Шобухин В. Ю., кандидат юридических наук, заместитель директора Института прокуратуры, доцент кафедры прокурорской деятельности Уральской государственной юридической академии, Россия, г. Екатеринбург.
Рассматриваются актуальные проблемы правового регулирования полномочий прокурора и их реализации. Автором предлагаются пути совершенствования законодательства в указанной сфере.
Ключевые слова: статус прокуратуры, полномочия прокурора, функции прокуратуры, прокурорский надзор.
The powers of public prosecution office: urgent issues of the legal regulation
V. Ju. Shobuhin
Shobuhin V. Ju., Cand. in Law, Assistant director of the Institute of Prosecutor’s Office, assoc. prof. of Dept. of Prosecutor’s Activity in the Urals State Law Academy, Russia, Ekaterinburg.
In the article contemporary problems of the legal regulation of powers of public prosecutors and execution of these powers are discussed. The author suggests the improvement of the legislation concerning the powers of public prosecutors.
Key words: status of prosecutor’s office, powers of public prosecutor, functions of prosecutor’s office, public prosecutor’s supervision.
Одним из важных элементов статуса современной российской прокуратуры и прокурорских работников являются полномочия. При этом следует отметить их тесную связь с правовыми средствами.
В статьях 22, 27, 30, 33 Федерального закона от 17.01.1992 N 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации» (далее — Закон N 2202-1) регулируются надзорные полномочия прокурора. Однако их описание носит поверхностный характер. Статья 30 Закона N 2202-1 вообще носит отсылочный характер: в ней закреплено, что полномочия прокурора по надзору за исполнением законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие, устанавливаются уголовно-процессуальным законодательством и другими федеральными законами. Полномочия прокурора при участии в рассмотрении дел судами регулируются Арбитражным процессуальным кодексом РФ 2002 года, Гражданским процессуальным кодексом РФ 2002 года, Уголовно-процессуальным кодексом РФ 2001 года (далее соответственно — АПК РФ, ГПК РФ, УПК РФ). При этом нормы разд. IV Закона N 2202-1, посвященные регулированию данной сферы прокурорской деятельности, до сих пор не приведены в соответствие с процессуальным законодательством. Механизм и проблемы реализации полномочий, как правило, отражаются в правовых актах (приказах, указаниях, инструкциях) Генерального прокурора РФ.
Безусловно, важное место в деятельности прокуроров занимает надзорная деятельность. В современной России круг поднадзорных прокуратуре органов и должностных лиц достаточно широк. Это федеральные исполнительные органы государственной власти, законодательные (представительные) и исполнительные органы государственной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления, органы военного управления, органы контроля, их должностные лица, субъекты осуществления общественного контроля за обеспечением прав человека в местах принудительного содержания и содействия лицам, находящимся в местах принудительного содержания, органы управления и руководители коммерческих и некоммерческих организаций.
Спорным является вопрос о том, возможно ли рассматривать в числе лиц, поднадзорных прокуратуре, Правительство РФ и граждан, которые в статьях Закона N 2202-1, регламентирующих надзорные функции прокуратуры (статьи 1, 21 и т. д.), не названы?
Анализ положений Закона N 2202-1, в частности, его статей 10, 22, 24, дает основание усматривать элементы надзора в отношении указанных субъектов. Согласно ч. 3 ст. 24 Закона N 2202-1 Генеральный прокурор РФ обязан информировать Президента РФ о противоречащих Конституции РФ и федеральным законам постановлениях Правительства РФ. Это предполагает и обязанность Генерального прокурора РФ выявлять такие правовые акты Правительства РФ посредством проверки всех принимаемых Правительством РФ постановлений на предмет их соответствия Конституции РФ и федеральным законам. Меры прокурорского реагирования в отношении граждан связаны с правом прокурора возбуждать в отношении лиц, совершивших административные правонарушения, производство об административном правонарушении.
Статья 21 Закона N 2202-1 обозначает предмет общего надзора и тем самым определяет задачи, стоящие перед прокурором в этой сфере деятельности. По сравнению с ранее действовавшим законодательством (советского периода) Закон N 2202-1 сузил пределы надзора, определив, что общенадзорные проверки производятся только по сигналам о нарушениях законов (ранее предусматривалась возможность проведения плановых проверок) [4, с. 85]. Между тем в литературе высказывается мнение о том, что надзор за законностью правовых актов должен осуществляться регулярно и независимо от поступления информации о нарушении закона [2, с. 15; 3, с. 24].
