Статья 15 Конституции РФ устанавливает обязанность органов и должностных лиц местного самоуправления соблюдать Конституцию и законы. Местное самоуправление — неотъемлемый элемент конституционного механизма народовластия и обладает собственными исключительными полномочиями.
Тем не менее издаваемые на муниципальном уровне правовые акты остаются актами подзаконными. Исполнение конституционных обязанностей государства по обеспечению публичных интересов, защите прав и свобод человека и гражданина невозможно без создания действенных механизмов контроля за законностью муниципального правотворчества.
К сожалению, государственный контроль за соответствием законам правовых актов органов и должностных лиц местного самоуправления остается недостаточно эффективным. Только по официальным данным ежегодно на местном уровне издаются десятки тысяч актов, противоречащих законодательству, нарушающих права и законные интересы граждан. Приходится констатировать, что строгое следование букве закона пока не стало идеологией органов и должностных лиц местного самоуправления. Более того, нередко наблюдаются попытки оправдать нарушение закона соображениями целесообразности, желанием защитить социальные интересы местных жителей, «уточнить» негибкую норму закона. Подобные мотивы незаконных решений муниципальных должностных лиц иногда находят одобрение депутатов представительных органов местного самоуправления и даже населения.
Как показывает практика, наиболее эффективная форма обеспечения законности решений местной власти сегодня — прокурорский надзор. Благодаря мерам прокурорского реагирования значительное число нарушений удается предотвратить еще на стадии подготовки проектов правовых актов или сразу же после их принятия. Однако прокурор не наделен правом отменять или приостанавливать действие незаконного акта муниципальной власти. Признать такой акт недействующим может лишь суд — в этом заключается важнейший принцип сегодняшней модели устройства местной власти в Российской Федерации. Статья 12 Конституции РФ гарантирует самостоятельность местного самоуправления в пределах своих полномочий и его организационную обособленность от государственной власти.
Сложность механизма правосудия, нежелание местных властей способствовать скорому восстановлению законности нередко приводят к тому, что до вынесения судом окончательного решения проходит не один месяц. Например, представительный орган местного самоуправления может не иметь специального представителя для ведения дел в суде, что потребует созыва его заседания для определения такого представителя. Возможности затягивать рассмотрение дела есть и у исполнительных органов местного самоуправления. Такое положение провоцирует местные власти издавать заведомо незаконные акты, пусть даже на небольшой срок действия, по принципу: «Пока суд рассмотрит и отменит, мы уже успеем получить желаемый результат». Предусмотренный же федеральным законодательством механизм ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления за издание незаконных правовых актов чрезвычайно сложен и фактически не работает на практике.
Сложившаяся ситуация требует поиска дополнительных правовосстановительных механизмов, обеспечивающих оперативную защиту публичных интересов и прав конкретного гражданина. Одним из таких механизмов может служить институт незамедлительного приостановления в судебном порядке действия правовых актов органов и должностных лиц местного самоуправления до рассмотрения судом по существу вопроса о законности этих актов.
Согласно ст. 4 Закона РФ «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан», приняв жалобу к рассмотрению, суд по просьбе гражданина или по своей инициативе вправе приостановить исполнение обжалуемого действия (решения). Эта норма, поныне сохраняющая свою юридическую силу, к сожалению, не нашла необходимой конкретизации в принятом впоследствии процессуальном законодательстве. Кроме того, в ней не упоминается прокурор как субъект, наделенный правом оспаривать в суде законность изданных правовых актов. В делах, рассматриваемых по заявлениям прокуроров, суд может применять эту норму лишь по аналогии.
ГПК РФ регулирует в гл. 13 применение судом мер по обеспечению иска, используемых в тех случаях, когда непринятие таких мер может затруднить или сделать невозможным исполнение решения суда. К сожалению, при рассмотрении дел, возникающих из публичных правоотношений, в частности дел об оспаривании действий и решений органов местного самоуправления, эта глава ГПК РФ, относящаяся к исковому производству, также может применяться судами лишь по аналогии.
Тем не менее сегодня у суда есть возможность временно приостанавливать действие оспоренных актов органов и должностных лиц местного самоуправления. Если действовавший до 1 февраля 2003 г. ГПК РСФСР устанавливал в ст. 134 закрытый перечень мер по обеспечению иска (наложение ареста на имущество, запрет совершать определенные действия и т. д.), то согласно ст. 140 действующего ГПК в необходимых случаях судья или суд может принять и иные меры по обеспечению иска, которые отвечают целям использования данного правового института.
