(Антонова Н. А.) («Российская юстиция», 2009, N 7)
ПРОБЛЕМЫ ОБЕСПЕЧЕНИЯ ЗАКОННОСТИ АКТОВ ОРГАНОВ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ
Н. А. АНТОНОВА
Антонова Н. А., кандидат юридических наук, доцент, заведующая кафедрой конституционного, административного и таможенного права Тверского государственного университета.
Статья посвящена проблемам обеспечения законности муниципальных правовых актов. Автор рассматривает основания признания акта дефектным в случае несоблюдения требований законности. Определяются субъекты, осуществляющие контроль за соответствием актов муниципальных органов требованиям законности. Анализируются последствия признания акта не соответствующим закону. Увеличение числа муниципальных образований в результате проводимой реформы местного самоуправления, расширение полномочий муниципальной власти по регулированию различных сфер общественных отношений и, как следствие, увеличение интенсивности нормотворческой деятельности органов местного самоуправления актуализирует проблему соблюдения требований, предъявляемых к муниципальным нормативным правовым актам. О проблемах соблюдения законности при принятии актов органов местного самоуправления свидетельствует статистика. Так, по данным прокуратуры Хабаровского края, в I полугодии 2008 г. на территории края оспорен 1651 нормативный правовой акт органов местного самоуправления, несоответствующий федеральному и региональному законодательству, за аналогичный период прошлого года — 1641. В 2008-м количество оспоренных актов возросло на 0,6%. Распространенным нарушением, допускаемым при принятии нормативных правовых актов, является превышение органами местного самоуправления предоставленных законом полномочий <1>. ——————————— <1> См.: Официальный сайт прокуратуры Хабаровского края.
По данным органов прокуратуры Волгоградской области, в общей сложности в регионе действует 984 органа местного самоуправления, каждый из которых издает по два вида правовых актов (решения и постановления — представительный орган, постановления и распоряжения — местная администрация). Проверка показала, что повсеместно в правотворческой деятельности органов местного самоуправления имеют место нарушения требований действующего законодательства. Всего за 2008 г. изучено более 13 тысяч муниципальных правовых актов, из них около полутора тысяч приняты с нарушениями действующего законодательства. Все они опротестованы <2>. ——————————— <2> По данным сайта: http://www. novostivolgograda. ru.
Прокуратурой Московской области за 2008 г. оспорено 1056 нормативных правовых актов органов местного самоуправления как несоответствующих федеральному законодательству, в том числе 270 уставов муниципальных образований Московской области <3>. ——————————— <3> Информация о правотворческой деятельности органов прокуратуры Московской области и об оспоренных нормативных правовых актах органов местного самоуправления муниципальных образований Московской области за 2008 г.
В аналитических статьях в качестве наиболее характерных нарушений, содержащихся в уставах и иных правовых актах органов местного самоуправления, выделяют следующие: — превышение предоставленных органам местного самоуправления полномочий; — неправомерное перераспределение полномочий между органами и должностными лицами местного самоуправления; — нарушение бюджетного законодательства о налогах и сборах; — нарушение прав граждан и организаций, предусмотренных действующим законодательством; — нарушение административного законодательства <4>. ——————————— <4> См.: Соловьев С., Степанищев В. Законность регионального и местного нормотворчества // Законность. 2003. N 3. С. 4; Беркович Е., Абрамов Д. Предъявление прокурором заявлений в суд о признании противоречащими закону правовых актов органов местного самоуправления // Законность. 2002. N 8. С. 18.
