрены на Всероссийском совещании прокуроров субъектов Федерации и приравненных к ним прокуроров специализированных прокуратур. Подписанное Генеральным прокурором РФ по итогам состоявшегося обсуждения решение определяет стратегию деятельности органов прокуратуры в сфере защиты бизнеса.
Генеральная прокуратура РФ ориентировала прокуроров принимать весь комплекс мер для обеспечения законности и свободы экономической деятельности. Для этого во всех регионах страны организован постоянный мониторинг в сфере соблюдения прав и законных интересов субъектов предпринимательской деятельности, усилено информационное сотрудничество с объединениями предпринимателей.
Прокурорский надзор за соблюдением прав субъектов предпринимательства направлен на повышение их правовой защищенности, обеспечение свободы экономической деятельности, благоприятного инвестиционного климата, снижение административного давления на бизнес со стороны органов власти, соблюдение законности при проведении проверок хозяйствующих субъектов, а также на предупреждение рейдерских захватов собственности.
Специально созданное в Генеральной прокуратуре РФ подразделение по надзору за законностью проверок органов контроля формирует ежегодный сводный план проведения плановых проверок органами государственного контроля (надзора) и муниципального контроля РФ. Прокуроры проверяют проекты ежегодных планов проведения плановых проверок центральных аппаратов федеральных органов исполнительной власти, контролируют работу прокуратур субъектов Федерации по согласованию проведения внеплановых выездных проверок хозяйствующих субъектов органами контроля (надзора).
Генеральная прокуратура РФ осуществляет межведомственную координацию контрольной и надзорной работы органов власти в целях предотвращения фактов дублирования контрольных действий, необоснованного наделения контрольными функциями неуполномоченных органов либо их неправомерного делегирования, незаконного взимания платы за проведение мероприятий по контролю (надзору).
За последние 5 лет при формировании ежегодных сводных планов проверок юридических лиц и индивидуальных предпринимателей прокурорами отклонены, как безосновательные, более 3 млн. предложений контролирующих органов об их проведении.
В ходе работы по формированию сводного плана проведения плановых проверок юридических лиц и субъектов предпринимательства на 2014 г. органы прокуратуры рассмотрели свыше 1 млн. предложений контролирующих органов о проведении проверок субъектов предпринимательской деятельности, при этом утверждено лишь 532 тыс. из запланированных проверок, из которых свыше 260 тыс. проверочных мероприятий проведено совместно несколькими органами исполнительной власти.
Можно с уверенностью констатировать, что наделение прокуроров полномочиями в сфере согласования проверок привело к существенному снижению административного давления на предпринимателей, способствует созданию благоприятных условий для развития бизнеса и инвестиционного климата в стране. Принимаемые меры стали важной составляющей правозащитной деятельности прокуроров, стимулирующей органы контроля более ответственно подходить к реализации своих функций.
Практика прокурорского надзора свидетельствует о том, что создание в прокуратуре специализированного подразделения по защите предпринимателей оказалось своевременным решением.
За полтора года прокурорами выявлено около 217 тыс. нарушений прав предпринимателей, опротестовано почти 30 тыс. незаконных правовых актов, которыми устанавливались различные ограничения прав хозяйствующих субъектов, внесено около 40 тыс. представлений, к дисциплинарной и административной ответственности за нарушения прав предпринимателей привлечено почти 30 тыс. лиц, возбуждено 69 уголовных дел.
Прокурорское вмешательство призвано разрушить административные барьеры, созданные для понуждения предпринимателей к даче взяток и иным коррупционным действиям. Например, мерами прокурорского реагирования удается пресекать случаи понуждения предпринимателей к заключению различных договоров и соглашений, к оказанию спонсорской и благотворительной помощи, а также факты дискриминации отдельных хозяйствующих субъектов.
Необходимо продолжить работу органов прокуратуры по противодействию рейдерским захватам предприятий и незаконному перераспределению собственности: выявлять и пресекать сложные схемы недружественного поглощения хозяйствующих субъектов путем скупки акций, банкротства предприятий и др.
