(Бывальцева С. Г.) («Бизнес, Менеджмент и Право», 2013, N 2)
СОВРЕМЕННАЯ КОНЦЕПЦИЯ РАЗВИТИЯ РОССИЙСКОЙ ПРОКУРАТУРЫ
С. Г. БЫВАЛЬЦЕВА
Бывальцева С. Г., кандидат юридических наук, доцент кафедры прокурорской деятельности УрГЮА.
В статье проводится правовой анализ функций и полномочий органов прокуратуры. Автор делает вывод, что определение статуса и концепции развития прокуратуры важно для эффективного осуществления прокурорского надзора.
Ключевые слова: органы прокуратуры, защита прав, полномочия, статус прокуратуры, стратегия развития прокуратуры.
Modern concept of the development of russian prosecutor’s office S. G. Byvaltseva
In the article the legal analysis of functions and powers of bodies of office of public prosecutor is carried out. The author draws a conclusion that determination of status and the conception of development of the public prosecutor’s office is important for effective realization of the prosecutorial supervision.
Key words: prosecutorial authorities, protection of rights, authorities, status of the public prosecutor’s office, strategy of development of the public prosecutor’s office.
Прокуратура является неотъемлемым механизмом российской государственности и не может оставаться в стороне от изменений, происходящих в стране. Определяя концепцию развития прокуратуры на современном этапе, следует учитывать роль прокуратуры в правовом демократическом государстве, а также тот факт, что ее развитие должно осуществляться в соответствии с потребностями общества и государства. Российская прокуратура — орган уникальный, и ее уникальность была предопределена уже с момента создания прокуратуры, она изначально была многофункциональной. Прокуратура была учреждена Петром I в качестве «ока государева», в обязанности генерал-прокурора входили прежде всего: надзор за Сенатом; надзор за реализацией указов царя; надзор за надлежащим исполнением принятых решений с правом опротестовать противоречащие законам решения Сената и даже приостанавливать их действие с немедленным докладом об этом царю; руководство деятельностью фискалов; руководство деятельностью сенатской канцелярии <1>. ——————————— <1> Опарин Д. А. Прокуратура в системе органов государственной власти в период правления Петра I // История государства и права. 2006. N 11; СПС «КонсультантПлюс».
В ходе своего развития полномочия прокуратуры претерпели существенные изменения, но вместе с тем статус ее так и остался до конца неопределенным, что, в свою очередь, приводит к постоянным дискуссиям о месте и роли ее в государственном механизме и о том, какие функции она должна осуществлять. Функции основных государственных институтов, статус которых четко определен Конституцией РФ, после ее принятия существенно не изменились. Совсем другая ситуация сложилась с прокуратурой. Единственная статья, посвященная прокуратуре, находится в Конституции в главе «Судебная власть», и в ней ничего не говорится о функциях прокуратуры, ее положении в системе органов государственной власти и конкретных полномочиях, что, вероятно, играет не последнюю роль в том, что в настоящее время лишение прокуратуры полномочий и наделение ее полномочиями осуществляется несколько хаотично и вызывает множество нареканий (и приводит в конечном итоге к ослаблению надзора). Очевидно, что давно назрела необходимость определить статус прокуратуры, выработать стратегию ее развития, поскольку при определении полномочий прокуратуры возникают перекосы. В одних случаях прокуратура лишается важных полномочий, необходимых для эффективного осуществления надзора, а в других случаях на нее возлагаются новые обязанности, которые порой вообще сложно отнести к надзору. В результате реформы, приведшей к созданию Следственного комитета РФ, прокурор оказался лишен большинства надзорных полномочий в отношении следствия. Основной целью, которая преследовалась при принятии Федерального закона от 05.06.2007 N 87-ФЗ, было разделение следствия и надзора. Следствие изъяли из компетенции прокуратуры, но почему из компетенции прокуратуры фактически оказался изъят также и надзор за