Более того, в литературе высказываются предложения наделить прокурора правом приостановления действия опротестованного правового акта либо ввести правило о том, что принесение прокурором протеста автоматически приостанавливает действие опротестованного акта [1, с. 23; 3, с. 24], а также установить ответственность за неисполнение и необоснованное отклонение актов прокурорского реагирования [5, с. 155].
Еще одной проблемой является то, что в статьях 22 (ч. 2) и 25 Закона N 2202-1, предусматривающих возможность вынесения прокурором постановления о возбуждении производства об административном правонарушении, по-разному толкуется понятие «прокурор». В ч. 2 ст. 22 Закона N 2202-1 понятие «прокурор» интерпретируется в узком смысле и включает в себя только прокуроров — руководителей прокуратур. При этом в ст. 25 Закона N 2202-1 так же, как и в ч. 1 ст. 33 и ч. 3 ст. 27 данного Закона, регулирующих возбуждение производства об административном правонарушении при осуществлении надзора за исполнением прав и свобод человека и гражданина и, соответственно, при осуществлении надзора в сфере исполнения уголовных наказаний, понятие «прокурор» используется в широком смысле. Помимо прокуроров в статусе руководителей прокуратур оно включает иные категории прокурорских работников (помощников прокурора, прокуроров отделов и т. д.). Это противоречие требует устранения путем внесения в Закон N 2202-1 соответствующих поправок и более четкого разграничения указанных понятий.
В Законе N 2202-1 следует детализировать правовую регламентацию прокурорского надзора за законностью деятельности органов, осуществляющих оперативно-розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие, в частности, установив категории прокурорских работников, уполномоченных осуществлять данный вид надзора, и закрепив их основные полномочия.
Прокурорско-надзорная деятельность тесно связана с иными направлениями деятельности прокуратуры. Так, она способствует полноценной реализации функции участия прокуроров в правотворческой деятельности. Прокурорский надзор за деятельностью законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации позволяет в значительной мере предупреждать принятие данными органами законов, противоречащих Конституции РФ и федеральным законам. Более того, несмотря на то что на федеральном законодательном уровне для прокуроров не предусмотрено право законодательной инициативы, во многих конституциях и уставах субъектов Федерации для региональных прокуроров предусматривается право законодательной инициативы на региональном уровне. Это позволяет прокурорам субъектов РФ не только противостоять принятию законодательными органами субъекта Российской Федерации неконституционных законов, но и активно участвовать в законотворческом процессе, вносить в законодательные (представительные) органы своего субъекта, предлагать поправки к уже принятым законам.
На данном участке прокурорской деятельности традиционно выявляется множество пробелов и противоречий в законодательстве, несовершенство отдельных законодательных норм, потребность в принятии новых нормативных правовых актов. Большое внимание уделяется проверке региональных законодательных актов на предмет их соответствия Конституции РФ и федеральным законам. Реализация данной функции усложняется в условиях современного интенсивного законотворческого процесса как на федеральном, так и на региональном уровнях, развитой структуры органов государственной и муниципальной власти. Повышенную актуальность в этом смысле представляют нормы бюджетного, налогового, социального, трудового, природоохранного законодательства.
Активное участие прокуроры принимают в разработке и совершенствовании законодательства о противодействии коррупции, выработке методов борьбы с ней. Вовлеченность прокурорского надзора практически во все сферы правового регулирования общественных отношений, с одной стороны, требует от прокуроров глубокого знания норм действующего законодательства, а с другой — дает возможность иметь широкую осведомленность о реальном положении дел в сфере соблюдения Конституции РФ и исполнения законов, выявлять потребности правовой регламентации общественных отношений.
С 2007 года в аппаратах прокуратур субъектов Российской Федерации установлена должность старшего помощника по взаимодействию с законодательными (представительными) и исполнительными органами государственной власти, органами местного самоуправления. Сотрудники прокуратуры систематически участвуют в подготовке проектов законов и иных нормативных актов, осуществляют их правовую экспертизу, входят в состав комитетов, комиссий и рабочих групп при разработке законопроектов. Непосредственное участие прокурора в заседаниях законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти имеет большое значение для предупреждения принятия законопроектов, не соответствующих действующему законодательству.
Таким образом, роль органов прокуратуры в правотворческом процессе велика. В целях обеспечения более эффективной деятельности прокуроров в данной сфере представляется оправданным в Конституции РФ закрепить за Генеральным прокурором РФ и нижестоящими прокурорами (на соответствующем уровне) право законодательной инициативы.