Нередко именно после вмешательства прокуроров восстанавливаются преимущественные права субъектов предпринимательства на приобретение имущества в аренду или собственность.
Прокурорам целесообразно уделять пристальное внимание вопросам соблюдения требований законодательства о защите конкуренции со стороны органов власти, органов местного самоуправления, уполномоченных организаций; о лицензировании предпринимательской деятельности (при рассмотрении жалоб предпринимателей на отказ в выдаче им лицензий, осуществлении лицензионного контроля).
Мерами прокурорского воздействия предстоит существенно укрепить состояние законности в сфере предоставления предпринимателям государственных и муниципальных услуг. В связи с этим повышенного внимания требуют вопросы соблюдения органами исполнительной власти различных уровней требований Федерального закона от 27 июля 2010 г. N 210-ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг» применительно к представителям бизнеса. Практика показывает, что во многих регионах отсутствуют либо своевременно не приводятся в соответствие с законом административные регламенты оказания услуг, не обеспечен должный уровень их доступности, в том числе в электронном виде с использованием современных телекоммуникационных технологий, неправомерно истребуются излишние документы, имеющиеся в распоряжении других органов власти. Так, в Амурской области в 2013 г. прокурорами опротестовано 75 незаконных административных регламентов предоставления муниципальных услуг. В Иркутской области оспорено 330 аналогичных регламентов исполнительных органов государственной власти области и местного самоуправления.
Следует искоренить практику истребования у хозяйствующих субъектов документов и информации, представление которых не предусмотрено нормативными правовыми актами либо которые находятся в распоряжении иных органов власти и местного самоуправления. Кроме того, все субъекты Федерации должны перейти к предоставлению государственных услуг в электронном виде.
Одна из наиболее значимых задач прокурорского надзора в рассматриваемой сфере — обеспечение законности в деятельности органов контроля (надзора). Крайне важно пресекать факты проведения внеплановых выездных проверок без согласования с органами прокуратуры, а также нарушения установленного порядка осуществления проверочных мероприятий, оформления их результатов и ознакомления с ними. Недопустимы злоупотребления контролирующими органами правом на проведение административного расследования с целью уклонения от предусмотренных законом процедур согласования проверочных мероприятий с органами прокуратуры.
В результате принятых прокурорами правовых решений все виновные должностные лица должны быть привлечены к установленной законом ответственности.
В целях комплексного реагирования по фактам нарушений свободы экономической деятельности в органах прокуратуры следует организовать рассмотрение жалоб предпринимателей на действия органов государственной власти, проводить работу по защите прав иностранных инвесторов на территории России.
Эффективной формой работы является мониторинг законопроектов и действующей нормативной правовой базы в сфере предпринимательской деятельности на наличие в них административных барьеров и иных положений, нарушающих права и законные интересы предпринимателей, и опротестовывание (оспаривание) таких правовых актов.
Важнейшей гарантией защиты свободы экономической деятельности является взаимодействие прокуратуры с предпринимательским сообществом. Правозащитные мероприятия органов прокуратуры в этой сфере реализуются на основе гласности и прозрачности проводимой работы, заключения соглашений с общественными организациями предпринимателей, создания общественных советов по защите малого и среднего бизнеса, созданных при прокуратурах.
В целях укрепления законности и правопорядка Генеральная прокуратура РФ постоянно взаимодействует с Торгово-промышленной палатой РФ. Достигнуто Соглашение, согласно которому Генеральная прокуратура России в установленном законом порядке рассматривает материалы торгово-промышленных палат о наличии признаков проявления коррупции, незаконного перераспределения собственности, производства и распространения контрафактной и фальсифицированной продукции, а также о рейдерских захватах. Кроме того, Генеральная прокуратура привлекает представителей торгово-промышленных палат к деятельности экспертных советов, рабочих групп по подготовке проектов нормативных правовых актов, а также для консультаций по вопросам совершенствования законодательства, регулирующего предпринимательскую деятельность.