ним? Формально прокурор осуществляет надзор за исполнением законов органами, осуществляющими предварительное следствие, но оставленные ему полномочия не позволяют оперативно устранять выявленные нарушения законов и прав граждан. В настоящее время прокурор получает возможность как-то реально влиять на ситуацию только тогда, когда предварительное следствие уже завершено и дело передано прокурору для утверждения обвинительного заключения. Вместе с тем очевидно, что на этом этапе он уже мало что может сделать. Все время, пока длится предварительное следствие, прокурор лишен возможности реально изменить ситуацию в случае нарушения закона или прав граждан в сфере, где цена ошибок наиболее высока, а ведь уголовные дела расследуются месяцами и даже годами. Прокурор неоправданно оказался лишен права на возбуждение уголовного дела. Между тем очень часто уголовные дела возбуждались именно прокурорами по результатам общенадзорных проверок, до отмены этого полномочия ими возбуждалось несколько тысяч уголовных дел в год. При этом на прокурора частью 2 статьи 1 Закона о прокуратуре возложено осуществление уголовного преследования. Здесь надо отметить, что данный подход к полномочию прокурора возбуждать уголовное дело не согласуется и с зарубежным опытом. В частности, в Рекомендации Комитета министров Совета Европы от 6 октября 2000 г. N R (2000) 19 «Комитет министров — государствам-членам о роли прокуратуры в системе уголовного правосудия» отмечено, что «во всех системах уголовного правосудия прокуроры решают вопрос о возбуждении или продолжении уголовного преследования» <2>. ——————————— <2> Журнал российского права. 2001. N 8.
Изменения, внесенные в УПК РФ Законом от 28 декабря 2010 г. N 404-ФЗ <3> и включившие в число поводов к возбуждению уголовного дела постановление прокурора о направлении соответствующих материалов в орган предварительного расследования для решения вопроса об уголовном преследовании, нельзя назвать приемлемым решением проблемы, поскольку массовость такого явления, как необоснованный отказ в возбуждении уголовного дела, требует более эффективного средства прокурорского реагирования, чем бесконечная переписка прокурора с руководителем следственного органа <4>. ——————————— <3> Собрание законодательства РФ. 03.01.2011. N 1. Ст. 16. <4> Лазарева В. А. Долгожданные изменения в статусе прокурора (Закон от 28 декабря 2010 г. N 404-ФЗ) // Уголовное судопроизводство. 2011. N 3. С. 2 — 5.
Федеральным законом от 17.11.1995 N 168-ФЗ <5> в Федеральный закон «О прокуратуре Российской Федерации» были внесены изменения, сместившие акцент на правозащитную направленность деятельности прокуратуры. В Закон о прокуратуре была включена самостоятельная глава «Надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина», и таким образом данный вид надзорной деятельности получил законодательное оформление. Хотя на первом плане и осталось обеспечение верховенства закона, единства и укрепления законности, «ядром» прокурорской деятельности стала защита прав и свобод человека и гражданина <6>. ——————————— <5> Собрание законодательства РФ. 20.11.1995. N 47. Ст. 4472. <6> Бессарабов В. Г., Кашаев К. А. Защита российской прокуратурой прав и свобод человека и гражданина. М.: Городец, 2007. С. 223.
Со временем правозащитная функция прокуратуры получила свое дальнейшее развитие. На прокуратуру теперь возложены обязанности по защите прав не только граждан, но и юридических лиц и предпринимателей. Деятельность прокуратуры по защите прав предпринимателей сейчас является одним из ключевых участков ее работы. При этом новые полномочия, возложенные на прокуратуру в этой сфере, существенно отличаются от полномочий, традиционно реализуемых прокуратурой при осуществлении надзора за исполнением законов. Эти полномочия, по сути, весьма условно можно отнести к надзорным вообще. Так, в частности, Федеральным законом N 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» от 26 декабря 2008 г. <7> на органы прокуратуры возложены следующие полномочия: ——————————— <7> Собрание законодательства РФ. 2008. N 52 (ч. 1). Ст. 6249.
