Загидуллин Рустем Ильдусович, помощник прокурора Республики Татарстан, кандидат юридических наук.
В статье рассматриваются основные механизмы, выработанные в органах прокуратуры Республики Татарстан с целью обеспечения своевременного поступления в городские и районные прокуратуры проектов муниципальных нормативных правовых актов.
Ключевые слова: муниципальное нормотворчество, проекты нормативных правовых актов, органы прокуратуры.
Participation of public prosecutors in law-making activities of local government authorities
R. I. Zagidullin
In the article it is considered the basic mechanisms developed in the prosecution agencies of Tatarstan in order to ensure timely delivery of the projects of municipal regulatory legal acts into the city and district prosecutor’s offices.
Key words: municipal rulemaking, regulatory legal acts projects, the prosecution agencies.
Обеспечение единства правового пространства — одна из важных задач органов прокуратуры. Ввиду отсутствия у муниципальных образований достаточных материальных ресурсов и профессиональных кадров, прежде всего юридической специальности, особую актуальность приобретает обеспечение соответствия муниципальных нормативных правовых актов нормативным правовым актам органов государственной власти.
Эта задача аккумулирует вокруг себя множество форм организации взаимодействия между органами прокуратуры и местной властью. Прокуратура Республики Татарстан прежде всего нацеливает городских и районных прокуроров на предотвращение принятия незаконных нормативных правовых актов, акцент в работе органов прокуратуры республики сделан на выявление в муниципальных актах положений, противоречащих действующему законодательству, до их принятия, т. е. на проектном уровне.
Приказом Генерального прокурора РФ от 17 сентября 2007 г. N 144 «О правотворческой деятельности органов прокуратуры и улучшении взаимодействия с законодательными (представительными) и исполнительными органами государственной власти и органами местного самоуправления» прокурорам предписано, не ослабляя надзора за законностью нормативных правовых актов, осуществлять правовую экспертизу проектов нормативных правовых актов, в том числе органов местного самоуправления. Реализация Приказа предполагает обеспечение поступления в органы прокуратуры всех разрабатываемых в муниципалитетах проектов нормативных правовых актов.
Для исполнения поставленных задач и оказания практической помощи прокурорам городов и районов Республики Татарстан в 2012 г. прокуратурой Республики Татарстан заключены многосторонние соглашения с Министерством юстиции Республики Татарстан, Советом муниципальных образований Республики Татарстан и главами муниципальных районов Республики Татарстан о взаимодействии в сфере обеспечения единства правового пространства, законности нормативных правовых актов и полноты правового регулирования.
В соответствии с соглашениями главы муниципальных районов обеспечивают представление органам прокуратуры всех проектов муниципальных нормативных правовых актов до их принятия и в течение 10 дней с момента принятия всех муниципальных нормативных правовых актов — для изучения их на предмет соответствия законодательству.
Соглашение является основой для взаимодействия органов прокуратуры и органов местного самоуправления. Механизм взаимодействия по вопросам представления органами местного самоуправления проектов нормативных правовых актов в органы прокуратуры для изучения, включая сроки и формы обмена документами, вырабатывается на местах.
Следует отметить, что в Республике Татарстан сложились различные механизмы исполнения требований Приказа Генерального прокурора РФ N 144 в части обеспечения поступления в органы прокуратуры проектов муниципальных нормативных правовых актов.
Например, в некоторых районах республики по инициативе прокуроров заключены двухсторонние соглашения между городскими, районными прокуратурами и органами местного самоуправления, в соответствии с которыми последние берут на себя обязательство представлять в органы прокуратуры все проекты муниципальных нормативных правовых актов (Агрызский, Аксубаевский, Альметьевский, Арский, Атнинский, Балтасинский, Бугульминский районы и т. д.).
Есть практика внесения изменений в регламенты представительных органов местного самоуправления, в которых закрепляется обязанность органов местного самоуправления направлять в органы прокуратуры проекты нормативных правовых актов до их принятия.
Так, по предложению Бавлинской городской прокуратуры в регламенты всех представительных органов муниципальных образований района были внесены изменения (изменения в регламенты советов района и городского поселения внесены в 2012 г., в регламенты сельских поселений — в 2013 году). В частности, в регламентах закреплено, что за 10 дней до принятия нормативного правового акта в прокуратуру по электронной почте представляется проект, по результатам изучения которого в органы местного самоуправления направляется соответствующее заключение. Эта модель взаимоотношений способствует также и сокращению бумажного документооборота.