Дефектность акта может проявляться по-разному, в зависимости от того, какие требования, предъявляемые к акту, и в какой мере нарушены. Важен вопрос о том, каким образом проявляется дефектность нормативных правовых актов органов местного самоуправления, поскольку своевременное выявление и устранение дефектов муниципальных правовых актов является залогом оптимального функционирования местного самоуправления, решения вопросов местного значения. Как показывает опыт, в целом дефектность нормативных правовых актов органов местного самоуправления может проявляться по-разному. Во-первых, при принятии нормативного правового акта может быть нарушено требование законности. Причем, имея в виду, что данное требование означает не только несоответствие акта органа местного самоуправления иным нормативным актам, имеющим большую юридическую силу, но и несоблюдение порядка принятия или формы нормативного правового акта, то и издание акта в иной форме, чем предусматривает Федеральный закон N 131-ФЗ, или несоблюдение порядка принятия акта также ведет к признанию акта дефектным. Так, если проект устава муниципального образования должен быть вынесен на публичные слушания, а этого не произошло, то устав не может быть зарегистрирован, даже если его содержание соответствует требованиям Федерального закона N 131-ФЗ. Можно ли говорить в этом случае о таком уставе как о дефектном и к какому виду дефектных актов его отнести? Является ли он ничтожным? Если исходить из того, что пороки ничтожных актов никогда и никакими способами не могут быть исправлены, то расценивать устав, не прошедший процедуру публичных слушаний как ничтожный, на наш взгляд, нельзя. Проведение необходимой процедуры публичных слушаний снимает запрет на регистрацию устава при условии, что его содержание соответствует закону. Дефектность такого устава проявляется в нарушении процедуры его принятия, выражающемся в несоблюдении установленного законом требования учета мнения населения при принятии решений органами местного самоуправления. Во-вторых, дефектность актов может быть вызвана нарушением территориальных, компетенционных пределов, в рамках которых принимаются нормативные правовые акты. Так, при условии существования на территории муниципального района сельских поселений, имеющих собственные органы местного самоуправления, и однородности ряда вопросов, отнесенных к компетенции этих видов муниципальных образований, акт, принятый органами поселения по вопросам межпоселенческого характера, будет дефектным. Наиболее распространенной причиной признания муниципальных правовых актов дефектными является нарушение органами местного самоуправления налогового, а также земельного законодательства, что нередко ведет к произвольному ограничению органами местного самоуправления прав граждан. Пытаясь определить перечень причин, вызывающих появление дефектных актов, мы отдаем себе отчет, что назвать абсолютно все причины довольно трудно. Скорее их можно свести к одной главной — несоответствие акта закону. В том случае, если такое несоответствие устранить невозможно, если акт в установленном порядке признан недействительным, т. е. отменен в связи с содержащимся в нем нарушением, которое исправить нельзя, то, следовательно, он признан ничтожным. В том случае, если после внесения в нормативный правовой акт необходимых изменений он может продолжить свое действие, акт является оспоримым. В связи с этим можно говорить о выделении определенных групп критериев законности нормативных правовых актов органов местного самоуправления: во-первых, критерий соответствия актов органов местного самоуправления актам, обладающим большей юридической силой, и объективным закономерностям общественного развития; во-вторых, критерий соблюдения правотворческой компетенции органа; в-третьих, критерий учета мнения населения при принятии акта; в-четвертых, критерий соблюдения требований, предъявляемых к процедуре принятия нормативного правового акта органом местного самоуправления. Правовые последствия принятия органами местного самоуправления дефектных актов, т. е. способы реагирования компетентных органов на нарушение предъявляемых к актам требований, различны. При этом достаточно разнообразен состав субъектов, контролирующих законность в деятельности органов местного самоуправления, к которым относятся суд, прокуратура, Счетная палата, учреждения, осуществляющие регистрацию уставов муниципальных образований. В круг субъектов, осуществляющих контрольные полномочия по отношению к деятельности органов местного самоуправления, включают и отраслевые органы государственной власти, в полномочия которых входит осуществление отраслевого надзора. Анализ ст. 77 Федерального закона N 131-ФЗ позволяет выделить в зависимости от субъекта осуществления три вида контроля в сфере местного самоуправления: контроль, осуществляемый органами государственной власти; контроль органов прокуратуры; контроль, осуществляемый органами и должностными лицами местного самоуправления, наделенными в соответствии с уставом контрольными функциями. В Федеральном законе N 131-ФЗ закреплены нормы, посвященные государственному контролю за осуществлением органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий. В соответствии со ст. 21 названного Закона органы государственной власти контролируют осуществление органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий. Фактически та же норма повторяется в ст. 77 Федерального закона N 131-ФЗ. Способы осуществления такого контроля определены в ч. 3 ст. 21, ст. 48. Законодатель в данном случае говорит именно об отмене правовых актов органов местного самоуправления, принятых в пределах переданных органам местного самоуправления отдельных государственных полномочий. Особым видом государственного контроля за законностью актов органов местного самоуправления является судебный контроль. Порядок обжалования актов органов и должностных лиц местного самоуправления регламентируется Законом РФ «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан» <5>, а также главой 24 Гражданского процессуального кодекса РФ, а для юридических лиц и граждан, занимающихся предпринимательской деятельностью без образования юридического лица, — Арбитражным процессуальным кодексом РФ <6>. ——————————— <5> Ведомости СНД и ВС РФ. 1993. N 19. Ст. 685. <6> СЗ РФ. 2002. N 30. Ст. 3012.