1) формирование и утверждение ежегодного сводного плана проведения плановых проверок юридических лиц, индивидуальных предпринимателей; 2) согласование выездных внеплановых проверок юридических лиц, индивидуальных предпринимателей; 3) учет проводимых органами государственного контроля (надзора), органами муниципального контроля внеплановых выездных проверок юридических лиц, индивидуальных предпринимателей, а также ежегодный мониторинг внеплановых выездных проверок (ст. ст. 9, 10 ФЗ N 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля»). О неоднозначности правовой природы новых полномочий говорит тот факт, что Генеральный прокурор РФ, говоря о данном виде деятельности прокуратуры, в своих приказах <8> определяет новые полномочия прокуратуры, предоставленные ей в связи с внесением изменений в федеральное законодательство, такие как полномочия в сфере организации и осуществления государственного контроля (надзора), муниципального контроля. Очевидно, что данные полномочия имеют организационно-распорядительный характер, а возложение на прокуратуру роли координатора органов государственного контроля, входящих в структуру исполнительной власти, может привести к отождествлению прокуратуры с исполнительной властью. ——————————— <8> Приказ Генпрокуратуры РФ от 27.03.2009 N 93 (ред. от 12.05.2010 N 200) «О реализации Федерального закона от 26.12.2008 N 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» // СПС «КонсультантПлюс».
Правовое регулирование деятельности прокуратуры, как никакого другого органа, страдает правовой неопределенностью. Как уже отмечалось выше, в одних, безусловно важных для государства и общества сферах прокуратура наделяется широкими, но, в общем-то, не характерными для нее полномочиями, а в других — необоснованно их лишается. Это, в частности, касается такого направления деятельности прокуратуры, как участие в правотворчестве. Несомненно, что прокуратура по роду своей деятельности обладает наиболее обширной информацией о несовершенстве законодательства и могла бы внести весомый вклад в его совершенствование, и вместе с тем Генеральный прокурор РФ лишен права законодательной инициативы. Несмотря на важную роль надзорной функции прокуратуры, ее правовому регулированию уделяется незаслуженно малое внимание. В частности, в главе 1 Закона о прокуратуре в статьях, посвященных актам реагирования, не даны определения, раскрывающие суть каждого из актов реагирования, и не даны характеристики их содержания, как это сделано, например, для искового заявления в ГПК РФ, представления прокурора (жалобы гражданина) в гражданском и уголовном процессуальном законодательстве. Не приведены в соответствие с действующим процессуальным законодательством статьи Закона о прокуратуре, регулирующие право обращения прокурора в суд в защиту прав и свобод человека и гражданина по результатам надзорной деятельности, что, в свою очередь, вызывает проблемы правоприменения. Очевидно, что законодательное обеспечение деятельности прокуратуры нуждается в совершенствовании на четко обозначенной концептуальной основе. В связи с этим в первую очередь необходимо определить место и роль прокуратуры в системе государственных органов, а также обозначить ее основные функции на конституционном уровне. Кроме того, что это положит конец дискуссиям об отнесении прокуратуры к какой-либо из ветвей власти, определение статуса прокуратуры в Основном Законе страны обеспечит стабильность и повысит в конечном итоге эффективность ее деятельности. Необходимо дальнейшее совершенствование законодательства, регулирующего деятельность прокуратуры, устранение имеющихся противоречий, конкретизация ее полномочий в соответствии с возложенными на нее функциями, определение приоритетных направлений надзорной деятельности. Безусловно, реформирование прокуратуры нужно осуществлять с учетом объективных потребностей российского общества и состояния законности в стране, первоочередных задач, стоящих перед государством. Вместе с тем, несмотря на то, что прокуратура традиционно была многофункциональным органом, следует избегать возложения на нее обязанностей, присущих иным органам, и напротив, предоставить ей полномочия, необходимые для достижения целей обеспечения верховенства закона, единства и укрепления законности, защиты прав и свобод человека и гражданина, а также охраняемых законом интересов общества и государства.
