(Шобухин В. Ю.) («История государства и права», 2009, N 4)
ОРГАНИЗАЦИОННО-ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ПРОКУРАТУРЫ В СОВЕТСКОЙ РОССИИ
В. Ю. ШОБУХИН
Шобухин В. Ю., кандидат юридических наук.
В современной России произошли немаловажные законодательные изменения, которые характеризуют и современное состояние прокуратуры. Это заставляет автора статьи проследить историческую судьбу органов прокуратуры в советский период. В последнее время в науке широко обсуждается проблема правового статуса современной российской прокуратуры, намечаются возможные пути ее реформирования. В этой связи актуализируется вопрос деятельности советской прокуратуры, поскольку современная прокуратура является ее правопреемником. После Октябрьской революции 1917 г. со сменой политического режима в стране Декретом СНК «О суде» прокуратура была упразднена <1>. В конце 1921 — начале 1922 г. по инициативе В. И. Ленина НКЮ РСФСР было подготовлено и вынесено на рассмотрение сессии ВЦИК Положение о прокуратуре, которое не было воспринято единогласно. Статус вновь образуемой прокуратуры воспринимался неоднозначно. В частности, были сильны высказывания против централизации прокуратуры и ее независимости от местных органов власти. Данные противоречия были преодолены благодаря усилиям В. И. Ленина, который, обратившись в Политбюро с известным письмом «О «двойном» подчинении и законности» <2>, охарактеризовал оптимальную модель советской прокуратуры. В письме В. И. Ленин указывал: «…в отличие от всякой административной власти прокурорский надзор никакой административной власти не имеет и никаким решающим голосом ни по одному административному вопросу не пользуется. Прокурор имеет право и обязан делать только одно: следить за установлением действительно единообразного понимания законности во всей республике, несмотря ни на какие местные различия и вопреки каким бы то ни было местным влияниям». Также В. И. Ленин высказался за предоставление права прокурорам опротестовывать незаконные решения местных органов власти, указав, что «прокурор отвечает за то, чтобы ни одно решение ни одной местной власти не расходилось с законом», что и составило основу определения и законодательной регламентации прокурорского надзора в советский период истории нашего государства. ——————————— <1> Декрет СНК РСФСР от 24 ноября 1917 г. N 1 «О суде» // Собрание узаконений и распоряжений Рабочего и Крестьянского Правительства. 1917. N 4. Ст. 50. <2> Ленин В. И. Полн. собр. соч. 5-е изд. Т. 1 — 55. М., 1958 — 1965; Т. 45. С. 197 — 201.
28 мая 1922 г. было утверждено Положение о прокурорском надзоре <3>, на основе которого российская прокуратура получила широкие надзорные полномочия, в частности, в сфере общего надзора, а с ними обрела полноценный статус органа государственного надзора. Примечательно, что органы прокуратуры были включены в состав органов юстиции, и всю прокурорскую систему в качестве прокурора республики возглавил Народный комиссар юстиции. Согласно Положению прокуратура имела статус централизованной системы органов с подчинением нижестоящих по статусу прокуроров вышестоящим. При этом губернские прокуроры местным властям не подчинялись, тем самым имея независимый от местных властей статус. В уездах действовали помощники губернских прокуроров. Общесоюзного органа прокуратуры (прокуратуры СССР) на тот момент не было, хотя при Верховном Суде СССР состоял прокурор, который имел заместителя и помощников. Это была Прокуратура Верховного Суда СССР. Прокурор при Верховном Суде СССР и его заместитель назначались на должность Президиумом ЦИК СССР. Прокуратура Верховного Суда СССР была самостоятельным органом, и прокуратуры союзных республик ей не подчинялись. ——————————— <3> Постановление ВЦИК от 22 мая 1922 г. // СУ. 1922. N 36. Ст. 424.
20 июня 1933 г. Постановлением ЦИК и СНК СССР была образована Прокуратура Союза ССР <4>, а 17 декабря 1933 г. утверждено Положение о Прокуратуре Союза ССР <5>, которым упразднялась Прокуратура Верховного Суда СССР. Прокуратура СССР приобрела руководящий статус относительно прокуратур союзных республик. Согласно Положению о Прокуратуре СССР указания и распоряжения Прокурора СССР носили обязательный характер для всех органов прокуратуры. До 1936 г. органы прокуратуры союзных республик оставались в составе органов юстиции. В 1937 г. в соответствии с положениями Конституции СССР 1936 г., содержавшей отдельную главу о суде и прокуратуре <6>, была принята Конституция РСФСР, в которой прокурорский надзор характеризовался как высший надзор. Прокуроры в своей деятельности были ориентированы на осуществление надзора за соблюдением прежде всего общесоюзного законодательства, которое выступало основой законодательства союзных республик, в том числе РСФСР. Принципиально важным явилось положение о независимости прокуратуры от местных органов власти. В годы Великой Отечественной войны статус прокуратуры не претерпел никаких серьезных изменений и оставался прежним. Прокуратура была в первую очередь органом надзора за законностью. Особенностью явилось то, что в связи с введением на отдельных территориях военного положения некоторые территориальные прокуратуры были преобразованы в военные. Военизированы были и транспортные прокуратуры. ——————————— <4> Советская юстиция. 1933. N 13. С. 7. <5> Советская прокуратура: Сб. док. М.: Юридическая литература, 1981. С. 106 — 108. <6> Конституция (Основной Закон) Союза Советских Социалистических Республик от 5 декабря 1936 г. // Известия ЦИК СССР и ВЦИК. 6 декабря. N 283. 1936.