Аналогичное соглашение действует с Российским союзом промышленников и предпринимателей. Прокуратурами субъектов Федерации подписаны соглашения о взаимодействии с региональными торгово-промышленными палатами и общественными организациями предпринимателей.
В рамках диалога с предпринимательским сообществом органам прокуратуры необходимо обеспечить взаимодействие с координационными советами при правительствах субъектов Федерации по вопросам малого и среднего предпринимательства, разрабатывать памятки по вопросам правоприменения, направлять их в общественные советы предпринимателей, региональные отделения Общероссийской общественной организации малого и среднего предпринимательства «Опора России», размещать необходимую информацию на сайтах прокуратур.
Следует учесть, что прокурорам предоставлены полномочия по возбуждению административных дел о неправомерных действиях при банкротстве. Федеральным законом от 25 ноября 2013 г. N 310-ФЗ «О внесении изменения в статью 28.4 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях» устранен пробел законодательства. Так, ранее не было прямо указано лицо, уполномоченное на возбуждение дел об административных правонарушениях в сфере несостоятельности (банкротства). Теперь прокурор уполномочен возбуждать административные дела о неправомерных действиях при банкротстве, совершенных должностными лицами, за исключением арбитражных управляющих (ч. ч. 1, 2, 4 и 5 ст. 14.13 КоАП РФ).
Резюмируя изложенное, целесообразно перечислить задачи прокурорского надзора за исполнением законов о защите прав предпринимателей:
— мерами прокурорского реагирования жестко пресекать нарушения свободы экономической деятельности, в том числе предоставление преференций отдельным лицам, создание административных барьеров для осуществления предпринимательской деятельности, ограничение конкуренции и необоснованное вмешательство в предпринимательскую деятельность;
— укрепить состояние законности в сфере предоставления предпринимателям государственных и муниципальных услуг, предотвращая установление не предусмотренных законом процедур, запретов, сборов, платежей, истребование излишних документов в процессе контрольной, надзорной, разрешительной деятельности, навязывание платных услуг и согласований, возложение не предусмотренных законом обязанностей;
— обеспечить действенный надзор за законностью лицензионно-разрешительных процедур;
— пресекать незаконные отказы юридическим лицам, индивидуальным предпринимателям в государственной регистрации;
— противодействовать рейдерским захватам собственности, а также незаконным методам ликвидации объектов торговли;
— обеспечить законность в деятельности органов контроля (надзора), а также правоохранительных органов, жестко пресекая факты незаконных проверок предпринимателей;
— обеспечить комплексный мониторинг законопроектов и действующей нормативной правовой базы в сфере предпринимательской деятельности на наличие в них административных барьеров и иных положений, нарушающих права и законные интересы предпринимателей, оперативно опротестовывать (оспаривать) такие правовые акты;
— обеспечить привлечение к установленной законом ответственности всех лиц, препятствующих законной предпринимательской деятельности, при необходимости оперативно направлять материалы проверок в следственные органы для решения вопроса о возбуждении уголовных дел; при наличии оснований оперативно возбуждать административные дела о неправомерных действиях при банкротстве, предусмотренные ч. ч. 1, 2, 4 и 5 ст. 14.13 КоАП (за исключением случая, если эти правонарушения совершены арбитражными управляющими);
— продолжить усиленное информационное сотрудничество с объединениями предпринимателей, а также с региональными уполномоченными по защите прав предпринимателей, принимая весь комплекс мер прокурорского реагирования для обеспечения законности и свободы экономической деятельности.
Практика прокурорского надзора свидетельствует, что оптимальные решения поставленных задач реализуются органами прокуратуры исключительно в пределах предоставленных законом полномочий, на основе организационно-распорядительных документов Генеральной прокуратуры РФ.
Направления деятельности органов прокуратуры по надзору за исполнением законов о защите прав предпринимателей и формы ее реализации продолжают совершенствоваться с учетом правовой и социально-экономической обстановки в государстве, анализа практики прокурорского надзора и состояния законности в этой сфере.