Говоря о судебном контроле, нельзя не согласиться с мнением о том, что действующий на сегодняшний день механизм судебного контроля не способен в необходимой мере обеспечить законность муниципального правотворчества, в силу перегруженности судов делами, высокой стоимости юридических услуг, длительности судебного разбирательства <7>. ——————————— <7> См.: Розенфельд В. Г., Сергеев А. А. Муниципальное правотворчество и государственный контроль за законностью // Правоведение. 2000. N 6. С. 70.
На сегодняшний день наиболее часто незаконность нормативных правовых актов устанавливается органами прокуратуры. Оценка прокурором акта органа местного самоуправления как ничтожного находит выражение в официальном документе — протесте. Но, как показывает практика, органы местного самоуправления могут и отклонить протест прокурора, и опротестованный акт может продолжать действовать до тех пор, пока не будет дана оценка этому акту судом. Субъектами, осуществляющими контроль в муниципальном образовании в соответствии с Федеральным законом, являются также органы и должностные лица местного самоуправления. Согласно ст. 48 Федерального закона N 131-ФЗ муниципальные правовые акты могут быть отменены или их действие может быть приостановлено органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления, принявшими (издавшими) соответствующий муниципальный правовой акт. Органы местного самоуправления по Федеральному закону N 131-ФЗ осуществляют контроль за соответствием деятельности органов и должностных лиц местного самоуправления уставу и иным нормативным правовым актам представительного органа муниципального образования. Закрепив за муниципальными органами право осуществлять контроль на своей территории (ст. 77), Закон не определил формы такого контроля. Полномочия органов и должностных лиц местного самоуправления по осуществлению контроля за законностью актов и действий должностных лиц муниципального образования закрепляются в соответствии с Федеральным законом и законами субъектов Федерации в уставах муниципальных образований. При этом сами формы контроля не определены и в уставах муниципальных образований, что на практике порождает ряд проблем. Правовыми последствиями принятия актов органов местного самоуправления без соблюдения требований законности могут быть: 1) изменение или отмена нормативного правового акта самим органом местного самоуправления, принявшим (издавшим) соответствующий муниципальный правовой акт; 2) приостановление действия нормативного правового акта органами местного самоуправления; 3) отмена или приостановление действия нормативного правового акта в случае упразднения органа местного самоуправления, принявшего (издавшего) данный акт, органом местного самоуправления, к полномочиям которого на момент отмены или приостановления действия муниципального правового акта отнесено принятие (издание) соответствующего муниципального правового акта; 4) признание нормативного правового акта недействительным по решению суда; 5) отмена нормативного правового акта уполномоченными государственными органами Российской Федерации или субъектов Российской Федерации в части, регулирующей осуществление органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, переданных им федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации; 6) предписание органа государственной власти об отмене или изменении актов органов местного самоуправления. В этой связи обращает на себя внимание формулировка ч. 1 ст. 48 Федерального закона N 131-ФЗ, в которой имеет место явное противоречие с гражданско-процессуальным и арбитражно-процессуальным законодательством. Выше уже говорилось о том, в каких случаях могут быть оспорены муниципальные правовые акты и какое решение может принять суд (арбитражный суд). Установив обоснованность жалобы гражданина и юридического лица, суд (арбитражный суд) своим решением признает правовой акт органа или должностного лица местного самоуправления незаконным и обязывает отменить его, но не отменяет сам. Право отмены муниципального правового акта, принятого по вопросам местного значения, принадлежит лишь самому органу, принявшему такой акт. В силу этого требуется внесение изменений в ст. 48 Федерального закона N 131-ФЗ с целью устранить такое противоречие. В заключении представляется необходимым остановиться на возможных путях решения некоторых проблем соблюдения предъявляемых к актам органов и должностных лиц местного самоуправления требований. Необходима, с одной стороны, более правильная расстановка кадров в муниципальных образованиях, прежде всего юридических, с другой стороны, поиск новых способов разрешения проблемы, например разработка типовых (модельных) правовых актов для муниципальных образований, особенно вновь создаваемых. В данном случае такая задача может решаться не только органами власти субъекта Федерации, но могли бы оказать такое содействие муниципальным органам и советы муниципальных образований, создаваемые в субъектах Федерации. Немаловажна и роль науки в этом процессе. Научные разработки в области теории правовых актов, юридической техники, правотворчества в целом могут быть положены в основу разработки муниципальных правовых актов. Важной задачей является дальнейшая теоретическая разработка вопросов юридической науки, в частности более детальное освещение вопроса о действительности нормативных правовых актов органов местного самоуправления, о требованиях, определяющих законность актов, их оспоримость или ничтожность.