В действующем ГПК РФ недостаточно четко определены роль и процессуальное положение прокурора, и поэтому остается спорным вопрос о правовом статусе прокурора в случае его участия при рассмотрении судами гражданских дел. Согласно ч. 3 ст. 45 ГПК РФ прокурор вступает в процесс и дает заключение по делам о выселении, восстановлении на работе, возмещении вреда, причиненного жизни или здоровью, а также в иных случаях, предусмотренных ГПК РФ и другими федеральными законами. Вместе с тем понятие «заключение прокурора» не раскрывается, его процессуально-правовое значение и содержание не определены. Остается непонятным, о чем дает заключение прокурор и какое значение оно имеет для суда. Следовательно, в ГПК РФ необходимо более детально регламентировать вопрос дачи прокурором заключения по делу. В частности, следует дать законодательное понятие заключения прокурора, установить перечень дел и вопросов, по которым дается заключение, определить его значение для суда.
Свои особенности имеет процессуальный статус прокурора при участии в рассмотрении дел арбитражными судами. Здесь тоже есть некоторые проблемы. В частности, в отличие от ГПК РФ (статьи 18, 19) и УПК РФ (статьи 61, 62, 66), АПК РФ (гл. 3) не предусматривает возможность отвода и самоотвода прокурора. В то же время в силу специфики правового статуса прокурора как лица, материально не заинтересованного в исходе дела и имеющего только процессуальный интерес, могут возникнуть обстоятельства, объективно исключающие возможность участия того или иного должностного лица органов прокуратуры в арбитражном процессе. Это могут быть обстоятельства личной заинтересованности конкретного прокурорского работника в исходе дела (например, отношения родства с истцом или ответчиком). В связи с этим в действующем АПК РФ необходимо предусмотреть институт отвода (самоотвода) прокурорских работников, принимающих участие в рассмотрении дел арбитражными судами.
Прокурор, участвующий в деле, вправе обжаловать в порядке апелляционного производства решение арбитражного суда первой инстанции, не вступившее в законную силу, и в порядке кассационного производства решение арбитражного суда первой инстанции, вступившее в законную силу (за исключением решений Высшего Арбитражного Суда РФ), и (или) постановление суда апелляционной инстанции полностью или в части. АПК РФ предусматривает возможность обжалования судебного решения только посредством принесения апелляционной и, соответственно, кассационной жалоб, не предусматривая специально для прокурора таких средств реагирования, как апелляционное и кассационное представления. Данная ситуация принижает статус прокурора в арбитражном процессе и требует законодательного устранения путем внесения в АПК РФ соответствующих дополнений и изменений. Прокуратура является специальным органом государства, в задачи которого входит обеспечение верховенства закона, единства и укрепления законности, защита прав и свобод граждан, охраняемых законом интересов общества и государства, а потому такой акт, как жалоба, не может являться средством прокурорского реагирования. Термин «обжалование» применительно к деятельности прокурора в арбитражном процессе целесообразно исключить.
Список литературы
1. Алексеев А. Общий надзор: проблемы и перспективы // Законность. 1998. N 2. С. 6 — 11.
2. Бойков А., Скворцов К., Рябцев В. Проблемы развития правового статуса российской прокуратуры (в условиях переходного периода) // Уголовное право. 1999. N 2. С. 3 — 29.
3. Викторов И. Прокуратура: статус на рубеже тысячелетий // Законность. 2000. N 12. С. 22 — 25.
4. Додонов В. Н., Крутских В. Е. Прокуратура в России и за рубежом. Сравнительное исследование / Под ред. С. И. Герасимова. М., 2001. 192 с.
5. Рохлин В. И. Прокурорский надзор и государственный контроль: история, развитие, понятие, соотношение. СПб., 2003. 305 с.
References
1. Alekseev A. Obshhij nadzor: problemy i perspektivy // Zakonnost’. 1998. N 2. С. 6 — 11.
2. Bojkov A., Skvorcov K., Rjabcev V. Problemy razvitija pravovogo statusa rossijskoj prokuratury (v uslovijah perehodnogo perioda) // Ugolovnoe pravo. 1999. N 2. S. 3 — 29.
3. Viktorov I. Prokuratura: status na rubezhe tysjacheletij // Zakonnost’. 2000. N 12. S. 22 — 25.
4. Dodonov V. N., Krutskih V. E. Prokuratura v Rossii i za rubezhom. Sravnitel’noe issledovanie / Pod red. S. I. Gerasimova. M., 2001. 192 s.
5. Rohlin V. I. Prokurorskij nadzor i gosudarstvennyj kontrol’: istorija, razvitie, ponjatie, sootnoshenie. SPb., 2003. 305 s.