24 мая 1955 г. Указом Президиума Верховного Совета СССР было утверждено новое Положение о прокурорском надзоре в СССР <7>, в соответствии с которым, как и прежде, прокурорская система объявлялась централизованной системой органов во главе с Генеральным прокурором СССР. Провозглашался независимый статус прокуратуры. Генеральный прокурор СССР и подчиненные ему прокуроры были призваны своевременно принимать меры к устранению всяких нарушений законов, от кого бы эти нарушения ни исходили. Наряду с протестом предусматривалось такое правовое средство реагирования на нарушение закона, как представление об устранении нарушений закона и причин, способствующих нарушению закона. Прокуроры были вправе привлекать лиц, нарушивших закон, не только к уголовной и административной, но и к дисциплинарной ответственности. В четвертой главе Положения о прокурорском надзоре содержались нормы о надзоре за законностью и обоснованностью приговоров, решений, определений и постановлений судебных органов. В связи с этим Генеральному прокурору СССР и подчиненным ему прокурорам было предоставлено право истребования из суда для проверки в порядке надзора любого гражданского или уголовного дела. ——————————— <7> Ведомости ВС СССР. 1955. N 9. Ст. 222.
В Конституции СССР 1977 г. в отличие от ранее действовавших Конституций регламентации организации и деятельности прокуратуры была посвящена целая глава <8>. Здесь закреплялось подчинение всех органов прокуратуры Генеральному прокурору СССР, определялось, что Генеральный прокурор СССР и все подчиненные ему прокуроры осуществляют высший надзор за законностью, провозглашался независимый статус прокуратуры от местных властей. На основе положений данной Конституции СССР Верховным Советом СССР 30 ноября 1979 г. был принят Закон о прокуратуре СССР, который возложил на прокуратуру координацию деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступлениями и иными правонарушениями <9>. В отличие от ранее действовавшего Положения о прокурорском надзоре СССР 1955 г. Закон четко определил полномочия прокуроров по отдельным отраслям прокурорско-надзорной деятельности. Примечательно, что Генеральному прокурору СССР, а также прокурорам союзных и автономных республик предоставлялось право законодательной инициативы. Генеральный прокурор СССР, Главный военный прокурор, прокурор союзной республики и их заместители были вправе приостанавливать исполнение опротестованного приговора, определения и постановления суда по уголовному делу до разрешения дела в порядке надзора. Принесение прокурором протеста на иные акты, нарушающие права и свободы граждан, автоматически влекло приостановление действия такого акта до рассмотрения протеста. Требования прокурора об устранении выявленных им нарушений, причин и условий, способствующих их совершению, носили обязательный для исполнения характер. Указом Президиума Верховного Совета СССР от 16 июня 1987 г. «О внесении изменений и дополнений в Закон СССР «О прокуратуре СССР» введены такие средства прокурорского реагирования, как предписание и предостережение <10>. ——————————— <8> Конституция (Основной Закон) Союза Советских Социалистических Республик от 7 октября 1977 г. // Ведомости ВС СССР. 1977. N 41. Ст. 617. <9> Ведомости ВС СССР. 1979. N 49. Ст. 843. <10> Ведомости ВС СССР. 1987. N 25. Ст. 349.
С распадом в 1991 г. СССР Прокуратура Союза ССР прекратила свою деятельность и утратила руководящий статус над прокуратурами союзных республик. Все действовавшие на тот момент на территории РСФСР органы прокуратуры были объединены в единую систему прокурорских органов во главе с Генеральным прокурором РСФСР. В 1992 г. принят Закон «О прокуратуре Российской Федерации» <11>, нормы которого положены в основу отрасли современного прокурорского права и в соответствии с положениями которого строится и функционирует современная российская прокуратура. ——————————— <11> Ведомости СНД и ВС РФ. 1992. N 8. Ст. 366.