Таким образом, в том случае, если задержка судебной дисквалификации незаконного акта способна привести к серьезным нарушениям публичных или частных прав, прокурор вправе ходатайствовать о незамедлительном приостановлении судом действия этого акта до рассмотрения по существу вопроса о его законности и действительности. Однако удовлетворение таких ходатайств потребует от судей определенной смелости. Ведь в отсутствие специальных норм в главах 24 и 25 ГПК РФ, определяющих порядок рассмотрения дел об оспаривании нормативных актов, индивидуальных решений и действий публичной власти, судьям придется руководствоваться принципом аналогии закона, самостоятельно определяя допустимость и пределы такой аналогии.
Безусловно, правовой институт незамедлительного приостановления судом действия оспоренного правового акта нуждается в надлежащем законодательном закреплении. Во-первых, п. 1 ст. 140 ГПК, в котором перечисляются возможные меры обеспечения иска, мог бы быть дополнен новым подпунктом, предусматривающим в качестве такой общей меры приостановление действия решений органов и должностных лиц публичной власти. Во-вторых, необходимо и специальное регулирование применения судом подобной меры при рассмотрении дел об оспаривании правовых актов. Наличие в процессуальном законодательстве Российской Федерации такого специального регулирования позволит сделать данный правовой институт по-настоящему эффективным.
При этом законодатель мог бы определить условия применения такой процессуальной меры, как приостановление действия оспоренного правового акта. В их числе могли бы быть названы невозможность последующего исполнения решения суда о дисквалификации акта в случае его реализации, а также наличие веских оснований полагать, что даже незначительная задержка в дисквалификации оспоренного акта способна повлечь грубые нарушения прав и свобод человека и гражданина, умаление иных конституционно защищаемых ценностей. Возможно приостановление действия как нормативных правовых актов, так и правовых актов ненормативного характера — индивидуальных решений публичной власти. Применительно к нормативным правовым актам следует говорить не о приостановлении исполнения, а именно о приостановлении действия акта. Второе понятие шире первого по содержанию. Властное предписание суда о приостановлении действия акта должно быть адресовано неопределенному кругу лиц, исключая какую-либо форму реализации акта, действие которого приостановлено судом.
Институт временного приостановления судом действия правового акта публичной власти особенно необходим применительно к актам органов и должностных лиц местного самоуправления. Во-первых, большинство правовых актов, признаваемых сегодня судами незаконными, издано именно на муниципальном уровне. Во-вторых, организационная обособленность местного самоуправления от государственной власти ограничивает применение административных механизмов обеспечения законности правотворчества и, следовательно, требует установления дополнительных механизмов в рамках правосудия. Рассматриваемый правовой институт мог бы найти должное законодательное закрепление в главах 24 и 25 ГПК либо в федеральном законе, устанавливающем общие принципы организации местного самоуправления в Российской Федерации.
Безусловно, законодатель должен обеспечить баланс таких ценностей, как обеспечение законности местного правотворчества и гарантированность конституционно признанной автономии местной власти. Поэтому местное самоуправление должно быть надлежащим образом защищено от необоснованного приостановления действия его правовых актов. В этих целях федеральный законодатель мог бы, например, сузить круг субъектов, обладающих процессуальным правом ставить перед судом вопрос о необходимости приостановления действия правовых актов органов и должностных лиц местного самоуправления. В частности, таким правом можно наделить прокурора, подающего в суд заявление об оспаривании акта, которому могла бы корреспондировать обязанность суда незамедлительно рассмотреть ходатайство о приостановлении действия акта и принять решение о его удовлетворении или об отказе в удовлетворении.
Приостановление судом действия нормативного или индивидуально-определенного правового акта не должно предрешать вопрос о его законности или незаконности. Такая мера лишь позволит без спешки, с соблюдением всех процессуальных прав органа или должностного лица, издавшего акт, вынести обоснованное решение. При этом невозможность приостановления действия актов органов и должностных лиц местного самоуправления органами государственной власти во внесудебном порядке будет гарантировать защиту конституционных прав местного самоуправления. Его самостоятельность заключается не во вседозволенности, а в высокой ответственности за принимаемые в рамках своих полномочий правовые решения. Необходимость адекватного контроля за законностью таких решений предопределена положениями Конституции РФ и Европейской хартией местного самоуправления.