Ввиду действенности этой формы обеспечения поступления в органы прокуратуры проектов нормативных правовых актов представительных органов местного самоуправления в указании прокурора Республики Татарстан от 1 августа 2013 г. N 65/7у «Об исполнении Приказа Генерального прокурора Российской Федерации от 21.06.2013 N 252 «О совершенствовании прокурорского надзора за исполнением федерального законодательства органами государственной власти, местного самоуправления, иными органами и организациями» прокурорам городов и районов, с целью своевременного и полного поступления проектов муниципальных нормативных правовых актов, предписано инициировать внесение изменений в регламенты представительных органов местного самоуправления, закрепив в них обязанности направлять в прокуратуру проекты нормативных правовых актов в 10-дневные сроки до их принятия. В случае нарушения установленных сроков — предусмотреть снятие с повестки дня рассмотрение соответствующего проекта.
Представляется интересным положительный опыт прокуроров городов и районов по нормативному закреплению обязанности органов местного самоуправления направлять для изучения в органы прокуратуры проекты нормативных правовых актов.
Так, по инициативе Азнакаевского городского прокурора порядок представления проектов муниципальных нормативных правовых актов в городскую прокуратуру был закреплен в уставах всех 29 муниципальных образований Азнакаевского муниципального района. Согласно уставам муниципальных образований проекты представляются в городскую прокуратуру не менее чем за 10 суток до дня их рассмотрения и принятия.
В столице республики по предложению прокурора города принято Постановление Исполнительного комитета от 27 апреля 2010 года N 4330, которым нормативно закреплен порядок направления в прокуратуру города Казани проектов нормативных правовых актов Исполкома.
В целях упорядочения процесса поступления в прокуратуру Верхнеуслонского района республики нормативных правовых актов, проектов нормативных правовых актов и улучшения дисциплины должностных лиц органов местного самоуправления в этом вопросе прокуратурой района разработан модельный нормативный правовой акт, регламентирующий процедуру представления органами местного самоуправления нормативных правовых актов и их проектов, в том числе и в электронной форме. Модельный акт направлен прокуратурой Верхнеуслонского района во все муниципальные образования района. В настоящее время соответствующие решения приняты Советом Верхнеуслонского муниципального района и в 7 сельских поселениях. В остальных муниципальных образованиях решения находятся на стадии принятия.
Практика нормативного закрепления обязанности органов местного самоуправления представлять в органы прокуратуры проекты муниципальных нормативных правовых актов, а также принятые нормативные правовые акты оказывает положительное влияние на обеспечение изучения прокуратурой всех проектов и принимаемых в муниципальном образовании актов.
Согласно ч. 3 ст. 7 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» муниципальные правовые акты, принятые органами местного самоуправления, подлежат обязательному исполнению на всей территории муниципального образования. За неисполнение муниципальных правовых актов граждане, руководители организаций, должностные лица органов государственной власти и должностные лица органов местного самоуправления несут ответственность согласно федеральным законам и законам субъектов Федерации.
Следует отметить, что органы прокуратуры, в целях снижения нагрузки на органы местного самоуправления в рамках организации представления в органы прокуратуры республики проектов нормативных правовых актов, все активней инициируют переход на взаимодействие в электронной форме. Особенно это актуально для сельских поселений, удаленно расположенных от районного центра.
Например, Мамадышский муниципальный район включает в себя 33 муниципальных образования. В связи с большим количеством муниципалитетов, а также в целях снижения бумажного документооборота прокуратурой Мамадышского района налажено взаимодействие с органами местного самоуправления в электронном виде. Так, проекты муниципальных актов поступают в прокуратуру района в электронной форме одним из следующих способов: путем направления их на электронный адрес прокуратуры, путем направления электронного носителя с нарочным или почтой, путем представления в прокуратуру района для копирования проектов муниципальных актов USB-накопителя. Заключения по проектам нормативных правовых актов также направляются почтой или по электронной почте. В этих целях в прокуратуре района сформирован список официальных адресов электронной почты органов местного самоуправления Мамадышского муниципального района.
В Актанышском муниципальном районе республики между прокуратурой и органами местного самоуправления достигнуто соглашение о том, что все проекты нормативных правовых актов представительных и исполнительных органов местного самоуправления направляются для изучения в прокуратуру по электронной почте, заключения в указанные органы также направляются в электронном виде.
Все обозначенные меры способствуют достижению поставленной цели. Так, за 9 месяцев 2013 года городскими и районными прокурорами Республики Татарстан изучено 9782 проекта, что на 3960 больше, чем за аналогичный период 2011 года. При этом по требованию прокуроров из 1819 проектов исключены не соответствующие законодательству положения.
