Мыцыков Александр Яковлевич, советник Генерального прокурора Российской Федерации.
Статья посвящена вопросам определения правового статуса прокуратуры. По мнению автора, правильным представляется определение в новом законе правового статуса прокуратуры как государственного органа.
Ключевые слова: прокуратура; надзор; система органов; орган государства.
Legal regulation of the activities of the Public Prosecution Service
A. Ya. Mytsykov
The article is dedicated to the issues of definition of legal status of the Public Prosecution Service. In the opinion of the author, legal status of the Public Prosecution Service as a public body is correctly determined in the new law.
Key words: the Public Prosecution Service; supervision; system of bodies; public body.
На сайте Совета Федерации Федерального Собрания РФ появился подготовленный группой сенаторов проект Федерального закона «О Коллегии Уполномоченных (независимых) прокуроров».
Согласно замыслу авторов законопроекта в стране учреждается новый правовой институт, который станет заниматься «расследованием деяний, содержащих признаки преступлений, совершенных лицами, занимающими (занимавшими) государственные должности, которые по своему статусу обязаны осуществлять обеспечение защиты прав и свобод человека и гражданина в Российской Федерации, содействовать в обеспечении публичного (общественного) контроля за деятельностью Генерального прокурора Российской Федерации и Председателя Следственного комитета Российской Федерации», а также выполнять иные функции. Коллегия Уполномоченных прокуроров мыслится как орган, входящий в структуру Генеральной прокуратуры и систему органов прокуратуры Российской Федерации.
Сама идея и даже содержание законопроекта не удивляют, хотя внятной логики и здравого смысла в них не просматривается. Удивляет, а точнее? объясняет его появление отсутствие у законодателя (да и у многих специалистов) сколь-нибудь четкого представления о сущности и содержании правоохранительной системы государства и месте прокуратуры в этой системе.
Правоохранительная деятельность в определенной мере присуща любому органу государственной власти, если не сводить ее только к акту правоприменения или к охране общественного порядка и общественной безопасности. Но тем не менее отнесение того или иного органа к правоохранительной системе производится именно по такому принципу. Отсюда частая путаница в задачах и функциях правоохранительных органов, распределении между ними правоохранительных полномочий.
На наш взгляд, правоохранительные органы должны быть монофункциональны, т. е. заниматься одним делом. Единственное предназначение прокуратуры — надзор за реализацией законов. К сожалению, в реальности это далеко не так. В настоящее время прокуратура занимается многим, если не сказать больше — всем, начиная с формирования плана проверок для органов контроля, изучения обоснованности ценообразования на продукты и медикаменты, готовности подразделений ЖКХ к отопительному сезону и заканчивая выполнением других функций, лишь отдаленно относящихся к ее надзорному предназначению. Объективная потребность общества в этом есть. Состояние законности в стране пока таково, что присутствие прокуратуры в любом сегменте социально-экономической жизни оправданно. Однако основная причина все же связана с невнятной регламентацией правового статуса прокуратуры.
Конституция РФ определяет прокуратуру как единую централизованную систему (выделено мной. — А. М.) с подчинением нижестоящих прокуроров вышестоящим и Генеральному прокурору России. Между тем что это за система, каков ее характер, в какую ветвь власти она входит и, вообще, обладает ли властными полномочиями, назначение системы и многие другие вопросы остались за рамками конституционного регулирования. Относительно полномочий, организации и порядка деятельности прокуратуры Конституция, как известно, отсылает к отдельному закону. Но Федеральный закон «О прокуратуре Российской Федерации» к конституционному определению прокуратуры добавляет только то, что это система органов (выделено мной. — А. М.), осуществляющих от имени Российской Федерации надзор за исполнением действующих на территории страны законов. Вопрос о характере этих органов и правовом статусе вновь остался открытым. При такой нормативной неопределенности становится возможным не только появление в прокурорской системе упомянутой Коллегии Уполномоченных прокуроров или, как было раньше, Следственного комитета при прокуратуре, но и возложение на прокуратуру обязанностей, которые не вписываются в логику надзора за исполнением законов.
Глубоко убеждены: прокуратура — это не только и не столько система органов, сколько орган государства. Причем не просто орган, а федеральный государственный орган, призванный (уполномоченный) от имени Российской Федерации осуществлять надзор за исполнением действующих на территории Российской Федерации законов, обладающий надзорно-властными полномочиями.
Указание на то, что прокуратура — это федеральный государственный орган, делает ее не некоей, как сейчас, хотя и единой и централизованной системой, а конституционно определенным органом федеративного российского государства с четким предназначением и таким же правовым статусом. Именно оно и должно быть в ч. 1 ст. 129 Конституции РФ. И сама статья, как представляется, должна быть выведена из раздела «Судебная власть» и помещена в другое место. Скажем, в раздел, где бы регламентировались статус и деятельность Центрального Банка, Центральной избирательной комиссии, Счетной палаты, Уполномоченного по правам человека и т. п.
Конечно, внесение изменений в Конституцию сейчас вряд ли возможно (хотя такое решение было бы идеальным). Однако что касается прокуратуры, то положение в настоящее время мог бы исправить новый федеральный закон. Принятый 19 лет назад Федеральный закон «О прокуратуре Российской Федерации» серьезно отстал от действующего процессуального законодательства, не учитывает изменившихся социально-экономических и правовых реалий, а главное, в нем нет того, что обязательно должно быть, — регламентации правового статуса прокуратуры. Не в пример ему Федеральный закон «О Следственном комитете Российской Федерации» сразу решил эту проблему.
Определение в новом Законе правового статуса прокуратуры как федерального государственного органа автоматически решит остальные вопросы. В частности, об основаниях и пределах прокурорского вмешательства, функциях и полномочиях в точном соответствии с надзорным предназначением прокуратуры. Тогда в государственном органе со звеньями единой и централизованной системы не будет места ни коллегиям Уполномоченных прокуроров, ни другим надуманным образованиям.
